稅務(wù)行政訴訟突出問(wèn)題思考范文

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馬克思曾經(jīng)指出：“國(guó)家存在的經(jīng)濟(jì)體現(xiàn)就是捐稅”[1]“捐稅體現(xiàn)著表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)上的國(guó)家存在。官吏和僧侶、士兵和女舞蹈家、教師和警察、希臘式的博物館和哥特式的尖塔、王室費(fèi)用和官階表，這一切童話般的存在物于胚胎時(shí)期就已安睡在一個(gè)共同的種子—捐稅之中了。”[2]由此可以看出稅收的重要性，稅收是國(guó)家存在的基礎(chǔ)，國(guó)家離不開(kāi)稅收。稅務(wù)行政訴訟，是指納稅人、扣繳義務(wù)人認(rèn)為稅務(wù)機(jī)關(guān)及其工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，向人民法院提起訴訟，請(qǐng)求人民法院審理并作出裁判的一種司法活動(dòng)。稅務(wù)行政行為與稅務(wù)行政訴訟有著十分重要的密切聯(lián)系，不管稅務(wù)機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為是否符合行政法律、法規(guī)，只要納稅人、扣繳義務(wù)人認(rèn)為稅務(wù)機(jī)關(guān)及其工作人員侵犯其合法權(quán)益，都可以依法向人民法院提起行政訴訟，由人民法院作出裁判。這是一種由稅務(wù)行政行為引起的司法行為。稅務(wù)機(jī)關(guān)是否依法辦事，納稅人、扣繳義務(wù)人的合法權(quán)益是否受到侵犯，是由人民法院說(shuō)了算。近年來(lái)，隨著我國(guó)法治國(guó)家進(jìn)程的不斷推進(jìn)，公民的法律意識(shí)和自我保護(hù)意識(shí)不斷增強(qiáng)，雖說(shuō)各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)也日益規(guī)范，但稅務(wù)行政訴訟案件也越來(lái)越多。從各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)的相關(guān)報(bào)道來(lái)看，在稅務(wù)行政訴訟案件中，稅務(wù)行政機(jī)關(guān)敗訴的案件占很大比例，個(gè)別稅務(wù)機(jī)關(guān)勝訴的少，敗訴的多。透視當(dāng)前稅務(wù)行政訴訟的現(xiàn)狀，對(duì)我國(guó)稅務(wù)行政訴訟中存在的問(wèn)題和解決辦法作深入的探討，將有利于改進(jìn)和規(guī)范稅務(wù)行政執(zhí)法行為，提高稅務(wù)行政執(zhí)法水平。

一、我國(guó)當(dāng)前稅務(wù)行政訴訟案件中存在的突出問(wèn)題

稅收是國(guó)家財(cái)政收入的主要源泉，稅款的征收必須有一定的效率。如果稅收不能及時(shí)入庫(kù)，公共服務(wù)的提供就會(huì)受到一定的影響，加之稅收案件的數(shù)量十分龐大，征稅程序本身不能過(guò)于復(fù)雜，稅務(wù)機(jī)關(guān)往往基于一定的蓋然性，即向納稅人下達(dá)繳納稅款的核定，使得征稅過(guò)程難免發(fā)生一些錯(cuò)誤。加之當(dāng)前稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊，稅務(wù)執(zhí)法行為中存在的問(wèn)題比較多，歸納起來(lái)，主要表現(xiàn)是：

1、行政執(zhí)法主體資格不符合法律的要求。根據(jù)行政法規(guī)定，行政主體是指具有國(guó)家行政職權(quán)，能以自己的名義行使行政權(quán)，并且能夠獨(dú)立承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的組織。我國(guó)自從一九九四年實(shí)行分稅制的財(cái)稅改革劃分國(guó)稅、地稅兩個(gè)不同稅種的管理機(jī)構(gòu)后，各地根據(jù)實(shí)際情況積極探索征管改革方案，在機(jī)構(gòu)上出現(xiàn)了重設(shè)置，職責(zé)不清的現(xiàn)象，有的設(shè)置了專業(yè)化的稽查局、稽查分局，有的地區(qū)實(shí)行“一級(jí)稽查”，而有的地區(qū)仍保留二級(jí)甚至三級(jí)稽查，執(zhí)法主體不明確。還有的地區(qū)設(shè)置了涉外稅收管理分局、所得稅管理分局等，機(jī)構(gòu)繁多，而且各地名稱不統(tǒng)一，到底哪些機(jī)構(gòu)擁有行政執(zhí)法權(quán)，各地區(qū)對(duì)法律的理解不同，在對(duì)外執(zhí)法活動(dòng)中所用的名義也不同。有的地區(qū)的專業(yè)管理機(jī)構(gòu)不用自己的名義而用其主管縣、市國(guó)（地）稅務(wù)局的名義行使執(zhí)法權(quán)，造成執(zhí)法主體混亂、不明確，還有諸如發(fā)票管理所、縣一級(jí)未經(jīng)省（自治區(qū)、直轄市）級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)自行設(shè)置的稅務(wù)所等等，卻以自己的名義行使執(zhí)法權(quán)，所有這些都有悖行政法規(guī)定，影響了稅法的嚴(yán)肅性。這些機(jī)構(gòu)不具備執(zhí)法主體資格，卻以自己的名義獨(dú)立行使執(zhí)法權(quán)，如果當(dāng)事人以此為理由提起行政訴訟，稅務(wù)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)很可能會(huì)承擔(dān)敗訴的后果。

2、稅收具體行政行為程序違法。程序公正是行政公正的最基本要求，如果程序違法，那么行政行為所作出的結(jié)論也是違法的，稅務(wù)機(jī)關(guān)的日常具體行政行為中，往往重實(shí)體，輕程序。突出表現(xiàn)在：（1）開(kāi)展日常稅務(wù)檢查工作時(shí)，該出示稅務(wù)檢查證而沒(méi)有出示；（2）應(yīng)當(dāng)告知納稅人、扣繳義務(wù)人可以申請(qǐng)行政復(fù)議和提起行政訴訟的而沒(méi)有告知；（3）達(dá)到聽(tīng)證條件的，應(yīng)當(dāng)告知納稅人、扣繳義務(wù)人可以申請(qǐng)舉辦聽(tīng)證而沒(méi)有告知；（4）所收集的證據(jù)，應(yīng)當(dāng)在聽(tīng)證會(huì)進(jìn)行質(zhì)證而未進(jìn)行質(zhì)證；（5）違法法定程序采取稅收保全措施和強(qiáng)制執(zhí)行措施。在這方面，有的未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自臨時(shí)查封納稅人的物品、隨意扣押納稅人的商品等；（6）有的以簡(jiǎn)易程序代替一般程序；（7）有的該報(bào)有關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)的案件不經(jīng)批準(zhǔn)擅自作出稽查結(jié)論；（8）個(gè)別執(zhí)法人員接受當(dāng)事人吃請(qǐng)，對(duì)達(dá)到刑事立案標(biāo)準(zhǔn)的案件，該移送公安機(jī)關(guān)查處的案件不移送等。

3、具體行政行為所依據(jù)的證據(jù)不符合法律規(guī)定。稅務(wù)機(jī)關(guān)在開(kāi)展日常稅務(wù)檢查，并對(duì)納稅人、扣繳義務(wù)人作出《稅務(wù)行政決定書(shū)》和《稅務(wù)行政處罰決定書(shū)》過(guò)程中，必須對(duì)納稅人、扣繳義務(wù)人違反國(guó)家稅收法律、法規(guī)的事實(shí)進(jìn)行全面調(diào)查，掌握充分的證據(jù)，根據(jù)行政訴訟法規(guī)定，在稅務(wù)行政訴訟中，稅務(wù)機(jī)關(guān)只能作為被告一方，并負(fù)有舉證的責(zé)任，如果證據(jù)不充分或證據(jù)不符合法律規(guī)定的形式。審判機(jī)關(guān)可以撤銷作出具體行政行為的稅務(wù)機(jī)關(guān)所作出的行政結(jié)論。因此，掌握證據(jù)、收集合法證據(jù)是稅務(wù)檢查工作中必不可少的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。但在實(shí)際工作中，有的辦案人員往往不按照《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》的要求收集證據(jù)，這些都不利于稅務(wù)行政訴訟案件的應(yīng)訴工作。

4、適用法律錯(cuò)誤。主要表現(xiàn)在：一是不注明適用的法律依據(jù)；二是應(yīng)適用高階位的法律法規(guī)而適用低階位的法規(guī)和規(guī)范性文件；三是不注明法律法規(guī)的條款，或把“款”和“項(xiàng)”混淆起來(lái)；四是錯(cuò)誤地適用法律法規(guī)，主要是執(zhí)法人員對(duì)法律法規(guī)不熟悉而錯(cuò)誤地加以運(yùn)用，違法事實(shí)與適用法律法規(guī)對(duì)不上號(hào)。

5、濫用職權(quán)隨意性的使用自由裁量權(quán)。一般地來(lái)說(shuō)，在稅務(wù)行政訴訟案件中，審判機(jī)關(guān)只審理羈束行政行為、只有在自由裁量行政行為有顯失公正審判機(jī)關(guān)才可改判變更。一旦受理，法院不但要審查其合法性，而且還要審查其合理性。罰款是稅務(wù)具體行政行為中最常見(jiàn)的一種行政處罰行為，也是在實(shí)踐中反映出較大隨意性的一種自由裁量行政行為。從歷年的稅收?qǐng)?zhí)法檢查和稅務(wù)行政訴訟案件中，發(fā)現(xiàn)在稅務(wù)行政處罰方面的隨意性問(wèn)題比較突出。一是該罰的不罰；二是避重就輕；三是避輕就重；四是同一違法事實(shí)同時(shí)作出兩次以上罰款的行政處罰；五是用地方財(cái)政的行政罰沒(méi)收據(jù)取代稅務(wù)專用發(fā)票罰沒(méi)收據(jù)，罰款不能清繳入規(guī)定的國(guó)庫(kù)。只要顯失公平或有違法處罰行為的，在未交清罰款的情況下，納稅人、扣繳義務(wù)人都可以直接向人民法院提起行政訴訟，人民法院也應(yīng)該受理這方面的案件。由此可見(jiàn)，稅務(wù)機(jī)關(guān)在如何運(yùn)用自由裁量的行政權(quán)的時(shí)候，必須遵循公平、公開(kāi)、公正的原則，不能發(fā)生偏袒，也不能意氣用事，既要維護(hù)稅收法律的嚴(yán)肅性，打擊偷騙稅行為，又要達(dá)到宣傳稅法、教育納稅人自覺(jué)遵守稅法的目的。

二、完善稅務(wù)行政訴訟的幾點(diǎn)建議

稅務(wù)訴訟產(chǎn)生的原因是多方面的，既有主觀方面的，也有客觀方面的，但從實(shí)踐情況來(lái)看，歸根到底還是稅務(wù)執(zhí)法行為不夠規(guī)范，再加上到目前為止，我們還沒(méi)有建立“稅收之債”的概念，[3]這就必須“對(duì)癥下藥”，針對(duì)存在的突出問(wèn)題，采取切實(shí)有效的措施和辦法，規(guī)范執(zhí)法行為，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，進(jìn)一步提高稅務(wù)行政執(zhí)法水平，自覺(jué)接受審判機(jī)關(guān)的審判監(jiān)督

。“司法權(quán)是終極性權(quán)利，它對(duì)爭(zhēng)執(zhí)的判斷和處理是最后的和最具權(quán)威的”。[4]

1.各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)要進(jìn)一步明確稅務(wù)行政主體資格。首先，要對(duì)是否具備稅務(wù)行政主體資格的單位進(jìn)行一次全面的清理檢查，按照法律規(guī)定，對(duì)哪些符合稅務(wù)行政主體資格、哪些不符合稅務(wù)行政主體資格的單位和部門(mén)進(jìn)行公告，自覺(jué)受社會(huì)的監(jiān)督；二是要對(duì)不具備稅務(wù)行政主體資格，卻以自己的名義作出具體行政行為的職能部門(mén)的違法行為進(jìn)行糾正，撤銷其所作出的行政處理決定；再次，統(tǒng)一規(guī)范國(guó)稅、地稅執(zhí)法機(jī)構(gòu)的名稱和職責(zé)范圍、行政權(quán)限。此外，還要建立相應(yīng)的認(rèn)證制度，做到稅務(wù)行政執(zhí)法主體與其職、權(quán)統(tǒng)一。

2.充分利用計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)內(nèi)部信息傳遞。由于征管與稽查分離，很多資料稽查部門(mén)與征管部門(mén)未能相互及時(shí)掌握，給工作帶來(lái)很多不便和容易造成失誤。所以，統(tǒng)一規(guī)范各種信息資料的登錄，特別是各種行政處罰資料的登錄，就能確保在行政處罰中不出現(xiàn)一事兩罰的情況。

3.建立健全內(nèi)、外監(jiān)控機(jī)制。首先，在內(nèi)部，要積極推行《稅收征管崗責(zé)體系》，明確工作職責(zé)，建立相應(yīng)的考核評(píng)比制度。同時(shí)，要按照征管法規(guī)定，全面推行征收、管理、檢查、行政復(fù)議的“四分離”制度；在稅務(wù)稽查內(nèi)部要建立有利于提高辦案質(zhì)量的立案、檢查、審理、執(zhí)行四個(gè)互相制約、互相督促的措施和辦法；其次，要落實(shí)過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制，對(duì)在稅務(wù)執(zhí)法過(guò)程中違法實(shí)施稅務(wù)行政行為，致使納稅人、扣繳義務(wù)人的合法權(quán)益造成損害的，要追究有關(guān)責(zé)任人的行政責(zé)任，玩忽職守、濫用職權(quán)、以稅謀私堅(jiān)決給予行政處分，構(gòu)成犯罪的，依法移送司法機(jī)關(guān)追究其刑事責(zé)任。在稅務(wù)行政訴訟中敗訴，造成國(guó)家賠償?shù)模婪ㄗ肪恐苯迂?zé)任人的賠償責(zé)任。再次，建立督查制度，定期開(kāi)展執(zhí)法檢查，及時(shí)糾正執(zhí)法中出現(xiàn)的錯(cuò)誤。另一方面，要在外部設(shè)立舉報(bào)箱、舉報(bào)電話、聘請(qǐng)社會(huì)義務(wù)監(jiān)督員等，把稅務(wù)行政執(zhí)法行為置于社會(huì)監(jiān)督之下，隨時(shí)傾聽(tīng)社會(huì)各界人士對(duì)稅務(wù)執(zhí)法工作的意見(jiàn)和建議，不斷改進(jìn)工作方法，提高執(zhí)法水平。

4.加強(qiáng)對(duì)稅務(wù)執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高稅務(wù)執(zhí)法人員的執(zhí)法水平。一是要在加強(qiáng)對(duì)稅務(wù)執(zhí)法人員的稅收法律、稅收業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)其他法律、法規(guī)，尤其是有關(guān)行政法規(guī)的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，使每個(gè)執(zhí)法人員不但精通本專業(yè)的稅收知識(shí)，還成為法律方面的“專才”；二是在稅務(wù)交流內(nèi)部開(kāi)展查賬技能、調(diào)查取證和運(yùn)用法律、法規(guī)方面的實(shí)戰(zhàn)演練活動(dòng)，使所辦的案件都辦成“鐵案”，經(jīng)得起方方面面的考驗(yàn)；三是針對(duì)一些重大疑難案件，特別是稅務(wù)行政訴訟，從實(shí)施行政行為、調(diào)查取證、舉辦稅務(wù)聽(tīng)證到稅務(wù)行政復(fù)議等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行案例分析，不斷提高辦案水平。

「注釋」

[1]《馬克思、恩格斯選集》第一卷、第181頁(yè)，人民教育出版社1972年版

[2]《馬克思、恩格斯選集》第一卷、第181頁(yè)，人民教育出版社1972年版

[3]所謂稅收之債，就是指作為稅收債權(quán)人的國(guó)家請(qǐng)求作為稅收債務(wù)人的納稅人履行納稅義務(wù)的法律關(guān)系。

[4]徐顯明：《論“法治”的構(gòu)成要件——兼及法治的某些原則和觀念》，載《法學(xué)研究》1996年第3期。