淺談碳排放權交易發展困境與路徑范文

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【摘要】文章介紹了我國碳排放交易的發展歷程，剖析了酒泉市碳排放交易發展的制約因素主要是非試點地區參與碳排放交易形式單一，受政策導向影響大，核證自愿減排交易規則參差不齊，碳交易流動性差，碳交易市場發育不完全，地方碳交易開發技術短板成為阻礙，現行實施框架下CCER項目審批手續繁雜，產出時間成本高。從積極響應全國統一碳市場，推動甘肅省碳市場建設，優化CCER項目頂層設計，實現資源最優配置，及時啟動碳金融，助力區域碳排放交易等方面提出的政策建議。

【關鍵詞】碳排放；交易；碳排放權交易減

減少溫室氣體排放已成為氣候變化的全球共識。2015年，中國向聯合國氣候變化框架公約秘書處提交了一份關于國家對氣候變化自主貢獻的報告，鄭重承諾到2030年碳排放強度比2005年下降60%～65%。為了按計劃履行上述承諾，國家發展和改革委員會于2011年啟動了全國七個省市碳排放交易市場試點項目探索減少溫室氣體排放。甘肅省酒泉市作為國家重要的新能源產業基地，也積極參與到碳排放交易中來，以激發當地新能源企業活力，實現區域綠色經濟的可持續發展。這一積極嘗試具有重要的實踐意義。

我國碳排放交易的發展

2011年，國家發展和改革委員會正式批準開展碳交易試點，標志著我國的碳排放交易體系正式啟動。自2013年以來，深圳、北京、廣東、上海、天津、湖北和重慶七個碳排放交易試點先后建立。試點中明確了各地區碳交易所涵蓋的行業范圍、企業納入的門檻和配額分配規則，并開展實施工作。2017年12月，國家發展和改革委員會《全國碳排放交易市場建設計劃（發電行業）》，宣布以電力行業為突破口正式啟動全國碳市場，逐步推進全國碳市場建設。從試點碳市場建設進展看，各地碳交易覆蓋的行業存在一定差異、各有側重，但總的來說，主要為石油化工、建材、鋼鐵、有色金屬、造紙、電力和航空等高耗能行業。在控排企業門檻設置方面，所有試點地區都選擇了設定納入排放閾值的方式。從碳配額分配的角度來看，國內試點主要是以免費發放為主。所有試點碳配額都采用總量控制交易，分配形式包括初始分配配額，新增預留配額和政府預留配額。在抵消機制中，允許使用一定比例的CCER和林業碳匯來抵消碳補貼。目前，各試點地區的交易產品主要包括碳配額和國家核證自愿減排量（CCER）。截至2017年底，七個試點交易市場累計交易量突破2億噸，累計交易金額超過47億元。按照測算，2017年中國碳強度比上一年度下降了5.1%，比2005年下降約46%，起到了控制溫室氣體排放的作用。其中，CCER在試點碳市場的累計交易量已達1.35億噸，最活躍的地區是湖北、廣東和深圳。目前，各試點CCER價格普遍在15～30元/噸左右，按此價格計算，試點區域碳市場開展的碳配額和CCER交易已經達到了百億級規模。未來，隨著全國碳市場的建立和逐步成熟，碳交易市場的規模將會非?？捎^。酒泉市碳排放交易發展的優勢與概況在當前國家倡導大力發展綠色經濟金融的大背景下，酒泉市依托自身得天獨厚的資源優勢，充分挖掘近些年來新能源產業發展積蓄的潛能，積極爭取碳排放交易，取得了一定程度的成功。

（一）酒泉市碳排放權交易發展優勢酒泉是國家重要的能源基地和能源戰略通道，在國家能源發展戰略中發揮著重要作用。其境內風、光資源豐富，發展條件優越。風能資源總儲量2.1億千瓦，技術開發能力8000萬千瓦，占全省可開發能力的80％以上；年太陽總輻射量在6100兆焦耳/平方米以上，平均日照時數約為3300小時，理論可開發量為20億千瓦；水能儲量140萬千瓦，可開發量約120萬千瓦。自21世紀初以來，酒泉抓住了“西部大開發”的歷史機遇，大力發展新能源和新能源裝備制造業，重點建設風電和光伏新能源基地，成為綠色產業的主力軍。目前，新能源產業已成為酒泉市戰略性新興支柱產業，是酒泉市綠色產業發展的重要支柱和主打品牌。截至2017年，全市電力總裝機容量為1305.5萬千瓦，其中新能源裝機1115萬千瓦，占該市總裝機容量的85.4％，占甘肅省新能源裝機容量的54％。2017年，酒泉市新能源產業完成固定資產投資104億元，完成工業增加值64.2億元，同比增長5.1％。全市發電量達到222億千瓦時，同比增長39.4％。其中，風電135.6億千瓦時，增長40.2%；光伏發電量為16.1億千瓦時，增長19.4％；水電20.6億千瓦時，增長5.6%；火電49.7億千瓦時，增長68.2%。依托綠色信貸政策的有力支持，近年來酒泉市新能源產業結構不斷得以調整優化，風光利用率、并網能力和項目開工率逐步提升，為促進城市綠色發展和節能減排做出了積極貢獻。截至目前，酒泉市建成、在建以及開展前期工作的風電項目1440萬千瓦，建成、在建及開展前期工作的光電項目285萬千瓦，建成、在建及開展前期工作的光熱項目55萬千瓦。如果所有項目并網發電，年發電量將達到390億千瓦時，可節省1300萬噸標準煤，減少二氧化碳排放3300萬噸。若按照20元/噸的均價計算，酒泉市年度碳排放權交易潛在市場可達6.6億元。這些無形資源為酒泉發展綠色低碳經濟奠定了堅實的基礎，為核證自愿減排（CCER）的發展提供了重要依據。充分挖掘利用碳排放權資源，大力發展碳金融產業，必將為酒泉經濟發展增添新的動力。

（二）酒泉市碳排放權交易發展概況2015年，酒泉市政府啟動了碳排放交易工作。酒泉市發改委多次赴北京對碳排放權交易專業機構進行考察，并與業內專家進行座談交流，了解國內碳交易發展現狀、政策保障和發展方向，并對酒泉發展碳交易的潛在優勢進行了探討和分析，明確了碳交易的發展方向和思路。通過考察調研，形成了《酒泉市碳交易試點工作實施方案》，并經酒泉市政府常務會議研究通過。為保證碳交易工作的順利推進，酒泉市發改委成立了酒泉風光碳資產管理中心，具體負責碳交易各項工作。與中國電力投資（北京）碳資產管理有限公司協商和交流后，共同形成了長期合作的愿望，并簽署了《酒泉市碳資產管理咨詢服務戰略合作框架協議》，與20家風光電企業涉及23個項目簽訂了銷售委托合同。為同步推進，酒泉市發改委與深圳市發改委簽署了《碳交易區域合作戰略備忘錄》，為日后做大酒泉碳交易工作奠定了基礎。同年，經努力爭取，甘肅省發改委、科技廳、財政廳、環保廳、住建廳等五部門聯合發文同意酒泉市作為碳交易試點，先行先試。在各方努力下，2016年1月，甘肅省第一批、全國地級市中首批由政府主導促成的碳交易在酒泉順利開展，北京金易格酒泉新能源科技發展有限公司、中能桑普阿克賽科技有限公司、敦煌金澳電力發展有限公司與北京中碳技術有限公司成功實現了對接交易。各收到前期預付款5萬元，共計落實交易預付資金15萬元，實現了甘肅省碳排放權交易零的突破。除此之外，酒泉市深入研究碳交易和低碳發展的相關政策，積極把低碳綠色發展作為開展碳交易工作的延伸和補充。2017年1月，敦煌市被國家發展和改革委員會確定為國家低碳試點城市。2017年3月，酒泉市赴北京與國家發改委氣候變化戰略研究中心、中國能源學會以及中國生物多樣性與綠色發展基金會、中電投碳資產管理有限公司等部門溝通對接，提出了初步建立酒泉模式（敦煌標準）低碳發展的想法，涉及碳交易、低碳產業發展、應用政策支持和低碳金融發展，制定了酒泉市低碳經濟和碳交易發展的具體和長期計劃。但遺憾的是，2017年3月，為了進一步完善和規范溫室氣體自愿減排交易，促進綠色低碳發展，國家發展和改革委員會公告，組織修訂《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》（發展與改革氣候[2012]第1668號）。同時暫緩受理溫室氣體自愿減排交易方法學、項目、減排量、審定與核證機構、交易機構備案申請。截至目前，新的《暫行辦法》尚未出臺，除已備案的CCER還可正常交易外，其他CCER項目一律擱置。在國家發展和改革委員會的尚未備案的申請事項清單中，酒泉市金塔粵水電紅柳洼50兆瓦并網光伏發電項目溫室氣體自愿減排項目備案申請材料在列，靜待《暫行辦法》的修訂。

酒泉市碳排放交易發展的困難與制約因素

（一）非試點地區參與碳排放交易形式單一，受政策導向影響大2011年，甘肅省因地屬經濟欠發達地區等因素影響，未被國家發改委納入碳交易試點區。在全國統一的碳交易市場尚未建立的情況下，甘肅省基于配額的碳交易模式無法實踐，目前僅處在為國家碳排放交易市場建設計劃（發電行業）中列出的企業進行排放監測、核查及復核階段。因此，可以進行的唯一碳交易形式是核證自愿減排，即CCER。但該交易模式受政策導向影響較大，新的《暫行辦法》出臺之前，酒泉市所有碳交易工作只能處于等待狀態，極為被動。

（二）核證自愿減排交易規則參差不齊，碳交易流動性差在碳交易的試點階段，本著“摸著石頭過河”的出發點，每個試點區域都根據自身的發展設計了具體的碳交易機制。對CCER的抵消機制與本地化要求等規則設計也不盡相同。不一致的交易規則導致各地區劃分明顯，阻礙了跨區域交易模式的形成，降低了碳交易的市場流動性。據調查，目前國內七個試點區域的CCER抵扣規則如表1所示。總體來看，CCER抵扣比例處于5%～10%之間，加上部分市場的地域限制，非試點地區可真正實現交易的CCER項目可謂十分有限。根據2015年7個省市的試點排放量履約表現來看，7個省市的配額總量約為12億噸。但在2016年履約期內，用于抵消的CCER數量不足800萬噸，約占總配額的0.67％，遠低于試點抵消管理措施中規定的5%～10%的百分比，更不用說來自非試點地區的CCER比例。

（三）碳交易市場發育不完全，地方碳交易開發技術短板成為阻礙當前碳排放權交易在我國尚處在試點探索階段，全國統一市場也才剛剛步入準備階段，市場各參與方尚不具備完善的技術支持與成熟的操作體系。從酒泉市來看，雖然擁有較為可觀的碳資產，但囿于技術短板只能依托中介機構來完成本地的資源打包、銷售等環節，無形中增加了交易成本。其次，作為虛擬商品，碳交易規則非常嚴格，其發展程序復雜、合同期長，有必要建立具有相應開發和執行能力的專業組織。目前全國市場中相關中介機構發展尚不完善、實力水平良莠不齊，難以完整的開發、承接和消化此類項目。此外，酒泉市較為大型的新能源項目多集中于央企，但從實際來看，新能源央企大都擁有開發碳交易的子公司，其項目均交由子公司開發，從而對酒泉市碳交易的整體開發形成較大沖擊。

（四）現行實施框架下CCER項目審批手續繁雜，增加產出時間成本根據國家發展和改革委員會關于印發《溫室氣體自愿減排管理暫行辦法》（發展與改革氣候[2012]第1668號）的通知，我國參與核證自愿減排交易的項目，需在國家主管部門備案和登記，項目產生的減排量還需要經過科學方法監測和核查后由國家主管部門核證。然后才可以在已經向國家主管部門提交的交易機構進行交易。整體項目申請審批流程極為嚴謹，耗時較長，無形中增加了CCER項目落地產出的時間成本。截至2017年6月末，國家發改委公示CCER審定項目累計達到2856個，其中備案項目1047個，而獲得減排量備案項目僅有287個。

酒泉市促進碳排放權交易發展的路徑探討

（一）積極響應全國統一碳市場，推動甘肅省碳市場建設受碳交易政策性導向影響，地方碳交易的發展必然依賴于上級相關政策傳導。因此，必須從全省層面積極響應國家統一碳市場導向，充分利用科技手段，做好甘肅省能源消費與碳排放相關統計、監測和核算等基礎性工作，為下一步規劃全省碳排放量總量設計、探索碳配額分配方法打下堅實基礎。積極推動甘肅省碳市場建設，未來在全國發電行業統一市場實現基礎上，積極協助省內新能源企業與項目進入CCER交易市場。同時，盡可能整合全省及代表性地區的潛在碳資產，樹立“陸上三峽”品牌CCER項目，加強碳排放交易專業領域人才隊伍建設，全面推進綠色經濟發展。

（二）建議優化CCER項目頂層設計，實現資源最優配置在我國，CCER項目主要是綠色、低碳和環保項目。這些項目可以充分有效地連接碳市場、可再生能源和工業減排，是降耗減排路徑的重要領域。為避免當前試點市場問題重現，應采取一系列措施優化CCER的頂層設計。一是國家在配額時應考慮配額和CCER的總量，國家應制定統一的管理措施，保持政策的連續性和穩定性；二是為了促進全國統一碳排放交易市場的建設，CCER抵消政策應消除地理分割的影響，并可在全國范圍內使用；三是應適當簡化CCER項目審批流程，縮短項目申報周期；四是CCER扣除規則應盡可能簡單明了，并鼓勵新能源，農、林業和低碳環保類CCER項目抵消使用。

（三）及時啟動碳金融，助力區域碳排放交易適時啟動碳金融工作，學習借鑒碳交易試點地區碳金融工作的成功經驗，結合酒泉的實際，積極與甘肅銀行、蘭州銀行等金融機構建立聯系，探索適合酒泉碳交易市場的碳融資模式。一是鼓勵商業銀行圍繞碳排放交易，碳減排項目交易和各種衍生品交易開發碳信貸。通過碳資產或碳配額質押融資，發行碳債券和建立碳基金，為碳減排企業和碳交易項目提供直接融資支持；二是鼓勵商業銀行發展碳中間業務。充分發揮商業銀行掌握客戶資源、渠道資源和信貸中介的優勢，為碳減排和交易項目提供咨詢和財務顧問服務。幫助公司進行賬戶管理，并提供注冊，托管，結算和清算等服務；三是結合商業銀行自身風險管理和交易能力的優勢，為企業提供碳交易風險管理服務，降低企業融資成本和投資者面臨的風險。

作者：高靜 單位：中國人民銀行酒泉市中心支行