農村集體經濟組織法人資格的立法范文

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摘要：我國農村集體經濟組織的形成與發展有其特殊的政治歷史原因。目前我國農村集體經濟組織沒有專門立法，農村集體經濟組織不具有法人資格，也是人們對農村集體經濟組織認識不夠、法制不健全、全面依法治國推進速度緩慢造成的。建議盡快制定農村集體經濟組織法，明確農村集體經濟組織的法人地位，規定農村集體土地和其他資產歸農民集體經濟組織所有，農村集體經濟組織為農村集體資產財產權經營管理的唯一法定主體，農村集體經濟組織代表農民集體行使財產權，具有依法、獨立行使集體財產權的權利。

關鍵詞：農村集體經濟組織；立法；法人

2017年，中央1號文《關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動力的若干意見》（以下簡稱《意見》）在“深化農村集體產權制度改革”部分明確指出：“抓緊研究制定農村集體經濟組織相關法律，賦予農村集體經濟組織法人資格”［1］。因此，研究農村集體經濟組織立法及農村集體經濟組織法人資格，是當前學者面臨的一項重要任務。前幾年有一些學者發表了一些關于農村集體經濟組織的文章，但專題研討農村集體經濟組織立法問題以及農村集體經濟組織法人地位的文章并不多。2010年6月，徐增陽、楊翠萍發表在《當代世界與社會主義》的《合并抑或分離村委會和集體經濟組織的關系》，2012年7月劉小紅發表在《農村經濟》的《農村集體經濟組織法律地位的重構》，還有學者魏憲朝2009年7月發表在《中國集體經濟》上的《農村集體經濟組織的法律解讀》，對農村集體經濟組織的概念及其歷史由來進行過研究，比較特別的是陳華生還草擬了《農村集體經濟組織法》民間稿，他們的研究成果都值得學習與借鑒。就貫徹落實2017年中央1號文件來講，從深化農村集體產權制度改革的角度來研究農村集體經濟組織立法及農村集體經濟組織的法人資格，更具有理論意義和現實意義。

1農村集體經濟組織的概念、形成及其發展現狀

我國農村集體經濟組織的形成與發展有其特殊的政治歷史原因。目前我國農村集體經濟組織沒有專門立法以及農村集體經濟組織不具有法人資格，也是人們對農村集體經濟組織認識不夠，法制不健全，全面依法治國推進速度緩慢造成的。

1．1農村集體經濟組織的概念

農村集體經濟組織早期是指上世紀50年代農業合作化運動時期，廣大農村的農民自愿將各自所有的土地、耕畜、大型農具等生產資料交到以自然村為單位被稱為初級合作社或高級合作社，進行集體勞動、集體經營、按勞分配的社會主義公有組織。后來開始了化運動，高級合作社轉變為，土地等生產資料實行“三級所有隊為基礎”的體制，生產隊成為農村集體經濟組織實體。解體后，生產隊一級組織仍按原規模延續下來，有的分化為生產小組，各地稱謂不一。1982年《憲法》統一明確規定為農村集體經濟組織。因此，1982年憲法規定的農村集體經濟組織是有別于具有自治性質的村民委員會的，農村集體經濟組織是經濟性的組織，對農民集體所有的土地和其他農民集體資產享有所有權、經營權、管理權等。它是實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制實體性的經營組織。

1．2農村集體經濟組織的形成歷史

在1949年10月新中國成立之際，東北、華北等解放區已經實行了，實行了土地的農民所有制。1950年的冬天，大規模的運動在新的解放區廣大農村開展，到1952年底，全國除西藏等少數地區外，農村的基本上完成。土地革命的全面勝利，徹底消滅了農村封建地主的土地所有制，農村土地的農民所有制得以實現，解放了農業生產力，促進了農村經濟發展，進一步鞏固了工農聯盟。抗美援朝、鎮壓反革命和運動的勝利，使中國共產黨領導的人民民主政權得到了鞏固和發展。1950年至1952年間，東北、華北地區農村的農民自發地組織起了互助組。互助組分為農忙臨時互助和常年互助兩種，實行自愿互利，互換人工或畜力，共同勞動的形式。互助組是中國勞動農民在個體經濟基礎上組成的帶有社會主義因素的集體勞動組織。它的出現，提高了勞動生產力，進一步促進了農業生產，農村經濟得到恢復和發展。到1952年下半年，東北、山西、華北等老解放區的一些農民感到農業互助組已不能滿足他們進一步發展農業生產的需要，于是自發地組織起了初級農業生產合作社。它是以土地入股分紅、統一經營和統一分配為特點的合作經濟組織。它突破了小生產的限制、克服互助組集中勞動與分散經營的矛盾［2］。初級農業生產合作社的成立把農民個體所有的土地折成股份，實現連片生產，實行集體勞動、統一經營，創造了農業生產的規模效益，促進了農村經濟發展。1953年3月，全國大部分省、區開始大規模試辦初級農業合作社。1955年年底開始，掀起了“中國農村社會主義高潮”，大量初級社轉為高級社。高級社以土地公有和按勞分配為標志，實行統一規劃、統一經營和統一分配。1958年8月6日，在河南新鄉七里營視察時說：“好”，并號召在全國開展化運動。8月29日，黨中央在北戴河召開會議，決定要把規模較小的農業生產合作社合并和改變成為規模較大的、工農商學兵合一的、政社合一的、集體化程度更高的［3］。到1958年年底，全國各地基本上實現了一鄉一社。在下設置生產大隊，生產大隊以下再設置生產隊。以生產隊為基本核算單位。

社員的大型牲畜、農具、耕地等一切與農業生產相關的生產資料轉歸集體所有、集體經營。1961年3月，主持廣州會議，制定并通過了《農村工作條例（草案）》（簡稱“六十條”），它是對農村做出的最全面、系統的規范性文件，被稱為的“憲法”。實行“三級所有，隊為基礎”。是中國農村集體所有制經濟的一種組織形式。這一時期，實行制度雖然加強了黨和國家對農村、農民和及其生產經營的行政化的、統一的集中化的管理，但是，這樣搞卻偏離了農村集體經濟組織的性質和它發展的規律，嚴重地阻礙了農業生產力的發展，傷害了農民生產經營的積極性，搞得全國農村經濟發展幾乎到了崩潰的邊沿［4］。1978年的十一屆三中全會之后，在中央的號召下，農村經濟體制開始改革，推行家庭承包責任制。廣大農村，集體所有的土地和其他生產資料被分配到一家一戶，集體經營開始轉變為家庭經營。這一時期，全國農村家庭承包責任制雖然弱化了農村集體經濟組織的經營管理能力和集體經濟，但是，卻極大地調動了廣大農民的生產積極性。承包責任制適應現階段我國農村生產力的發展水平，促進了農村經濟發展，人們的生活水平得到改善，溫飽問題基本上得到解決。為了適應這一社會經濟形勢的變化，1982年《憲法》第95條規定：設立鄉、鎮級人民政府。針對生產大隊一級，《憲法》111條規定，以自然村為基礎，設立村民委員會，村民委員會屬于基層群眾性自治組織。憲法實施至今，雖然《憲法》第8條明確了農村集體經濟組織的存在，但事實上，絕大部分農村集體經濟組織已經被村民委員會所取代。上世紀80年代后期，一些經濟比較發達的地區，鄉鎮企業開始興起，一些地方還成立了農村經濟合作社、專業合作社等集體經濟組織。新世紀開始，隨著改革的深入和農村土地流轉規模的擴大，像農村土地合作社、專業合作社、集體農莊等集體經濟組織才在一些地方不斷發展壯大。

1．3農村集體經濟組織的發展現狀

從地域分布來看，農村集體經濟組織大體上也有兩類：一類是“城中村”或城鄉結合部的集體經濟組織。城中村的集體經濟組織將被征剩余不多的土地和分配截留的一部分土地征收補償費統一使用，利用城市區位優勢，經營二、三產業，為成員安排就業，并取得了房地產經營方面的巨大回報。城中村這一類集體經濟組織基本上都實行了股份合作制，產權比較明晰，基本上實現了民主化管理，基本保證了原先的農民逐步適應城市生活，有的還相當富裕。再一類是遠離城市的真正的農村集體經濟組織。其根本特點就是始終跟土地聯系在一起，土地是以村組為單位集體所有，集體資產主要還有小學、幼兒園、道路、河道、灌溉設施、辦公室等，因為沒有實體組織形式，這些資產往往處于被村委會代管狀態。土地流轉比較發達的農村，有的成立了土地合作社、農機合作社等多樣化的集體經濟組織形式。

2農村集體經濟組織的兩大組織職能

2．1管理職能和經營職能

依據憲法和法律規定，農村集體經濟組織對本組織內集體所有的土地及其他資產的管理，實質上就是代表本集體經濟組織內的農民對集體所有土地及其他資產行使財產管理權。農村集體經濟組織對本組織內農民集體的土地及其他資產的經營，實質就是根據農民意愿利用集體所有土地及其他的生產資料行使的生產經營權。目前，絕大多數農村村組主要采用家庭承包和其他租賃、托管、入股等流轉經營方式，這符合當前中國社會生產力發展的實際狀況。農村集體經濟組織的自主經營權應當得到憲法和法律的保護和保障。農村村組集體對本組織內農民集體所有的土地和其他資產行使管理權和經營權，體現了農村集體經濟組織的本質屬性。

2．2勞動生活保障職能

農村集體經濟組織為其農戶提供基本的勞動生活保障。在的生產隊時期，主要是按所屬農戶成員人口提供的勞動量對糧食等農副產品進行直接分配。在實行家庭聯產承包經營制之后，則主要是通過提供土地等生產資料經營權、由成員自產自收自得方式進行間接分配。再者，提供宅基地保障其所屬農戶的居住權。還有，集體通過給其所屬農戶提供自留地、自留山使用權的方式，使得農戶的勞動生活得以保障。其他保障方式主要有修善道路、興修水利、承辦中小學、幼兒園，等等。［5］因此，農村集體經濟組織首先是經濟性組織，這是本質的方面；其次才是它與村民委員會相關聯的社會管理性組織。

3立法確認農村集體經濟組織法人地位的意義

農村集體經濟組織這一稱謂在我國《憲法》《民法通則》《土地管理法》《土地承包法》《物權法》等法則中都有，但這些法律并沒有明確界定它的概念及其涵義。概念不清、地位不明、功能模糊等立法缺陷，造成農村集體經濟組織發展缺乏有力和有效的法律保障［6］。農村集體經濟組織立法缺失，造成了其成員資格標準界定難問題。主要難點是長期離開原戶籍地在外打工的、考上大學畢業在外就業戶籍還在原地的、外嫁女離開原戶籍地的，等等。還有各種利益矛盾涉及農村集體經濟組織成員資格的疑難問題，主要有土地承包、宅基地建設使用、征地補償費用分配、農業補貼、社會救濟和社會保障等。農村集體經濟組織法人地位的缺失，造成目前農村集體經營性建設用地入市主體確認困難。按現行法律政策體系，作為集體土地所有權主體的農村集體經濟組織，其法律性質和地位缺乏統一規定，主體地位不明晰，行施法人資格缺乏明確的法律支持。一些推行農村集體經營性建設用地入市試點縣就依據《村民委員會組織法》第八條第二款“村民委員會依照法律規定，管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產”的規定：對鄉集體所有的土地，由鄉（鎮）政府作為入市主體；對村集體所有的，由村委會作為入市主體；對村民小組所有的，由村民小組委托村委會作為入市主體。這種做法在試點工作中得到了用地人和所有權人的認同和認可。之所以進行這樣的實踐操作，主要是我國中西部地區的鄉村組集體組織幾乎沒有任何收入，原鄉辦、村辦企業被市場經濟全部淘汰出局，鄉、村、組集體經濟組織也幾乎消失貽盡。現實情況是，歸鄉集體所有的土地由鄉（鎮）政府管理和使用，村集體所有的土地由村委會管理和使用，村民小組集體所有的土地由村委會或村民小組管理和使用。若所有權人針對集體資產成立股份公司，需進行成員認定、股權分配、資產評估等系列復雜和繁重的工作，并極有可能引起新的矛盾和不穩定因素，農民集體很難自行完成相關工作。而村委會和鄉（鎮）政府對此也持消極態度。同時多數用地人認為，公司性質的集體經濟組織可能隨時面臨倒閉或破產的危險，與公司簽訂用地合同，其后續土地權益存在一定隱憂，遠不如與鄉（鎮）政府或村委會簽訂安全可靠。對鄉集體所有土地允許由鄉（鎮）政府作為入市主體，村集體所有和村民組所有的土地允許由村委會或委托村委會作為入市主體，既符合土地資產的管理現實，又適應用地人對入市主體的心理預期。但是，這種做法混淆了經濟性的經營組織與社會性的管理服務組織的區別，也不符合憲法要義。因此，依據憲法，對農村集體經濟組織進行立法，確認其法人地位，是當前農村土地制度“三權分置”改革的需要。

4立法確認農村集體經濟組織法人地位的建議

立法確認農村集體經濟組織的法人地位、成員資格、組織機構，理清農村集體經濟組織的生產經營經濟活動與村民委員會管理服務社會活動的關系，強化農村土地三權分置，是當前我國農村土地制度改革的主要任務。為了落實憲法精神，推進農村民主，實現村民自治，發展農村集體經濟，適應市場經濟規律，農村集體經濟組織村與村民委員會都應按憲法規定發揮其職能和作用。建議依據《憲法》精神，修訂《村委會組織法》《土地管理法》《農業法》等，對農村集體經濟組織與村民委員會的職權職責及其關系分別作出更為清晰明確的規定。建議人大常委會依據憲法精神制定《農村集體經濟組織法》，明確農村集體經濟組織職權職責，使其成為農村經濟生活方面的基本組織法，像《村民委員會組織法》那樣在農村政治方面發揮作用。依據《中華人民共和國憲法》制定《農村集體經濟組織法》應當注意以下幾點。

第一，制定農村集體經濟組織法應當明確農村集體經濟組織的組織法人地位，對村集體所有的土地和其他資產享有全面經營管理權。農村集體經濟組織的設立、合并、分立，由鄉級人民政府確認，報縣級人民政府工商行政部門登記辦證注冊，其土地及其他資產屬于其全體成員集體所有。農村集體經濟組織代表農民集體所有成員行使土地及其他資產的所有權、經營權、管理權［7］，但組織方式可以是統分結合的。

第二，制定農村集體經濟組織法應當明確其民事法律主體地位，具有法人資格。它依憲法和法律規定而建立，新的《民法總則》已經有了比較明確說法。農村集體經濟組織作為法人，應當有自己的名稱、組織機構和場所，擁有獨立的財產和自主進行生產經營的能力，并能在其財產范圍內獨立承擔民事責任［8］，具有民事權利能力和民事行為能力。明確農村集體經濟組織成員大會由十八周歲以上的成員組成，成員大會是村集體經濟組織的權力機構。它依據法律和章程行使職權，主要職權有：決定農村集體經濟組織的重大事項，包括土地使用權分配和農用地發包、自留地和宅基地的調整以及土地的征用和征收等；審議批準董事會的報告；對本農村集體經濟組織的分立、合并作出決議；決定經濟分配方案，通過新成員接納決議，等等。

第三，制定農村集體經濟組織法應當明確其董事會是農村集體經濟組織的生產經營管理機構。設立董事會，董事長為其法定代表人。農村集體經濟組織實行民主管理，召開成員會議應當有本集體全體成員的三分之二以上參加，有關農村集體經濟組織的分立、合并，土地、利益分配方案，接納新成員決議，須經全體成員的三分之二表決通過，其他須到會人員的過半數通過［9］。第四，注意吸收借鑒地方的立法經驗。如《廣東省農村集體經濟組織管理規定》生效日期是2013－06－20；《農業部關于進一步加強農村集體經濟組織財務公開和財務管理工作》生效日期是2004－08－11；《湖北省農村集體經濟組織管理辦法》（已修正）的生效日期是1997－01－17；北京市農村工作委員會關于印發《北京市鄉村集體經濟組織登記辦法》的生效日期是2003－07－15。這些地方立法都可以為《農村集體經濟組織法》提供有益的借鑒。

總之，建議盡快制定農村集體經濟組織法，依據民法總則進一步明確明確農村集體經濟組織的特殊法人地位。在法律上明確農村集體資產歸農民集體所有，農村集體經濟組織代表農民集體行使財產權，具有依法、獨立行使集體財產權的權利，任何公民、法人和其他組織不得侵犯。在立法過程中，要著重對農村集體經濟組織成員資格的取得、喪失條件、確認主體及法律救濟等方面做出規定。還需要特別區分“農村村民委員會”與“農村集體經濟組織”兩個組織性質不同的概念，更要區分“村民”與“集體經濟組織成員”這兩個內含不同的概念，使廣大農民的合法權益在法律層面上得到充分的保障［10］，使《農村集體經濟組織法》與《村民委員會組織法》共同成為農村法治的基本依據，發揮其不同的作用。

參考文獻：

［1］張小燕，張艷榮．蘭州市農村集體資產產權管理制度改革的路徑選擇———基于范家灣村的實證分析［J］．云南農業大學學報（社會科學版），2014，8（03）：1－6．

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［5］繳治民．論農村集體組織成員權［D］．天津：南開大學，2007．

［6］楊記奪．關于農村集體經濟組織發展相關問題的思考［J］．中國集體經濟，2014（15）：3－4

［7］李鳳偉．農村土地承包經營權流轉法律問題研究［D］．北京：北京工商大學，2005．

［8］韓秀蘭．“遷村并居”動力機制研究［D］．楊凌：西北農林科技大學，2014．

［9］陳華生：農村集體經濟組織法（民間稿）［EB／OL］（2017－09－18）［2015－10－08］．

［10］徐剛，張博．提振農村集體經濟建言［J］．農村經營管理，2014（04）：16．

作者：黃建水；許小凡 單位：河南工業大學法學院