城郊居民區(qū)集體經濟改制研究范文

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一、城郊居民區(qū)集體經濟改制公司運行的現(xiàn)狀

(一)改制的具體方案和目標城郊居民區(qū)集體經濟改制的具體做法是把建設“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現(xiàn)代企業(yè)制度作為其改革的目標和方向，保留一部分公益性資產，由街道辦事處作為公益資產的監(jiān)護人寫進公司章程。通過將集體資產量化轉為股權，村民變股東，確立公司的法人資格，由公司的股東選舉組成董事會、建立監(jiān)事會等公司組織機構，由街道辦事處負責監(jiān)督和管理。

(二)城郊居民區(qū)集體經濟改制公司運行中存在的問題1．權力界限模糊，缺乏自上而下的有效監(jiān)管城郊居民區(qū)在城市化之后，基層社會經濟、政治狀況發(fā)生了很多變化:鎮(zhèn)改為街道，由原有的一級黨委政府變成區(qū)委、區(qū)政府的派出機構;村黨支部轉變?yōu)樯鐓^(qū)黨支部，原來同時具有行政和經濟功能的村委會改為居委會，行政職能由政府或其他社會組織，如社區(qū)工作站承擔，經濟職能則由原集體經濟改制的公司承擔。但是，在現(xiàn)實生活，改制公司、居委會、街道辦事處之間的權力界限十分模糊。調研中發(fā)現(xiàn)，有的地方在“村改居”后，新成立社區(qū)的所有費用主要是由改制公司支付，包括留守和外聘人員工資、辦公場所提供和維護及各種活動的開展經費等，每年在10—25萬左右，改制公司負擔過重。同時，隨著舊居改造步伐加快，外來人口也隨之增多，但財政投入并沒有及時增加，大部分費用仍由改制公司負擔。行政職能沒有完全從改制公司中剝離，公司投入大量資金到社區(qū)福利的建設中來，股份公司行使著街道辦事處的部分行政管理職能。另一方面，街道辦事處本應只承擔行政管理職能，服務功能則依靠居委會及社會中介組織。然而現(xiàn)實是街道辦事處“全能化”，居委會沒能發(fā)揮自治作用，街道辦事處與區(qū)政府簽訂的責任書有十幾份，內容無所不包，如計、生、防火、創(chuàng)城、環(huán)保、安監(jiān)、綜合治理、勞動保障、黨建等。從村民角度來講，在遇到了權益受侵犯的時候，還是習慣于通過求助上級機關或者上訪來解決問題。2．公益股形同虛設，缺少自下而上的有力監(jiān)督公益股，又稱集體股，是指公益資產在公司中所占的股份，一般為40%。設置集體股的目的主要有:第一，把一些無法量化的集體資產轉化為公益股，同時確保把集體資產產權全部分配到個人后集體經濟的“公有”性質，從而避免質疑，減少改革阻力;第二，對于村民來說，土地具有生產資料和社會保障的雙重功能，在其能享受與城市居民相同的待遇之前，應從集體經濟收益中拿出部分用于居民區(qū)退休人員的退休金及其他公益性支出。但在實際運行中，公益股的行使權常常掌握在公司的法定代表人手中，這些法定代表人往往是改制公司的董事長，同時又是公司的股東，多重利益交織在一起，很難真正履行公益股股東的職責，導致占公司控股地位的公益股在公司權力機構中被濫用，用于居民集體利益和社會保障的目標往往得不到落實。另一方面，改制多年，對于改制公司的認識還不到位，對改制公司是按公司法管理還是集體經濟進行管理認識還很模糊。特別是“村改居”后的居民還存在著老村民的傳統(tǒng)觀念，對股東的概念僅局限在名詞上，僅僅關注年底能分多少錢，其權利和義務都沒搞明白，更別說履行股東職責。因而導致股東及其代表治理能力較低、董事會構成不合理，運作不規(guī)范、監(jiān)事會和集體資產管理委員會形同虛設、經理隊伍素質偏低、缺乏激勵。3．小農意識殘留，公司發(fā)展后勁不足由于受歷史文化傳統(tǒng)影響，村具有極強的家族觀念，一個村一個家庭，在村集體經濟改制成公司之后，改制公司就成為一個家族式的集團，在觀念、人才、體制上具有封閉性、獨立性，獨立于整個社會之外。很多改制公司仍延續(xù)著傳統(tǒng)的村居管理體制，在人、財、物的管理方面跟不上步伐，嚴重制約發(fā)展。一言堂的問題依然未得到徹底解決，監(jiān)事會及股東權利沒得到重視，做事程序不到位，特別是監(jiān)事會的人員基本上是原兩居成員，從某種角度上很難履行權利，開支的隨意性也較嚴重。財務管理未加以理順，雖然改制時對資產進行了明晰，但由于稅務和財務管理等原因，造成了整體財務轉型不徹底，而且很多遺留的財務問題未得到處理，如資產的轉移牽涉稅務問題未到位，原改制前很多歷史遺留的呆死賬未處理，很大一部分公司在財務上仍延續(xù)老一套財務路子和科目。而且大多數(shù)改制公司主要收入來源于依附于土地的房地產開發(fā)和房地產租賃，經營范圍亟待拓寬，長遠規(guī)劃需要加強。實體業(yè)態(tài)落后，容易受到城市政策和物業(yè)供給等外在因素的影響。

二、改制公司運行中存在的問題之原因分析

(一)村民的城市化是一個漫長的過程關于轉型期的規(guī)則沖突，費孝通認為，傳統(tǒng)的中國社會是禮治社會，而現(xiàn)代的社會是法治社會，“現(xiàn)行法里的原則是從西洋搬過來的，和舊有的倫理觀念相差很大”。中國自古以來就是純粹的農業(yè)地域，與以工商業(yè)為主要經濟活動的西方文明截然不同。在傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會中，以村落和家族為根本單位，以“血緣”形成緊密聯(lián)系。社會轉型期，中國社會正在從一個傳統(tǒng)的、自然經濟和計劃經濟占主導的社會向現(xiàn)代的、商品經濟和市場經濟占主導的社會轉型。而城市化的核心是人的城市化，即人的觀念和意識的轉變，因此，城市化不是一蹴而就的，是一個漫長的過程。改制公司的股份依附于一定的身份，具有身份性，從股東到公司管理者仍然停留在過去的宗法式的家族管理模式中。很多村民受傳統(tǒng)習慣影響或有求于村干部而不敢行使監(jiān)督權利，即使想要監(jiān)督，也由于缺乏相應的知識能力和治理經驗導致監(jiān)督失位。另一方面，公司股權先天具有封閉性，目前很多的改制公司在章程中直接規(guī)定:公司股東不得向外轉讓股權，股東之間相互轉讓股份也需經批準，這與傳統(tǒng)的資合性質的股份公司有著本質差異。

(二)自上而下的改革方式缺乏群眾自動力“中國的經濟改革是在堅持社會主義基本制度前提下，由中國共產黨和政府領導所進行的。這就保證了改革目標和改革手段的非激進性”。社會自身力量產生的內部創(chuàng)新常常經歷漫長的過程，因內部條件的成熟而從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代的發(fā)展過程，這一過程伴隨政治現(xiàn)代化、社會管理現(xiàn)代化和公民社會的形成而自主完成。然而中國的城市化進程不同于美國等西方國家的市場機制的進化軌跡，我國完全是在政府的控制下完成的，發(fā)展狀態(tài)完全是政府意志的反映。由于社會轉型的需要，由政府強力推動的突破性改革，缺少群眾內在的觀念或意識呼應，是一種被動或消極的變革。在政府推動下，一個個集體經濟改制公司如雨后春筍般建立起來，這種做法快速解決了城市化轉制時期的一些突出矛盾，使政府有效解決了社會管理中的一些難題，但由于發(fā)動群眾的基礎性工作頗為滯后，造成一些舊有的觀念和習慣對先進制度的沖擊。

(三)政府定位的搖擺對集體經濟的改制是在實踐中不斷摸索的，因其特殊性，不能完全適用《公司法》的規(guī)定，其性質沒有法律的明確規(guī)定。盡管作為公司應該有獨立的法人地位，但是其很多現(xiàn)狀不符合《公司法》的規(guī)定，因為相關配套政策未跟進完善，改制公司仍然要承擔部分市政、綠化、環(huán)衛(wèi)等基礎設施的投入建設和管理，其法律地位尚不明確。基層政府無權創(chuàng)制法律，現(xiàn)有的政策文件又很難徹底解決改制公司法律地位問題。在完成改制后，由于清理資產難度很大，再加上很多改制公司負債嚴重，政府對其監(jiān)管缺乏積極性，因此很多改制公司仍然處于法律與政策的空白之中，游離于政府的有效監(jiān)管和市場經濟之外。

三、完善城郊居民區(qū)集體經濟改制公司治理的建議

現(xiàn)代企業(yè)制度是一項發(fā)達的市場經濟制度，但是在推進過程中，由于所處的環(huán)境和自身特點不同，因此我們對于改制公司的治理也應該變通學習和謹慎效仿。改制公司的未來，直接決定了眾多股東的切身利益，進而影響著基層社會的穩(wěn)定。因此，盡管建立政企分開的現(xiàn)代企業(yè)制度是改制公司的美好愿景，當前，改制公司的性質還應該具有“政企合一”的雙重屬性，相比按照《公司法》成立的公司應該承擔更多的社會職能，因此政府對其應該適當干預。同時，建立現(xiàn)代企業(yè)制度是其發(fā)展方向，所以政府在監(jiān)管的同時還應予以必要扶持。

(一)加強監(jiān)管，維護股東權利1．對公司高級管理人員的監(jiān)管政府應對公司高層人員變動(特別是董事長變動)予以備案并給與指導。城郊居民區(qū)集體經濟改制公司的董事會一般都是由原村委會轉化而來，大多缺乏公司治理經驗，因此必須加強對董事會的改進和規(guī)制。要加強對公司董事的培訓，尤其是管理知識和財務知識方面的培訓。應強化董事的責任意識，經營管理中因行為不當造成公司利益的損失，應降低其股份或分紅，或者賦予股東會剝奪其董事地位，嚴重的應追究其法律責任。要指導公司培養(yǎng)和引進人才，特別是管理性和專門性的人才，以充實公司的管理隊伍，改變并優(yōu)化管理人員結構，提高經營管理水平，破解改制公司發(fā)展難題，促使其健康持續(xù)發(fā)展。2．對資產的監(jiān)管(1)公益資產單獨建賬，專戶管理。對公益資產和資源性資產(土地)的收益使用實行備案制，嚴格監(jiān)控，利用這部分財力逐步將股東的公司保障推到社會保障，徹底解決未來股東的社會保障問題及公司負擔問題。這兩項資產目前管理起來有一定的難度，因為這些資金已經作為流動資金在運用，而且很多公司已經存有大量的貸款，如果強行專戶專管，勢必造成很多公司資金鏈的斷裂，因此應逐步進行解決。隨著經濟發(fā)展狀況的完備應逐步取消集體股(公益股)，追加個人股，逐步減少居民的福利性保障，強化社會保障功能，讓居民逐漸適應市場經濟發(fā)展。(2)實行備案制。對重大固定資產投入和購置以及非生產性開支實行備案制，可以規(guī)定相關備案標準，來約束固定資產盲目投入和購置以及開支違法違紀情況的發(fā)生。指導監(jiān)事會行使權力，加大公司程序化管理，提高股東大會權利，使公司的諸多行為走合法有效的途徑，解決一言堂或程序不到位的問題，避免損失的發(fā)生。對公司年度分紅實行備案制。由辦事處指定社會審計機構進行年度經營狀況審計，依據(jù)審計結果，按程序進行審批，并報辦事處備案。分紅納稅是否可以給與暫時優(yōu)惠政策也需上級部門探討。加強合同監(jiān)控管理，對重大的合同實行備案制。公司訂立重大合同，必須經過調研論證，形成調研報告，按程序經股東代表大會討論通過，并報辦事處備案，辦事處在其間要對其調研論證報告進行考察，避免損失的發(fā)生。

(二)加強扶持，著眼長遠發(fā)展1．完善社區(qū)管理體系考慮到公司發(fā)展的方向，應在不影響失去土地的股東的基本生活的原則下，逐步去除改制公司的社會職能，由政府或其他社會組織負責。因此，政府應完善落實各項配套措施，加大對城郊居民區(qū)教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的公共財政投入。合理確定居委會、政府職能部門、街道辦事處的關系。凡委托給社區(qū)居委會辦理的有關服務事項，實行權隨責走、費隨事轉政策。規(guī)范完善社區(qū)服務。健全落實各種管理制度和日常工作制度，積極推進社區(qū)文化、教育、衛(wèi)生等服務，不斷改進政府公共服務方式。2．在股權改革上進行有益探索“正是以股份轉讓權為核心的股東權制約著公司法人財產的經營管理者，在股東權與作為公司控制者的管理者之間產生一種制度性的自然平衡。”因而，允許股份的自由流轉，有利于公司融資，同時也可以淘汰那些對公司經營管理缺乏動力的股東，防止他們在股東會上濫用表決權。吸引有能力的民間資本參股，壯大公司實力。盡管個人股在一定程度上是村民變居民之后的社會保障，但是這種股份的身份性遲早要消除。現(xiàn)階段應采取穩(wěn)步推進的策略，在發(fā)行新股的時候允許社會資本的介入，在各項配套政策完備之后，再逐步放開公司股權的社會化流轉。

(三)加強宣傳，發(fā)動群眾從長遠考慮，集體經濟改制公司若要真正成為自負盈虧承擔獨立責任的法人，具有民主觀念、監(jiān)督意識與公司運作知識的股東是必不可少的。因此必須加強對廣大普通股東的宣傳教育，使村民和公司都有較明確的未來預期。培育基層民主，啟蒙廣大股東的民主意識和責任意識，避免出現(xiàn)平時對公司經營不聞不問只管年底拿分紅，一旦出事就組織集體上訪要求政府解決的問題。堅持股東權利本位原則，公司的重大事項必須經過股東大會的通過，完善股東的投票權以及損害賠償請求權。強化監(jiān)督，可以設立獨立董事制度，通過為管理層提供知識支撐、客觀性判斷，有利于公司的健康、持續(xù)性發(fā)展。獨立董事可由所在的鎮(zhèn)政府或者街道辦事處委派，負責與政府的溝通協(xié)調和監(jiān)督改制公司的運營。政府還應加強對居民的培訓，包括公司經營管理方面的法律法規(guī)、集體經濟改制的政策規(guī)定和專業(yè)技能方面的培訓，可將居民的培訓效果與公司分紅相結合，以適應市場經濟的需要。

作者：粘凌燕單位：中共煙臺市委黨校