職業(yè)教育政策執(zhí)行的動(dòng)力機(jī)制研究范文

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《教育政策觀察》2015年第0期

摘要:動(dòng)力機(jī)制是管理系統(tǒng)中推動(dòng)系統(tǒng)運(yùn)動(dòng)的各種力量產(chǎn)生積極效果的機(jī)制，它決定著系統(tǒng)運(yùn)行的活力與升級(jí)創(chuàng)新。基于“公平物品”的理論，探究職業(yè)教育政策執(zhí)行的動(dòng)力機(jī)制。其中，建構(gòu)公平性的行政執(zhí)行機(jī)制，建構(gòu)“以人為本”的現(xiàn)代教育機(jī)制，建構(gòu)有效率的、公平導(dǎo)向的市場(chǎng)機(jī)制，優(yōu)化不同利益主體的利益整合機(jī)制。各種動(dòng)力因素相互作用，形成合力，共同推進(jìn)職業(yè)教育政策執(zhí)行的運(yùn)行效果。

關(guān)鍵詞:職業(yè)教育決策執(zhí)行;動(dòng)力機(jī)制;公平物品

艾利森(G．Alison)曾指出:“在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過程中，方案確定的作用只占10%，而其余的90%取決于政策執(zhí)行。”［1］此話不無夸張，但政策執(zhí)行確實(shí)是政策過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。對(duì)于職業(yè)教育政策執(zhí)行的理解，學(xué)者專家見仁見智。筆者結(jié)合已有理解，可將職業(yè)教育政策執(zhí)行界定為各級(jí)政策執(zhí)行者為了達(dá)到職業(yè)教育發(fā)展的目標(biāo)，而綜合采取各種政策手段，將政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為實(shí)踐與結(jié)果的過程。不難看出，在一定意義上，可以說政策執(zhí)行是政策制定的延續(xù)，為了達(dá)到政策制定的目標(biāo)，必須動(dòng)態(tài)科學(xué)地采取各種措施保障政策的順利實(shí)施。因此，科學(xué)化、合理化的職業(yè)教育政策執(zhí)行將會(huì)使職業(yè)教育取得良好的預(yù)期效果。

一、內(nèi)涵解讀:職業(yè)教育政策執(zhí)行動(dòng)力機(jī)制

動(dòng)力機(jī)制是管理系統(tǒng)中推動(dòng)系統(tǒng)運(yùn)動(dòng)的各種力量產(chǎn)生積極效果的機(jī)制，它決定著系統(tǒng)運(yùn)行的活力與升級(jí)創(chuàng)新。在職業(yè)教育政策執(zhí)行的系統(tǒng)工程中，各種動(dòng)力因素以及主客體的相互作用，共同形成職業(yè)教育政策執(zhí)行的動(dòng)力機(jī)制，共同推動(dòng)職業(yè)教育政策的適當(dāng)性與合理性，進(jìn)而促進(jìn)職業(yè)教育又好又快地發(fā)展。

(一)職業(yè)教育政策執(zhí)行動(dòng)力機(jī)制的要素分析

著名社會(huì)心理學(xué)家勒溫指出，“人的行為是由個(gè)體與其周圍環(huán)境相互作用的結(jié)果”，從個(gè)體的主體與環(huán)境的客體等因素的相互作用來考察職業(yè)教育的政策執(zhí)行，能夠從一定程度上來解釋職業(yè)教育政策執(zhí)行的動(dòng)力機(jī)制。由此，可從職業(yè)教育政策執(zhí)行的內(nèi)在動(dòng)力與外部動(dòng)力兩個(gè)方面闡釋其動(dòng)力機(jī)制。

1．職業(yè)教育政策執(zhí)行的內(nèi)在動(dòng)力

職業(yè)教育政策執(zhí)行的動(dòng)力是推動(dòng)政策實(shí)施與發(fā)展的各種動(dòng)力。這些力量不僅來自經(jīng)濟(jì)社會(huì)對(duì)于職業(yè)教育發(fā)展的需求和職業(yè)技能人才終身專業(yè)化成長的需求等外部動(dòng)力，還來自職業(yè)教育政策發(fā)展的內(nèi)部動(dòng)力，諸如內(nèi)部改革與發(fā)展帶來的活力以及教育財(cái)政的推動(dòng)力。同時(shí)由于不同類型政策間的差異，職業(yè)教育政策執(zhí)行對(duì)于政策執(zhí)行的主體、實(shí)踐平臺(tái)的搭建以及技能人才的打造等有更高的要求。當(dāng)然，高效的、科學(xué)的職業(yè)教育政策執(zhí)行對(duì)于職業(yè)教育政策的具體環(huán)境及政策客體會(huì)有更高要求。

2．職業(yè)教育政策執(zhí)行的外部動(dòng)力

從提升國家制造業(yè)的綜合能力和國家核心競(jìng)爭力而言，國家對(duì)于職業(yè)教育政策執(zhí)行的制度建設(shè)有著迫切的需求，這種需求既是職業(yè)教育現(xiàn)代化發(fā)展的客觀訴求，也是職業(yè)教育政策自身發(fā)展與完善的內(nèi)在動(dòng)力。因?yàn)槁殬I(yè)教育政策的合理運(yùn)行需要國家和社會(huì)的外部保障，需要公眾的支持與合作。職業(yè)教育政策只有在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與企事業(yè)單位需求的服務(wù)中，才能實(shí)現(xiàn)其價(jià)值，才能實(shí)現(xiàn)自身持續(xù)穩(wěn)健地發(fā)展。

(二)職業(yè)教育政策執(zhí)行動(dòng)力機(jī)制的特征

職業(yè)教育政策執(zhí)行主體、職業(yè)教育政策執(zhí)行客體和職業(yè)教育政策執(zhí)行環(huán)境等要素共同構(gòu)成職業(yè)教育政策執(zhí)行系統(tǒng)。主體因素的差異性、政策客體的多維性以及外部環(huán)境的繁雜性形成有別于其他動(dòng)力機(jī)制的獨(dú)特性。概括而言，主要有多維復(fù)雜性與差異合成性兩大特征。

1．多維復(fù)雜性

職業(yè)教育政策執(zhí)行過程本身就是一個(gè)對(duì)于職業(yè)教育政策進(jìn)行方案細(xì)化分解和再?zèng)Q策的過程，需要整合多種資源來解決遇到的各種問題。與此對(duì)應(yīng)，職業(yè)教育政策執(zhí)行的動(dòng)力機(jī)制也是以優(yōu)化整合各種資源和動(dòng)力來實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的一種動(dòng)力機(jī)制，當(dāng)然要隨著職業(yè)教育政策執(zhí)行的主客觀環(huán)境改變順勢(shì)而為。具體而言，按照政策執(zhí)行的實(shí)踐表現(xiàn)，可分為自上而下的政策執(zhí)行、自下而上的政策執(zhí)行以及政策網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行等三種價(jià)值取向［2］;就其時(shí)間和空間而言，職業(yè)教育政策執(zhí)行都是在一定的時(shí)間內(nèi)、一定區(qū)域環(huán)境內(nèi)的政策實(shí)施，具有一定的相對(duì)性;就其研究類型而言，可以分為政策應(yīng)用型、基礎(chǔ)研究型以及綜合研究型等。由于政策執(zhí)行者自身存在千差萬別，加之外部環(huán)境的繁雜無序，內(nèi)外部交織使得動(dòng)力機(jī)制呈現(xiàn)出多維復(fù)雜性的特征。

2．差異合成性

在現(xiàn)實(shí)的職業(yè)教育政策執(zhí)行過程中，政策執(zhí)行者基于各自利益訴求，對(duì)于政策執(zhí)行的利與弊體現(xiàn)在各自的利益博弈上，經(jīng)常使得政策執(zhí)行的效果大打折扣。實(shí)際上，職業(yè)教育政策執(zhí)行主體的差異性、執(zhí)行客體的復(fù)雜性以及外部環(huán)境變幻性相互作用，形成動(dòng)力機(jī)制的不同力量。基于職業(yè)教育政策執(zhí)行過程中的多元利益訴求，可從經(jīng)濟(jì)學(xué)中的投資與收益角度進(jìn)行分析，將促進(jìn)職業(yè)教育的發(fā)展與人力資源的開發(fā)作為各利益主體的一種投資行為。不同利益相關(guān)者價(jià)值訴求的協(xié)調(diào)整合，以及外部環(huán)境所能提供的經(jīng)費(fèi)財(cái)政、社會(huì)資源的制度保障相整合，最終促進(jìn)職業(yè)教育政策執(zhí)行機(jī)制的建設(shè)。職業(yè)教育政策執(zhí)行機(jī)制取決于各種力量的協(xié)調(diào)與整合，其中的主導(dǎo)力量將決定職業(yè)教育政策實(shí)施的效果與發(fā)展方向。

二、原因探析:職業(yè)教育政策執(zhí)行動(dòng)力機(jī)制的缺失

(一)經(jīng)費(fèi)投入力度不夠，分配制度不合理

在職業(yè)教育發(fā)展的經(jīng)費(fèi)投入上，雖然國家和政府部門設(shè)立了專項(xiàng)資金，例如，中等職業(yè)教育的發(fā)展，政府配套相應(yīng)的資金。但是總體而言，投入的力度仍然不夠，職業(yè)教育發(fā)展的總量仍然不足。在分配制度上，雖然各類中等職業(yè)學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)逐年增加，不過總體來說還是普遍低于普通高中［3］，沒能充分體現(xiàn)出按照職業(yè)教育的貢獻(xiàn)度與實(shí)際需求的差別。分配制度不合理，不利于職業(yè)教育發(fā)展的積極性，職業(yè)教育的發(fā)展遭遇困境。

(二)師資隊(duì)伍結(jié)構(gòu)建設(shè)薄弱，“雙師型”教師動(dòng)態(tài)性

加劇教師既是職業(yè)教育活動(dòng)的主體，也是職業(yè)教育政策執(zhí)行的基層執(zhí)行者。教師隊(duì)伍的整體建設(shè)關(guān)乎職業(yè)教育教學(xué)質(zhì)量的成敗，因此，加強(qiáng)師資隊(duì)伍建設(shè)刻不容緩。然而，就現(xiàn)實(shí)情況而言，其師資水平不容樂觀。例如，數(shù)量反映了職業(yè)教育教師的整體規(guī)模情況，結(jié)構(gòu)反映了其師資素質(zhì)水平，生師比反映了職業(yè)教育的辦學(xué)實(shí)力。總體來說，在這三項(xiàng)指標(biāo)上，情況差強(qiáng)人意，更嚴(yán)重的是“雙師型”教師的匱乏制約全國尤其是中西部地區(qū)的職業(yè)教育發(fā)展。

(三)管理制度不健全，各方利益者合力尚未形成

事實(shí)上，健全有效的、科學(xué)的管理制度是事物得到良好運(yùn)行的強(qiáng)力保障。完善的內(nèi)外部動(dòng)力的協(xié)調(diào)與有機(jī)整合則是職業(yè)教育政策執(zhí)行有效的前提與基礎(chǔ)。然而，就現(xiàn)實(shí)而言，管理服務(wù)理念的滯后、行政權(quán)力的過度介入以及程序公正的弱化，導(dǎo)致職業(yè)教育政策執(zhí)行過程的管理制度僵化與不健全。具體表現(xiàn)在:重視經(jīng)驗(yàn)的政策總結(jié)，重視政策的制定，輕視多方利益者多方參與協(xié)商的機(jī)制，輕視政策執(zhí)行過程中的預(yù)警機(jī)制與監(jiān)督機(jī)制等。目前，我國職業(yè)教育政策多方參與協(xié)商的合力尚未真正形成。

三、超越現(xiàn)實(shí):職業(yè)教育政策執(zhí)行動(dòng)力機(jī)制的構(gòu)建

“公平物品”是我國一位學(xué)者在論述政府供給的制度建設(shè)時(shí)提出的:“指在特定時(shí)間和特定區(qū)域內(nèi)用來滿足社會(huì)公平需求，促進(jìn)社會(huì)公平程度提高的公共物品。”［4］結(jié)合公平物品概念屬性，可將職業(yè)教育定位于公平物品，其內(nèi)涵可概括為公平物品屬于公共物品、公平物品直接受益人群具有弱勢(shì)性、公平物品的供給主體具有強(qiáng)勢(shì)性、公平物品以推進(jìn)公平為核心特征。因此，在公平物品的理念指導(dǎo)下的職業(yè)教育政策執(zhí)行的動(dòng)力機(jī)制，應(yīng)該正確處理好公平與效率、政府與市場(chǎng)、以人為本與發(fā)展至上等關(guān)系。構(gòu)建公平性、和諧性、人本性、發(fā)展性的職業(yè)教育政策執(zhí)行的動(dòng)力機(jī)制。

(一)建構(gòu)以公平性為導(dǎo)向的行政執(zhí)行機(jī)制

公平既是職業(yè)教育政策執(zhí)行重新定位的要求，也是教育永恒的追求。實(shí)際上，職業(yè)教育本身就承擔(dān)著促進(jìn)教育公平與社會(huì)正義的責(zé)任，職業(yè)教育政策執(zhí)行對(duì)于公平的追求更是義不容辭。眾所周知，職業(yè)教育是面向人人的教育，是涉及社會(huì)穩(wěn)定與個(gè)體生存發(fā)展的教育，也是終身教育，具有提高“弱勢(shì)群體”地位的價(jià)值。根據(jù)“公平物品”的理論指導(dǎo)，一是中央政府強(qiáng)化職業(yè)教育發(fā)展“強(qiáng)者”的責(zé)任。例如，要加大投入力度，設(shè)立專項(xiàng)的中央財(cái)政經(jīng)費(fèi)撥款制度，努力提升中央政府對(duì)于職業(yè)教育公平物品的支付力度;加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)與宏觀的指導(dǎo)引領(lǐng)，重視監(jiān)管地方行政權(quán)力及政策實(shí)施的效果評(píng)估;制定職業(yè)教育的歸口管理政策，協(xié)調(diào)各部門的合作力度，提升各級(jí)政府管理職業(yè)教育的效率。二是增強(qiáng)各級(jí)政府對(duì)于職業(yè)教育政策的執(zhí)行力與執(zhí)行效率。地方各級(jí)政府可依據(jù)國家有關(guān)法律文件，制定發(fā)展職業(yè)教育的地方政策。吸納越來越多的公民參與到政策執(zhí)行的網(wǎng)絡(luò)體系中，體現(xiàn)開放性與決策的透明性。積極探索事前預(yù)防、事后監(jiān)督、違規(guī)審查、法律訴訟和預(yù)警機(jī)制等環(huán)節(jié)構(gòu)成的統(tǒng)一的職業(yè)教育政策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制。此外，也要建立適應(yīng)職業(yè)教育政策執(zhí)行的地方財(cái)政支付機(jī)制。

(二)建構(gòu)“以人為本”的現(xiàn)代職業(yè)教育制度

以公平物品為核心理論的價(jià)值是系統(tǒng)的、全方位的，落實(shí)在職業(yè)教育中則是要求機(jī)會(huì)的平等與權(quán)利的有效保障。國際職業(yè)教育發(fā)展趨勢(shì)表明，現(xiàn)代職業(yè)教育已經(jīng)走向階段性與終身性、就業(yè)需求與創(chuàng)業(yè)需求并舉的時(shí)代。因而，建立現(xiàn)代職業(yè)教育制度，完善職業(yè)教育前后銜接體系。要構(gòu)建一個(gè)開放的、靈活的、與時(shí)俱進(jìn)的現(xiàn)代教育體系。第一，改革職業(yè)教育培養(yǎng)體系。打通中職—高職與普通教育的人才立交橋，培養(yǎng)具有教育性、成長性、就業(yè)性、文化性等多維復(fù)合型高技能人才。第二，建立以公平為指導(dǎo)的職業(yè)教育人才培育機(jī)制。職業(yè)教育的穩(wěn)健發(fā)展需要社會(huì)保障制度的支撐。為了培育德行高尚、勤于奉獻(xiàn)、技藝精湛的技能型人才，需要社會(huì)發(fā)展與完善社會(huì)保障醫(yī)療制度。在法律框架體系內(nèi)，尤其要重視社會(huì)與企事業(yè)單位的力量，通過多方協(xié)商與合作的形式保障高技術(shù)人才的待遇。

(三)建構(gòu)以效率為基礎(chǔ)、以公平為導(dǎo)向的市場(chǎng)機(jī)制

對(duì)于職業(yè)教育政策執(zhí)行研究而言，公平物品的市場(chǎng)屬性要求職業(yè)教育要充分考慮到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的需求。與此同時(shí)，以效率為基礎(chǔ)、以公平為導(dǎo)向的市場(chǎng)機(jī)制的建立，對(duì)于政府執(zhí)行機(jī)構(gòu)政策效率的提升，對(duì)于職業(yè)教育質(zhì)量的提高以及高技能人才的培育均有裨益。為此，應(yīng)做到如下三點(diǎn)。第一，各市場(chǎng)主體平等公平地參與到市場(chǎng)機(jī)制。政府應(yīng)鼓勵(lì)多元辦學(xué)主體進(jìn)入職業(yè)教育領(lǐng)域，創(chuàng)建公平的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制、競(jìng)爭機(jī)制，讓公私立學(xué)校在公平的環(huán)境下展開競(jìng)爭。第二，建立多元開放共享的人才交流機(jī)制。在發(fā)揮市場(chǎng)性資源配置方面，不妨采用教育券形式，直接撥款給職業(yè)教育消費(fèi)者，嘗試改變直接撥款給職業(yè)教育單位。這樣增強(qiáng)社會(huì)與個(gè)職業(yè)教育辦學(xué)主體間的聯(lián)系，客觀上對(duì)職業(yè)教育辦學(xué)能力具有引導(dǎo)作用。第三，建立責(zé)權(quán)利明晰的運(yùn)行機(jī)制。根據(jù)“智豬博弈”的規(guī)則，小豬把等待作為最優(yōu)選擇，大豬則會(huì)把做出努力作為最優(yōu)選擇。因此，建立責(zé)權(quán)利明晰的市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，參與市場(chǎng)主體的各大小企事業(yè)單位需要盡其努力獲取收益。

(四)優(yōu)化不同利益主體的利益整合機(jī)制

公平物品是以公平為旨?xì)w，著眼點(diǎn)是政府對(duì)于弱勢(shì)群體提供公平物品。對(duì)于職業(yè)教育而言，不同的利益相關(guān)者在參與到職業(yè)教育政策執(zhí)行過程中都要妥善處理好長期利益與短期利益、個(gè)人利益與集體利益、國家利益與地方利益等關(guān)系，而不僅僅是某些主體的利益［5］。實(shí)際上，以公共利益為基準(zhǔn)，以公平為核心，是建構(gòu)職業(yè)教育政策執(zhí)行中利益主體整合機(jī)制的關(guān)鍵所在。不妨從如下方面做出實(shí)質(zhì)努力。首先，建立有效的多方參與共享的共同體治理機(jī)制。盧梭曾指出，判斷一個(gè)政府的統(tǒng)治是否合法，最為根本的標(biāo)準(zhǔn)是統(tǒng)治的立場(chǎng)和出發(fā)點(diǎn)是否為公共利益。為此，組建以公共利益為基礎(chǔ)的共同體共享機(jī)制，該機(jī)制包括政府機(jī)構(gòu)、社會(huì)、企事業(yè)單位、團(tuán)體組織及個(gè)人等多方利益者。其次，建立損益補(bǔ)償為特點(diǎn)的利益平衡機(jī)制。

堅(jiān)持利益損益補(bǔ)償?shù)脑瓌t，建立在政策執(zhí)行過程中一方利益受損的情況下進(jìn)行合理的補(bǔ)償，統(tǒng)籌兼顧各方利益訴求。最后，動(dòng)態(tài)制定法律法規(guī)，加強(qiáng)法律的約束性與監(jiān)督性。在職業(yè)教育政策實(shí)施過程中，有效的政策法律法規(guī)則是強(qiáng)有力的保障。因而，完善職業(yè)教育法規(guī)體系，明確政府、行業(yè)、企業(yè)、學(xué)校以及個(gè)體等各方利益主體責(zé)權(quán)利。建立多方合作的協(xié)調(diào)機(jī)制，保障各方利益整合的公平性。

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作者：劉方林1，2范新霞1 單位：1.西南大學(xué)，2.銅仁學(xué)院