城郊居民區(qū)集體經(jīng)濟改制研究范文

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一、城郊居民區(qū)集體經(jīng)濟改制公司運行的現(xiàn)狀

(一)改制的具體方案和目標(biāo)城郊居民區(qū)集體經(jīng)濟改制的具體做法是把建設(shè)“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度作為其改革的目標(biāo)和方向，保留一部分公益性資產(chǎn)，由街道辦事處作為公益資產(chǎn)的監(jiān)護(hù)人寫進(jìn)公司章程。通過將集體資產(chǎn)量化轉(zhuǎn)為股權(quán)，村民變股東，確立公司的法人資格，由公司的股東選舉組成董事會、建立監(jiān)事會等公司組織機構(gòu)，由街道辦事處負(fù)責(zé)監(jiān)督和管理。

(二)城郊居民區(qū)集體經(jīng)濟改制公司運行中存在的問題1．權(quán)力界限模糊，缺乏自上而下的有效監(jiān)管城郊居民區(qū)在城市化之后，基層社會經(jīng)濟、政治狀況發(fā)生了很多變化:鎮(zhèn)改為街道，由原有的一級黨委政府變成區(qū)委、區(qū)政府的派出機構(gòu);村黨支部轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)黨支部，原來同時具有行政和經(jīng)濟功能的村委會改為居委會，行政職能由政府或其他社會組織，如社區(qū)工作站承擔(dān)，經(jīng)濟職能則由原集體經(jīng)濟改制的公司承擔(dān)。但是，在現(xiàn)實生活，改制公司、居委會、街道辦事處之間的權(quán)力界限十分模糊。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有的地方在“村改居”后，新成立社區(qū)的所有費用主要是由改制公司支付，包括留守和外聘人員工資、辦公場所提供和維護(hù)及各種活動的開展經(jīng)費等，每年在10—25萬左右，改制公司負(fù)擔(dān)過重。同時，隨著舊居改造步伐加快，外來人口也隨之增多，但財政投入并沒有及時增加，大部分費用仍由改制公司負(fù)擔(dān)。行政職能沒有完全從改制公司中剝離，公司投入大量資金到社區(qū)福利的建設(shè)中來，股份公司行使著街道辦事處的部分行政管理職能。另一方面，街道辦事處本應(yīng)只承擔(dān)行政管理職能，服務(wù)功能則依靠居委會及社會中介組織。然而現(xiàn)實是街道辦事處“全能化”，居委會沒能發(fā)揮自治作用，街道辦事處與區(qū)政府簽訂的責(zé)任書有十幾份，內(nèi)容無所不包，如計、生、防火、創(chuàng)城、環(huán)保、安監(jiān)、綜合治理、勞動保障、黨建等。從村民角度來講，在遇到了權(quán)益受侵犯的時候，還是習(xí)慣于通過求助上級機關(guān)或者上訪來解決問題。2．公益股形同虛設(shè)，缺少自下而上的有力監(jiān)督公益股，又稱集體股，是指公益資產(chǎn)在公司中所占的股份，一般為40%。設(shè)置集體股的目的主要有:第一，把一些無法量化的集體資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為公益股，同時確保把集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)全部分配到個人后集體經(jīng)濟的“公有”性質(zhì)，從而避免質(zhì)疑，減少改革阻力;第二，對于村民來說，土地具有生產(chǎn)資料和社會保障的雙重功能，在其能享受與城市居民相同的待遇之前，應(yīng)從集體經(jīng)濟收益中拿出部分用于居民區(qū)退休人員的退休金及其他公益性支出。但在實際運行中，公益股的行使權(quán)常常掌握在公司的法定代表人手中，這些法定代表人往往是改制公司的董事長，同時又是公司的股東，多重利益交織在一起，很難真正履行公益股股東的職責(zé)，導(dǎo)致占公司控股地位的公益股在公司權(quán)力機構(gòu)中被濫用，用于居民集體利益和社會保障的目標(biāo)往往得不到落實。另一方面，改制多年，對于改制公司的認(rèn)識還不到位，對改制公司是按公司法管理還是集體經(jīng)濟進(jìn)行管理認(rèn)識還很模糊。特別是“村改居”后的居民還存在著老村民的傳統(tǒng)觀念，對股東的概念僅局限在名詞上，僅僅關(guān)注年底能分多少錢，其權(quán)利和義務(wù)都沒搞明白，更別說履行股東職責(zé)。因而導(dǎo)致股東及其代表治理能力較低、董事會構(gòu)成不合理，運作不規(guī)范、監(jiān)事會和集體資產(chǎn)管理委員會形同虛設(shè)、經(jīng)理隊伍素質(zhì)偏低、缺乏激勵。3．小農(nóng)意識殘留，公司發(fā)展后勁不足由于受歷史文化傳統(tǒng)影響，村具有極強的家族觀念，一個村一個家庭，在村集體經(jīng)濟改制成公司之后，改制公司就成為一個家族式的集團，在觀念、人才、體制上具有封閉性、獨立性，獨立于整個社會之外。很多改制公司仍延續(xù)著傳統(tǒng)的村居管理體制，在人、財、物的管理方面跟不上步伐，嚴(yán)重制約發(fā)展。一言堂的問題依然未得到徹底解決，監(jiān)事會及股東權(quán)利沒得到重視，做事程序不到位，特別是監(jiān)事會的人員基本上是原兩居成員，從某種角度上很難履行權(quán)利，開支的隨意性也較嚴(yán)重。財務(wù)管理未加以理順，雖然改制時對資產(chǎn)進(jìn)行了明晰，但由于稅務(wù)和財務(wù)管理等原因，造成了整體財務(wù)轉(zhuǎn)型不徹底，而且很多遺留的財務(wù)問題未得到處理，如資產(chǎn)的轉(zhuǎn)移牽涉稅務(wù)問題未到位，原改制前很多歷史遺留的呆死賬未處理，很大一部分公司在財務(wù)上仍延續(xù)老一套財務(wù)路子和科目。而且大多數(shù)改制公司主要收入來源于依附于土地的房地產(chǎn)開發(fā)和房地產(chǎn)租賃，經(jīng)營范圍亟待拓寬，長遠(yuǎn)規(guī)劃需要加強。實體業(yè)態(tài)落后，容易受到城市政策和物業(yè)供給等外在因素的影響。

二、改制公司運行中存在的問題之原因分析

(一)村民的城市化是一個漫長的過程關(guān)于轉(zhuǎn)型期的規(guī)則沖突，費孝通認(rèn)為，傳統(tǒng)的中國社會是禮治社會，而現(xiàn)代的社會是法治社會，“現(xiàn)行法里的原則是從西洋搬過來的，和舊有的倫理觀念相差很大”。中國自古以來就是純粹的農(nóng)業(yè)地域，與以工商業(yè)為主要經(jīng)濟活動的西方文明截然不同。在傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會中，以村落和家族為根本單位，以“血緣”形成緊密聯(lián)系。社會轉(zhuǎn)型期，中國社會正在從一個傳統(tǒng)的、自然經(jīng)濟和計劃經(jīng)濟占主導(dǎo)的社會向現(xiàn)代的、商品經(jīng)濟和市場經(jīng)濟占主導(dǎo)的社會轉(zhuǎn)型。而城市化的核心是人的城市化，即人的觀念和意識的轉(zhuǎn)變，因此，城市化不是一蹴而就的，是一個漫長的過程。改制公司的股份依附于一定的身份，具有身份性，從股東到公司管理者仍然停留在過去的宗法式的家族管理模式中。很多村民受傳統(tǒng)習(xí)慣影響或有求于村干部而不敢行使監(jiān)督權(quán)利，即使想要監(jiān)督，也由于缺乏相應(yīng)的知識能力和治理經(jīng)驗導(dǎo)致監(jiān)督失位。另一方面，公司股權(quán)先天具有封閉性，目前很多的改制公司在章程中直接規(guī)定:公司股東不得向外轉(zhuǎn)讓股權(quán)，股東之間相互轉(zhuǎn)讓股份也需經(jīng)批準(zhǔn)，這與傳統(tǒng)的資合性質(zhì)的股份公司有著本質(zhì)差異。

(二)自上而下的改革方式缺乏群眾自動力“中國的經(jīng)濟改革是在堅持社會主義基本制度前提下，由中國共產(chǎn)黨和政府領(lǐng)導(dǎo)所進(jìn)行的。這就保證了改革目標(biāo)和改革手段的非激進(jìn)性”。社會自身力量產(chǎn)生的內(nèi)部創(chuàng)新常常經(jīng)歷漫長的過程，因內(nèi)部條件的成熟而從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代的發(fā)展過程，這一過程伴隨政治現(xiàn)代化、社會管理現(xiàn)代化和公民社會的形成而自主完成。然而中國的城市化進(jìn)程不同于美國等西方國家的市場機制的進(jìn)化軌跡，我國完全是在政府的控制下完成的，發(fā)展?fàn)顟B(tài)完全是政府意志的反映。由于社會轉(zhuǎn)型的需要，由政府強力推動的突破性改革，缺少群眾內(nèi)在的觀念或意識呼應(yīng)，是一種被動或消極的變革。在政府推動下，一個個集體經(jīng)濟改制公司如雨后春筍般建立起來，這種做法快速解決了城市化轉(zhuǎn)制時期的一些突出矛盾，使政府有效解決了社會管理中的一些難題，但由于發(fā)動群眾的基礎(chǔ)性工作頗為滯后，造成一些舊有的觀念和習(xí)慣對先進(jìn)制度的沖擊。

(三)政府定位的搖擺對集體經(jīng)濟的改制是在實踐中不斷摸索的，因其特殊性，不能完全適用《公司法》的規(guī)定，其性質(zhì)沒有法律的明確規(guī)定。盡管作為公司應(yīng)該有獨立的法人地位，但是其很多現(xiàn)狀不符合《公司法》的規(guī)定，因為相關(guān)配套政策未跟進(jìn)完善，改制公司仍然要承擔(dān)部分市政、綠化、環(huán)衛(wèi)等基礎(chǔ)設(shè)施的投入建設(shè)和管理，其法律地位尚不明確。基層政府無權(quán)創(chuàng)制法律，現(xiàn)有的政策文件又很難徹底解決改制公司法律地位問題。在完成改制后，由于清理資產(chǎn)難度很大，再加上很多改制公司負(fù)債嚴(yán)重，政府對其監(jiān)管缺乏積極性，因此很多改制公司仍然處于法律與政策的空白之中，游離于政府的有效監(jiān)管和市場經(jīng)濟之外。

三、完善城郊居民區(qū)集體經(jīng)濟改制公司治理的建議

現(xiàn)代企業(yè)制度是一項發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟制度，但是在推進(jìn)過程中，由于所處的環(huán)境和自身特點不同，因此我們對于改制公司的治理也應(yīng)該變通學(xué)習(xí)和謹(jǐn)慎效仿。改制公司的未來，直接決定了眾多股東的切身利益，進(jìn)而影響著基層社會的穩(wěn)定。因此，盡管建立政企分開的現(xiàn)代企業(yè)制度是改制公司的美好愿景，當(dāng)前，改制公司的性質(zhì)還應(yīng)該具有“政企合一”的雙重屬性，相比按照《公司法》成立的公司應(yīng)該承擔(dān)更多的社會職能，因此政府對其應(yīng)該適當(dāng)干預(yù)。同時，建立現(xiàn)代企業(yè)制度是其發(fā)展方向，所以政府在監(jiān)管的同時還應(yīng)予以必要扶持。

(一)加強監(jiān)管，維護(hù)股東權(quán)利1．對公司高級管理人員的監(jiān)管政府應(yīng)對公司高層人員變動(特別是董事長變動)予以備案并給與指導(dǎo)。城郊居民區(qū)集體經(jīng)濟改制公司的董事會一般都是由原村委會轉(zhuǎn)化而來，大多缺乏公司治理經(jīng)驗，因此必須加強對董事會的改進(jìn)和規(guī)制。要加強對公司董事的培訓(xùn)，尤其是管理知識和財務(wù)知識方面的培訓(xùn)。應(yīng)強化董事的責(zé)任意識，經(jīng)營管理中因行為不當(dāng)造成公司利益的損失，應(yīng)降低其股份或分紅，或者賦予股東會剝奪其董事地位，嚴(yán)重的應(yīng)追究其法律責(zé)任。要指導(dǎo)公司培養(yǎng)和引進(jìn)人才，特別是管理性和專門性的人才，以充實公司的管理隊伍，改變并優(yōu)化管理人員結(jié)構(gòu)，提高經(jīng)營管理水平，破解改制公司發(fā)展難題，促使其健康持續(xù)發(fā)展。2．對資產(chǎn)的監(jiān)管(1)公益資產(chǎn)單獨建賬，專戶管理。對公益資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)(土地)的收益使用實行備案制，嚴(yán)格監(jiān)控，利用這部分財力逐步將股東的公司保障推到社會保障，徹底解決未來股東的社會保障問題及公司負(fù)擔(dān)問題。這兩項資產(chǎn)目前管理起來有一定的難度，因為這些資金已經(jīng)作為流動資金在運用，而且很多公司已經(jīng)存有大量的貸款，如果強行專戶專管，勢必造成很多公司資金鏈的斷裂，因此應(yīng)逐步進(jìn)行解決。隨著經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r的完備應(yīng)逐步取消集體股(公益股)，追加個人股，逐步減少居民的福利性保障，強化社會保障功能，讓居民逐漸適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展。(2)實行備案制。對重大固定資產(chǎn)投入和購置以及非生產(chǎn)性開支實行備案制，可以規(guī)定相關(guān)備案標(biāo)準(zhǔn)，來約束固定資產(chǎn)盲目投入和購置以及開支違法違紀(jì)情況的發(fā)生。指導(dǎo)監(jiān)事會行使權(quán)力，加大公司程序化管理，提高股東大會權(quán)利，使公司的諸多行為走合法有效的途徑，解決一言堂或程序不到位的問題，避免損失的發(fā)生。對公司年度分紅實行備案制。由辦事處指定社會審計機構(gòu)進(jìn)行年度經(jīng)營狀況審計，依據(jù)審計結(jié)果，按程序進(jìn)行審批，并報辦事處備案。分紅納稅是否可以給與暫時優(yōu)惠政策也需上級部門探討。加強合同監(jiān)控管理，對重大的合同實行備案制。公司訂立重大合同，必須經(jīng)過調(diào)研論證，形成調(diào)研報告，按程序經(jīng)股東代表大會討論通過，并報辦事處備案，辦事處在其間要對其調(diào)研論證報告進(jìn)行考察，避免損失的發(fā)生。

(二)加強扶持，著眼長遠(yuǎn)發(fā)展1．完善社區(qū)管理體系考慮到公司發(fā)展的方向，應(yīng)在不影響失去土地的股東的基本生活的原則下，逐步去除改制公司的社會職能，由政府或其他社會組織負(fù)責(zé)。因此，政府應(yīng)完善落實各項配套措施，加大對城郊居民區(qū)教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的公共財政投入。合理確定居委會、政府職能部門、街道辦事處的關(guān)系。凡委托給社區(qū)居委會辦理的有關(guān)服務(wù)事項，實行權(quán)隨責(zé)走、費隨事轉(zhuǎn)政策。規(guī)范完善社區(qū)服務(wù)。健全落實各種管理制度和日常工作制度，積極推進(jìn)社區(qū)文化、教育、衛(wèi)生等服務(wù)，不斷改進(jìn)政府公共服務(wù)方式。2．在股權(quán)改革上進(jìn)行有益探索“正是以股份轉(zhuǎn)讓權(quán)為核心的股東權(quán)制約著公司法人財產(chǎn)的經(jīng)營管理者，在股東權(quán)與作為公司控制者的管理者之間產(chǎn)生一種制度性的自然平衡。”因而，允許股份的自由流轉(zhuǎn)，有利于公司融資，同時也可以淘汰那些對公司經(jīng)營管理缺乏動力的股東，防止他們在股東會上濫用表決權(quán)。吸引有能力的民間資本參股，壯大公司實力。盡管個人股在一定程度上是村民變居民之后的社會保障，但是這種股份的身份性遲早要消除。現(xiàn)階段應(yīng)采取穩(wěn)步推進(jìn)的策略，在發(fā)行新股的時候允許社會資本的介入，在各項配套政策完備之后，再逐步放開公司股權(quán)的社會化流轉(zhuǎn)。

(三)加強宣傳，發(fā)動群眾從長遠(yuǎn)考慮，集體經(jīng)濟改制公司若要真正成為自負(fù)盈虧承擔(dān)獨立責(zé)任的法人，具有民主觀念、監(jiān)督意識與公司運作知識的股東是必不可少的。因此必須加強對廣大普通股東的宣傳教育，使村民和公司都有較明確的未來預(yù)期。培育基層民主，啟蒙廣大股東的民主意識和責(zé)任意識，避免出現(xiàn)平時對公司經(jīng)營不聞不問只管年底拿分紅，一旦出事就組織集體上訪要求政府解決的問題。堅持股東權(quán)利本位原則，公司的重大事項必須經(jīng)過股東大會的通過，完善股東的投票權(quán)以及損害賠償請求權(quán)。強化監(jiān)督，可以設(shè)立獨立董事制度，通過為管理層提供知識支撐、客觀性判斷，有利于公司的健康、持續(xù)性發(fā)展。獨立董事可由所在的鎮(zhèn)政府或者街道辦事處委派，負(fù)責(zé)與政府的溝通協(xié)調(diào)和監(jiān)督改制公司的運營。政府還應(yīng)加強對居民的培訓(xùn)，包括公司經(jīng)營管理方面的法律法規(guī)、集體經(jīng)濟改制的政策規(guī)定和專業(yè)技能方面的培訓(xùn)，可將居民的培訓(xùn)效果與公司分紅相結(jié)合，以適應(yīng)市場經(jīng)濟的需要。

作者：粘凌燕單位：中共煙臺市委黨校