美英日銀行管治體系比較范文

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內容提要:西方發達國家普遍擁有比較健全發達的銀行業,由于政治、經濟、文化等歷史淵源各不相同,各國紛紛建立了各具特色的銀行監管體制。通過對美國、英國、日本這幾個主要的西方發達國家銀行監管體制進行比較研究發現,在監管法律基礎方面,美英日分別實行“規范管理”、“非正式管理”、“金融行政管理”;在監管框架模式方面,美日英分別為“雙線多頭”、高度集中的“單一制”、“單線多頭”監管模式;在監管制度內容方面,三國在市場準入監管、日常審慎監管、問題銀行監管和市場退出監管方面也各具特色。

關鍵詞:銀行監管體制法律基礎框架模式制度內容

引言

西方發達國家普遍擁有比較健全發達的銀行業,由于政治、經濟、文化等歷史淵源各不相同,各國紛紛建立了各具特色的銀行監管體制。通過以美國、英國、日本這幾個主要的西方發達國家為研究對象,對其銀行業監管的法律基礎、框架模式、制度內容進行比較分析,對我國建立一種符合當今復雜情況的現代化銀行監管制度是不無裨益的。

一、銀行監管法律基礎比較

(一)美國的“規范管理”。美國是一個以法制化著稱的國家,尊重法律、處處依靠法律是美國民族的特點之一,因而其管理制度常被學者標上“規范管理”的典范,也成為其區別于英國注重銀行的自律監管、以“習慣法”為主的監管特色。自建國以來的短短兩百多年里,美國頒布了眾多的金融法規和條例,不僅有銀行大法①,還有各種各樣的專項法律②,并且不斷出臺或修訂銀行條例及規章制度,由此建立了一套完整的、以法律框架為基礎的、手段先進、機構復雜嚴密、理性量化管理的銀行監管體制。從其銀行監管條例的重心看,30年代立法主要從防止銀行大量破產影響經濟穩定出發,以保證銀行安全,維護穩定的金融秩序為主,1933出臺的《格拉斯-斯蒂格爾法》確立了美國銀行分業管理的格局;70年代立法傾向于保護消費者利益;80年代立法轉向放松管制,提倡效率和競爭;90年代在西方國家紛紛改革金融體制、由分業經營向混業經營轉變的浪潮的推動下,1999年美國頒布了《金融服務現代化法》(financialservicesmodernizationact,又稱為gramm-leach-blileyactof1999,glb法),允許金融控股公司通過設立子公司的形式經營多種金融業務,由此打破了美國半個多世紀以來銀行、證券、保險嚴格分業經營、分業監管的格局。

(二)英國的“非正式管理”。英國是老牌君主立憲制國家,由于歷史、地理及其政治環境的影響,加上英國人冷靜理智、善于自我克制、尊重社會權威和秩序、保全聲譽、遵紀守法的傳統,使英國社會采取了以“習慣③法”為主,并與“成文法”相結合的獨特的銀行監管法律體制。英國并非是一個不重視法律的國家,事實上英國是一個嚴格執行法律的國家,只是在法律方面采取因襲主義,具有較長的穩固性,而不像美國那樣頻繁地頒布法律,由此英國銀行監管風格被貼上“非正式管理④”的標簽,并與美國“規范管理”的銀行監管法律體制相區別。英國的銀行法很少,主要有《1979年銀行法》和《1987年銀行法》,《1979年銀行法》賦予英格蘭銀行監督的責任,《1987年銀行法》加強了這一監督職能。1997年英國“金融服務監管局(fsa)”成立,成為對商業銀行、投資銀行、證券、期貨、保險等九個金融行業的統一的服務監管機構。2000年,英國通過了《金融市場與服務法案》,從法律上確認了上述金融監管體制改革。

(三)日本的“金融行政管理”。日本相對于美、英等國,對銀行業的監管具有強烈的政府干預色彩,通常也被稱為“日本的金融行政”管理。日本金融監管當局根據自身的特點,在吸收英美行之有效的銀行監管措施的基礎上,形成了自己的銀行監管法律體制。日本主要的銀行監管法規是1981年《日本普通銀行法》、《日本銀行法》,該法對銀行業務范圍、財務監督、經營管理、法律責任進行了具體的規定。1998年日本政府順應金融改革的大趨勢,全面修改《日本銀行法》,通過了《新日本銀行法》,加強了中央銀行——日本銀行的獨立性。此外,一些銀行部門法規也起著重要的作用。

二、銀行監管框架模式比較

由于各國地理和自然條件的不同,民族和社會歷史的特殊性,經濟結構和發展水平不同,政策法律制度的顯著差異,形成了各國監管框架模式的多樣性。

(一)美國的“雙線多頭”監管模式。“雙線”即聯邦政府和州政府兩條線對銀行都有監督權,“多頭”是指在每一級又有若干個機構共同行使監管職能。在聯邦這一級上,有8個監管機構,有聯邦儲備體系、貨幣監理署、聯邦存款保險公司、證券交易委員會、聯邦住宅貸款管理總局、國民信貸公會管理局、聯邦儲備貸款保險公司、國民信貸公會保險基金,其中最主要的三個監管機構是:聯邦儲備體系(federalreserveboard,簡稱frd,負責管理在州注冊的、屬于會員銀行的商業銀行);貨幣監管署(theofficeofthecontrollerofthecurrency,簡稱occ,負責管理在聯邦注冊的國民銀行);聯邦存款保險公司(federaldepositinsurancecorporation,簡稱fdic,負責管理在州注冊的、屬于非會員銀行的商業銀行)。美國銀行業主要管理機構及其責任見表一。在州這一級上,50個州各有各的金融法規,各有各的銀行監督管理官員和管理機構。

實行“雙線多頭”監管模式的國家都是實行聯邦制的發達資本主義國家。美國地域遼闊,經濟金融狀況、生產力分布和經濟部門結構等情況差別很大,此外美國民族崇尚公平競爭和自由選擇的特點、聯邦和各州權益嚴格的分權制,使銀行業的集中監管難以實行。建立在分業經營基礎上的美國“雙線多元”監管體制正適合了美國的國情,其優點在于:它能適應地域遼闊、金融機構繁多的國家的實際情況;可以防止一國金融監管權利的過分集中;可以使金融監管機構的監管專業化,提高金融監管的效果。但“雙線多元”監管體制也存在明顯的不足,如金融監管機構交叉;金融法規不統一;監管分散,出現監管空白或重復監管;銀行容易鉆不同監管部門的空子,逃避監管,加劇金融領域的矛盾和混亂。

(二)英國的高度集中的“單一制”監管模式。高度集中的“單一制”監管模式,指單一型的監督管理設置模式,由單一的中央級機構如中央銀行或專門的監管機構對銀行業進行監管。長期以來,英國對商業銀行的監管權高度集中在隸屬于財政部的英國中央銀行——英格蘭銀行。英格蘭銀行對銀行的監管是由隸屬英格蘭銀行的銀行業監督委員會(boardofbankingsupervision)和銀行業監督局(bankingsupervisondivision)負責的。銀行業監督委員會為銀行業監督的最高機構,每年發表執行銀行法情況的年度報告,匯報根據銀行法對銀行監督的執行情況。銀行業監督局具體負責管理商業銀行,并由英格蘭銀行的一名執行董事或常務副行長負責。為了適應金融全球化和歐元誕生的挑戰,1997年,英國政府提出改革金融監管體制的方案,將包括英格蘭銀行、證券和期貨監管局、投資管理監督組織、私人投資監管局等九家機構的金融監管職責移交給新成立的“金融服務監管局(financialserviceauthority,簡稱fsa)”,統一負責對商業銀行、投資銀行、證券、期貨、保險等九個金融行業的監管。

世界上絕大多數國家都實行這種高度集中的“單一制”監管模式。英國的社會經濟金融發展是一種較少人為干預的、自然的歷史發展模式,直到《1979年銀行法》頒布后,才以法律的形式授權英格蘭銀行具體實施對銀行業的監管。這種監管模式的優點在于可使金融監管集中,金融法規統一,銀行不易鉆空子;能較好地適應高度集中國家政治機構;運行得當有助于提高貨幣政策和銀行監管的效率;也有助于克服其他模式下不同監管機構之間相互扯皮、推諉責任的現象。缺點是這種模式會使監管部門作風官僚化,監管任務過重,不利于提高監管人員的素質。

(三)日本的“單線多頭”監管模式。“單線”是指對金融業的監管權力集中在中央政府這一級,“多頭”是指在中央這一級政府有多個機構負責對金融業的監管。長期以來,大藏省一直是日本金融事務的主管機關,對銀行業的監管也主要由大藏省負責。日本銀行作為中央銀行在行政上接受大藏省的領導、管理和監督,也承擔一定的監管職責,形成了由大藏省和日本銀行共同負責對銀行業實施監督管理的模式。大藏省監督的重點是從行政管理的角度,依據銀行法以及相關法規、制度對銀行的業務經營的合規性進行監督檢查,保證銀行體系的健康有序運行。日本銀行只對在日本銀行開設往來帳戶或需在日本銀行取得貸款的銀行進行監督和管理,其監督的重點是從經營風險和資產狀況角度,通過對其資產質量和風險狀況的監督檢查,保證銀行業經營的安全性、相互競爭的平等性,使銀行的經營活動與中央銀行的政策意向保持一致。1998年,金融監管機構和金融體系計劃廳從大藏省分離出來,成立了綜合性的單一的金融監管機構——日本金融監督廳,到2001年,日本初步形成了一個以金融監督廳為核心,獨立的中央銀行和存款保險機構共同參與,地方財務局等受托監管的監管框架。

實行“單線多頭”監管模式的國家大多是經濟比較發達的資本主義國家。日本的不同發展層次的市場經濟和議會政治結構,導致了比較分散的經濟政治管理體制。這種體制反映在日本的銀行監管體制中,就形成了“單線多頭”的監管模式。這種監管模式的優點在于集中統一的監管可以提高監管效率,形成各權力機構之間的制約與平衡。同時也應該看到這種模式有效運行的關鍵在于各管理機構之間的協調與合作,在一個不善合作與立法不健全的國家中,這種體制的優勢難以得到發揮。同時這種模式也同樣面臨“雙線多頭”監管模式類似的問題,如監管職責劃分不清,重復監管等。

三、銀行監管制度內容比較

銀行業監管的制度內容主要包括市場準入監管,日常審慎監管,問題銀行監管和市場退出監管。

(一)市場準入監管。三國都實行核準主義⑤,普遍重視最低準入資本金是否充足。市場準入監管是指制定對銀行業開業條件的具體要求,以防止不合格的金融機構進入金融市場,保持合理的機構數量,避免惡性競爭,包括機構準入、業務準入和高級管理人員準入三個方面。

在市場準入監管方面:1.美國相對于英日管理較松。不同性質的銀行由不同的監管機構審批⑥,其中美國的國民銀行的最低注冊資本為100萬美元;2.英國最為重視。英格蘭銀行監管的主要目標就是使銀行持續滿足銀行法規定的授權標準⑦,不斷地評估和考察這個標準是否被遵循,按照謹慎原則決定是否取消或限制授權。英國的銀行準入的最低注冊資本為500萬歐元;3.日本最為嚴格。以維持金融體系的穩定為首要目標,實行嚴格的開業管制,從1960年后幾乎沒有新的普通銀行建立,限制了金融機構的數量,100%屬于世界性的大銀行,壟斷性非常嚴重。日本的銀行準入的最低注冊資本為20億日元。

(二)日常審慎監管。日常審慎監管是指在銀行正常經營期間內對銀行日常經營活動進行監管,防范銀行業務運營過程中可能出現的各種風險。主要包括對以下幾個指標的監控:資本充足率、資產質量分析(包括資產集中程度、不良貸款的水平和發展趨勢等)、流動性指標、呆賬準備金、利率風險和匯率風險分析,以及對銀行的風險管理系統和內部控制制度的監管。其中幾個主要指標的比較情況見表二。

(三)問題銀行監管和市場退出監管。問題銀行監管制度是指旨在防止銀行出現可能導致對銀行體系安全威脅的一系列制度安排,包括糾正性監管、救助性監管和市場退出監管。其中存款保險制度是銀行市場退出機制的核心,存款保險制度模式按隸屬關系分為獨立、隸屬于央行和隸屬于財政部兩種,按功能分為單一⑧和復合⑨兩種。美英日三國也各有自己的特色:1.美國于1933年首創存款保險制度,其存款保險機構獨立于政府,具有復合功能,保險上限為10萬美元;2.英國的存款保險制度建立于1982年,存款保險機構也是獨立的,但只有單一的功能,保險上限為存款余額的75%,最高可達2萬英鎊;3.日本的存款保險制度建立于1971年,存款保險機構隸屬于財政部,具有復合功能,保險上限為1千萬日元。

綜上所述,美英日銀行監管體制都是在特定的政治經濟體制、歷史條件和人文背景下形成和發展的,沒有任何兩個國家的監管體制是完全一樣的。而且在市場和金融發展的不同階段,監管體制也需要根據環境和形勢的變化進行相應調整,不存在一個適用于任何國家或任何發展階段的固定單一的銀行監管體制。因而,各國應結合各自的政治體制、經濟體制、長期以來形成的金融體制、金融文化等逐漸摸索和形成一套適合本國國情的銀行監管體制,以推動本國經濟、金融健康平穩發展。