民族區域自治法執行監督機制探究范文

本站小編為你精心準備了民族區域自治法執行監督機制探究參考范文，愿這些范文能點燃您思維的火花，激發您的寫作靈感。歡迎深入閱讀并收藏。

摘要:當前我國對民族區域自治法的執行監督已經形成了立法監督、行政監督和司法監督三種基本的法律監督模式。但是，仍然存在憲法對民族區域自治法的監督保障力度不夠、執行監督機制難以落實、績效評估制度亟待實踐等問題。因此，應當以推進合憲性審查制度為契機，改進和提高憲法對民族區域自治法的監督保障力度，建立健全民族區域自治法的配套立法機制、爭議平衡機制和法律責任機制，探索實踐民族區域自治法的績效評估制度。

關鍵詞:民族區域自治法;執行監督;機制建設

黨的報告重申了我們要堅持和完善民族區域自治這一基本政治制度。因為它是中國為多民族國家處理民族問題提供的中國智慧和中國方案。報告同時也指出，全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障，是國家治理的一場深刻革命，必須堅持厲行法治。遵循報告精神，推動中國特色社會主義法律體系全面貫徹實施，是全面依法治國的時代要求。民族區域自治作為我國三大基本政治制度之一，其專門法的制定和實施構成民族區域自治制度的直接依據，也是具有憲法性質的法律規范的重要組成部分。它的執行遵守情況如何，關系到民族區域自治法律制度的貫徹落實程度，不斷探索改進民族區域自治法的執行監督機制，則事關國家基本政治制度的發展完善。

一、民族區域自治法執行監督機制現狀

民族區域自治法執行監督機制一般是指為保證民族區域自治法相關規定的貫徹實施而設置的一系列監督審查制度，其主要功能在于既要保證自治機關在法定范圍內和正常軌道上行使自治權，又要監督上級國家機關切實履行法定職責。從總體上看，我國在民族區域自治法執行監督方面已經初步形成了由立法監督和行政監督組成的內外部監督體系。近幾年來，在司法監督領域也取得了一定效果。一方面，檢察機關和審判機關對涉嫌違反《刑法》規定構成犯罪的刑事案件，可以依法起訴和審判。具體來說，人民法院和人民檢察院通過依法懲治煽動民族仇恨、民族歧視犯罪、出版歧視、侮辱少數民族作品犯罪以及侵犯少數民族風俗習慣等犯罪，對民族區域自治法規定的少數民族的基本權利給予充分而堅實的司法保障。另一方面，人民法院還可以通過民事審判活動、行政審判活動等保護少數民族的其他合法權益，解決民族糾紛，監督民族區域自治法的實施。例如，“黑龍江省饒河縣四排赫哲民族鄉人民政府訴郭頌、中央電視臺和北京北辰購物中心民間藝術作品著作權案件中，審理該案件的法院依據《民族區域自治法》《民族鄉工作條例》的有關規定，認為黑龍江省饒河縣四排赫哲民族鄉人民政府具有原告資格，可以以自己的名義提起訴訟”①一案說明，《民族區域自治法》在實際訴訟中也可以作為法律依據加以適用，為拓展司法機關對民族區域自治法的監督提供了可資借鑒的實例。可以說，堅持和完善民族區域自治制度，關鍵一點就是貫徹執行好民族區域自治法。這既是民族事務管理法治化的基本要求，更是全面深化依法治國的實踐需要。而民族區域自治法的執行監督機制建設無疑對貫徹執行好這部法律起著至關重要的保障作用。面對民族自治地方加快高質量發展的新期待和中華民族偉大復興的新時代，在少數民族群眾“追求美好生活的愿景”與民族自治地方“不平衡不充分的發展”矛盾急劇變遷過程中，民族區域自治法執行監督機制亟待重視與加強。首先，時代的發展使民族自治地方彰顯出日益復雜的利益主體多元性、文化主體多樣性和價值追求異質性，①族際分化和社會分層現象不斷出現，民族自治地方存在的利益沖突和價值碰撞需要民族區域自治法更好的發揮利益平衡與價值引導功能。其次，隨著新時代的到來，少數民族群體的需求層次日益提高，他們不僅對物質文化生活提出了更高的要求，而且對民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求也與日俱增，少數民族群眾對美好生活的向往需要民族區域自治法更好的發揮保障與促進功能。第三，與傳統社會民族事務風險來源較為單一，風險傳播渠道相對有限不同，現代互聯網技術的發展使民族自治地方同樣形成了具有高度不確定性和高速流動性的復雜風險社會。少數民族事務管理中風險的疊加和淤積，同樣需要民族區域自治法更好的發揮預警和化解功能。因此，民族區域自治制度要真正實現“有法必依”，不僅要關注其本身的貫徹落實情況，更要強化對民族區域自治法的執行監督。

二、當前民族區域自治法執行監督機制面臨的主要問題

(一)憲法在民族區域自治法的執行監督體系中尚未充分發揮作用我們都知道，能夠體現憲法監督權力最務實有效的措施就是合憲性審查制度，但是我國目前的合憲性審查制度還面臨著審查對象不全面、審查標準不清晰、審查程序不規范等主要障礙，導致曲解甚至違反上位法的越權立法不能得到及時有效的審查。例如，《恩施土家族苗族自治州自治條例》規定在自治州所轄市縣的人大常委會或者政府組成人員中對少數民族干部的特殊保障要求涉嫌違反《民族區域自治法》和《地方各級人民代表大會和地方人民政府組織法》的原則性規定。原因在于作為該自治條例的上位法，均沒有對民族自治地方下轄的一般行政區域人大常委會組成人員和行政首長的民族身份做出要求，這是因為恩施自治州所轄市縣并非民族自治地方，其地方權力機關和行政機關的負責人自然不應當受民族身份的限制。②諸如此類的規定，雖然有與法律相抵觸的嫌疑，但是難以啟動合憲性審查機制。再比如，我國現行的合憲性審查機制也欠缺有效解決不同上位法之間對民族區域自治同一制度的差異性規定問題。我們以民族自治地方法律變通權的實施主體和程序來看，不同的法律對于上述內容的規定截然不同:有的法律規定自治機關可以根據民族區域自治法的基本原則，結合當地的特點，對相關法律變通或補充，報有權機關批準后實施;有的法律則規定自治區人大常委會結合當地特點，制定實施辦法，報有權機關備案后實施;有的法律又規定民族自治地方的人民代表大會及其常委會均有權制定變通或補充規定，報有權機關批準或備案后實施。這些不同的上位法對民族自治地方法律變通權實施主體及報備程序的差異性規定，會導致民族自治地方法律變通權行使過程中的重大障礙，同時也破壞了法制統一原則。此外，民族區域自治法在貫徹落實過程中如果遇到自治機關與其他國家機關產生爭議的情況，還缺乏從根本上解決爭議的途徑。眾所周知，五個自治區的自治條例至今難以出臺的原因很大程度上源于自治機關同國務院各部委在經濟管理權限等方面還存在爭議和分歧，但是并沒有關于爭議的合憲性裁決和處理機制。上述合憲性審查制度的不足直接導致民族區域自治法的憲法監督功能無法得到充分發揮，必然對民族區域自治法執行監督機制的順暢運行產生負面影響。

(二)立法模式的特殊性導致執行監督機制落實困難作為貫徹實施現行《憲法》所確立的民族區域自治制度的基本法律，民族區域自治法無論從體例安排，還是條文敘述，再到立法技術都深受《憲法》的影響，主要體現為原則抽象的法律條款過多，法律規范的可操作性較差，大量的宣示性規定顯然不具備通常意義上的規范效力，需要再行解釋和說明，才能對其執行監督提供基本遵循。例如，《民族區域自治法》專章規定了上級國家機關的職責，但是某些條文表述里的“大量”“多種”“適當”“努力幫助”“充分發揮”等用語都非常籠統抽象，均需進一步判斷這些規定的性質、了解和把握其程度，這就極容易導致自治權的行使主體對法律條文理解上的分歧，進而引發法律實施結果的不一致性。有學者將具有上述特點的法律規范稱之為“愿景性規范”①，也就是說，這類規范屬于在實踐中依賴立法裁量和行政裁量才能把立法意圖具體化的法律類型。這種類型法律的突出特征是法律規范中的假定、處理、制裁這些通常的適用條件和行為模式并不完整，僅僅就立法目標提出基本要求，至于目標的具體實現途徑，則一般交由其他具有立法權的機關制定更具可操作性的細則辦法，或者由行政主體在具體執法過程中，依據執法時的不同情形設定執法指南。因此，由宏觀的法律概念、不明確的法律術語、不精準的法律規范等構成的模糊性規則不可能清晰指引具體的執法行為，只能在立法目標這個層面提出總體要求。換言之，這些“愿景性規范”內容需要有權機關依照法定程序作出具有立法裁量功能或執法裁量功能的說明和闡釋，否則，民族區域自治法的執行監督便無從下手。同樣，由于民族區域自治法大量規定的原則性、抽象性、開放性，也導致其本身缺乏設定相應法律責任的條件，更無法直接對所謂“愿景性規范”的實現給予強制性保障。例如，《民族區域自治法》和國務院《若干規定》都明確了國務院及其有關部門和省級權力機關、行政機關制定該法配套規定的義務，但是“截止到2015年，國務院還有相當一些部門沒有制定實施民族區域自治法的配套性文件。各省區市中，只有云南、湖北等14個省市制定了實施國務院若干規定的地方性法規或政府規章，155個民族自治地方中還有5個自治區、5個自治州和6個自治縣未制定自治條例。”②而上述不履行《民族區域自治法》和國務院《若干規定》要求的行為卻無需承擔相應法律后果。同時，有學者也指出，“民族區域自治法法律責任條款的缺失，不但有違法律規范邏輯結構完整性的要求，也使得下位法在是否設置‘法律責任’上處于兩難局面”③。以廣西12個自治縣已制定的自治條例來看，只有《大化瑤族自治縣自治條例》設置專章規定了法律責任問題，其他的自治條例均沒有法律責任和救濟規范的相關內容。④這樣做的結果無疑會影響民族區域自治法執行監督效能的發揮。

(三)民族區域自治法的績效評估制度亟待實踐為及時發現《民族區域自治法》執行中的問題，全國人大常委會作為最高權力監督機關的常設機構，根據執法檢查計劃，于2006年和2005年先后對民族區域自治法的實施情況進行了兩次執法檢查，目的是發現該法在執行中還存在哪些亟待解決的問題，進而提出有針對性的解決方案，以利于該法的切實貫徹實施，但是從未進行過相應的績效評估。“法律績效評估是指法律實施一段時間以后，有關部門、組織或人員對其實施效果等進行評價，目的是分析法律實施過程中的立法問題，從而為進一步完善立法提供依據。”⑤法律績效評估與執法檢查雖然有共同點，但是他們的目標各有側重，執法檢查顧名思義重點是發現法律實施過程中的問題，提出解決對策，而法律績效評估的重點是通過評估發現立法中的問題，強調法律的必要性、合法性、協調性、可操作性和實效性，它更能夠全面反映民族區域自治法的社會認知和民眾認同情況，客觀展現民族區域自治法的社會普及程度以及滿意度，進而深入了解民族區域自治法執行監督過程中面臨的突出問題。2014年中國民族報社和中國民族宗教網聯合舉辦了歷時3個月專門針對《民族區域自治法》普及狀況的網絡問卷調查。總體來看，累計參與人數429人，地域分布主要集中在新疆、云南、貴州等幾個少數民族人口分布較多的省份，參與調查人員的職業分布主要集中在黨政機關和事業單位人員范圍。調查數據反映出的調查結果亦不容樂觀:一方面，“網絡調查的公眾參與度極低，包括寧夏回族自治區在內的涉及民族實務和少數民族人口較多的14個省份無人參與調查，即使是參與調查的省份當中，普通民眾和少數民族群體的意見匯集明顯不足。”①從某種意義上說，這可能也直接反映了公眾對于我國民族區域自治制度實踐績效的態度。作為《憲法》最重要的實施法，《民族區域自治法》似乎并沒有在老百姓的日常生活中占有一席之地，它所調整的社會關系也好像離自己很遠，大家都身處其中卻又不是感同身受，說明《民族區域自治法》處于一種邊緣狀態，凸顯了它所遭遇的“尷尬”。另一方面，針對“《民族區域自治法》頒布已經30年了，您認為是否有待完善”這一問題，高達92%的參與者給予了肯定性回答。

同時，針對“《民族區域自治法》頒布30年來，您對其貫徹落實情況是否滿意”的問題，參與問卷人員中只有56%的人表示滿意。②充分說明參與網絡調查人員對《民族區域自治法》認同程度不高，認為法律執行效果差強人意。反映出來的一些問題，比如某些民族優惠政策流于形式，沒有扎根到基層，各級各類對口支援工程的高成本推進和項目建設的隨意決策，缺乏充分調研和科學論證，在惠及民族地區發展上難見實效。調查問卷暴露出的《民族區域自治法》在執行中的狀態，必然使其執行效果大打折扣。采取自主自愿參與調查方式反映出的《民族區域自治法》在社會認知和民眾認同方面的結果與官方執法檢查的結果同樣具有高度一致性。從縱向歷史發展角度而言，《民族區域自治法》制定實施30年來，民族自治地方經濟社會發展取得了巨大成就。例如，“1984年到2013年底，民族自治地方的經濟總量由680．95億元增加到了64772億元，按可比價格計算增加了16倍;城鎮居民人均可支配收入由585元增加到了22699元，增長了38倍;農民人均純收入由299元增加到了6579元，增長了21倍。”③但是，從橫向對比分析角度來看，民族自治地方的問題和困難依然突出。“2014年民族8省區生產總值加起來只比廣東省略高，全國30個自治州經濟總量加起來不及一個蘇州市。經濟總量小、產業結構不盡合理、自我發展能力較弱、抵抗風險能力較差是民族地區面臨的普遍問題。”④面對困難與問題，科學規范的法律績效評估制度，可以幫助我們更直觀地了解民族區域自治法在民族地區社會經濟發展中的影響，客觀評價其主要制度及配套實施機制的落實情況、其實施績效結果如何以及核心制度和相關程序規定的公正與效率。但是，到目前為止，有關民族區域自治法績效評估應遵循的基本原則、評估指標體系設計、評估實施方式等均沒有實踐經驗。站在全面依法治國新的歷史起點上，面對民族自治地方和少數民族事務管理法治化的新形勢和新任務，我們需要進一步改進民族區域自治法的執行監督機制，為民族自治地方實現“兩個一百年”的奮斗目標，在新時代全面建設社會主義現代化國家新征程中提供堅強的法治保障。

三、完善民族區域自治法執行監督機制的設想

(一)以推進合憲性審查制度為契機，完善憲法對民族區域自治法的監督保障機制2004年，根據現行憲法原則性規定并結合我國特定的國情，已經初步建立了具有中國特色的合憲性審查機構，即設立于全國人大常委會法制工作委員會之內的“法規備案審查工作室”負責處理對交來備案的法規、規章的審查任務。2015年修改后的《立法法》則進一步規定了全國人大專門機構和常委會工作機構對行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例的合憲性審查程序。但是，上述規定均不涉及法律的合憲性審查問題，也就是說，全國人大及其常委會對法律的合憲性審查仍然缺乏明確的機構和程序規定。值得欣喜的是，全國人大法律委員會在2018年3月11日通過的憲法修正案后，成為全國人大憲法和法律委員會，把法律委員會改為憲法和法律委員會，在全國人大專門委員會這個層面上首次出現“憲法”，無疑是加強全國人大合憲性審查工作的一個重要舉措。對民族區域自治法的憲法監督來說，其重點則是要解決合憲性審查機制存在的審查對象不全面、審查標準不清晰、審查程序不規范等問題。雖然目前《憲法》《立法法》《行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、經濟特區法規備案審查工作程序》《司法解釋備案審查工作程序》等對可能涉及民族區域自治法內容的合憲性審查對象均有規定，但是其規定分散、特別是兩個工作程序的法律位階不明。就審查標準而言，“從已建立違憲審查制度國家的實踐看，其審查標準應當依據立法合憲性審查和適用合憲性審查相應區分完全符合憲法、符合憲法但應予以警告、符合憲法但需限期糾正、確認違憲但仍有效、確認違憲無效等不同類型的審查標準。”①因此，我們建議盡快制定專門的《憲法監督法》，以明確合憲性審查的對象和方式，形成契合合憲性審查工作特點和需要的規范程序。這是因為對合憲性問題的審查，雖然類似于具體案件的處理，但又不同于法院對一般案件的審理，其工作方式既要有權力機關行使職權的特點，也應當有司法機關裁判案件的特點，才是適當的。完全有必要通過專門立法的方式明確合憲性審查的啟動條件、受理程序、審查原則、審查程序、決定形式、決定效力等內容。

(二)建立健全民族區域自治法的配套立法機制、爭議平衡機制和法律責任機制前文已經述及，由于體例結構、條文表述、立法特點等深受憲法的影響，民族區域自治法有相當數量的規定表現為憲法規范和條款的具體化，甚至一些重要條款是憲法的原文表述。因此，需要以民族區域自治法搭建的框架性結構為基礎，通過不斷強化民族區域自治法的配套立法體系來實現法律規范適用條件和行為模式的明確性。實踐中，可能表現為貫徹實施《民族區域自治法》的行政法規、地方性法規、自治條例、單行條例、部門規章、地方政府規章等。同時，在前述合憲性審查制度不斷健全完善的過程中，民族區域自治法的配套立法體系也當然置于合憲性審查機制的監督和制約之下。這就意味著，民族區域自治法的框架性結構功能并不是賦予配套立法可以毫無約束地自由裁量，如果其涉嫌突破了民族區域自治法授權的空間范圍或者目標要求，可以通過啟動合憲性審查程序來保障配套立法的內在統一性與協調性。此外，對涉及自治機關與其他國家機關的權限爭議，則需要法律規定明確的主體，依據法定職權和程序裁決爭議各方行為的合憲性，以平衡爭議。從目前改革的實際運作來看，這個爭議解決主體，也可以由上述全國人大專門委員會的憲法和法律委員會具體承擔，代表最高權力機關按照法定程序行使爭議解決的職能。就建立健全法律責任機制來說，它毫無疑問是保障民族區域自治法貫徹執行的最有效方式之一，集中體現了法的尊嚴和國家的強制力。因此，應當在修改民族區域自治法時增加法律責任條款，但是這里所說的法律責任條款主要應當針對國務院及其有關部門和省級權力機關、行政機關等負有制定民族區域自治法配套立法義務的主體，拒不履行法定義務的行為，可以確立違憲責任。至于違反民族區域自治法應當承擔的民事責任、行政責任甚至刑事責任等問題，考慮到其法律規范的特殊性，在相關配套立法中根據具體情形予以規定可能更為適宜。

(三)探索實踐民族區域自治法的績效評估制度立法績效評估制度可以為立法者提供一個有效驅動，其核心是通對自身知識結構更新、新立法技術引進、立法技術人員構成優化來確保立法者全方位考慮系統性后果。②通過評估我們可以了解法律運行的成本如何分擔，法律在社會生活的哪些領域創造了價值，法律所調整的社會關系主體通過遵守法律是否實現了自身利益的分配與維護，法律的運行是否從整體上改善和提高了社會公共福祉。對民族區域自治法而言，其績效評估的重點在于客觀分析哪些主體是民族區域自治法執行成本的承擔者，哪些主體是民族區域自治法實施收益的獲得者，民族區域自治法規定的各種利益再分配效應如何，民族自治地方社會總體福利狀況是否得到改進等。而得到這些評估結果的關鍵則是要建立一套適合民族區域自治法的績效評估指標體系，這套指標體系既是評估所依據的客觀標準，也是保障評估取得實效的基礎。由于影響法律績效評估的要素是多方面的，因此需要根據科學原則確立和選擇評估標準。在遵循適當性、靈活性和可行性原則的基礎上，建議從民族區域自治法的自身維度以及它對民族自治地方經濟影響維度和社會影響維度等方面對其進行績效評估，“并根據不同維度的要求確定評估的一級指標、二級指標、三級指標和評估值等要素，以此對事實和現象進行具體描述和分析。”①民族區域自治法自身維度的評估重點應當圍繞法律規定的合理性和技術性設計績效評估的指標體系。在對經濟影響維度和社會影響維度的評估方面，重點則應當圍繞民族區域自治法的運行成本以及它對民族自治地方市場經濟要素的影響程度、自治機關自治權的實現程度、上級國家機關職責履行程度等內容設計績效評估的指標體系。最終的評估結果應當能夠反映遵守和執行民族區域自治法產生的成本和收益，發現這部法律在執行中的問題，進而檢驗它的公正和效率。

作者：丁鵬 單位：內蒙古大學法學院