礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的效率分析范文

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一、文獻(xiàn)回顧

有關(guān)產(chǎn)權(quán)制度效率新的理論的出現(xiàn)，以及一些基礎(chǔ)性制度安排，如企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度、土地產(chǎn)權(quán)制度的效率研究，則反映了目前兩個(gè)研究方向上深化、具體化以及兩種方法的融合。胡川(2006)分析了影響宏觀產(chǎn)權(quán)制度效率水平的制度完備性、制度中政權(quán)與產(chǎn)權(quán)的關(guān)系等因素。2007年趙德起、林木西提出了制度效率的“短板理論”，趙德起(2007)利用“短板理論”分析了國家在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度結(jié)構(gòu)中所占比例、影響系數(shù)，認(rèn)定國家強(qiáng)度對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度效率有著強(qiáng)有力的制約作用，現(xiàn)階段中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度效率的水平可以通過調(diào)整國家強(qiáng)度得到提高。文獻(xiàn)顯示，從律法角度分析我國礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度效率的研究尚不多見，而以《十二五規(guī)劃綱要》賦予的、新的產(chǎn)權(quán)制度效率內(nèi)涵及標(biāo)準(zhǔn)，審視、檢驗(yàn)我國礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度法規(guī)體系的效率水平更具現(xiàn)實(shí)意義，它有利于識(shí)別、把握我國礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度主體結(jié)構(gòu)和基本功能上的缺陷，為其修訂、完善指明方向，有利于為《十二五規(guī)劃綱要》的實(shí)施、尤其是其中“礦產(chǎn)資源有序開發(fā)、節(jié)約利用、環(huán)境友好”指導(dǎo)思想的貫徹執(zhí)行提供有效的產(chǎn)權(quán)保障。

二、礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的結(jié)構(gòu)性特征與效率水平分析 

(一)我國礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的效率含義與法律構(gòu)成

根據(jù)《十二五規(guī)劃綱要》的指導(dǎo)思想、政策導(dǎo)向以及其中第六篇“綠色發(fā)展，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)”和第十一篇“改革攻堅(jiān)完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制”的主旨，本文礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的效率包括兩重含義：一為礦業(yè)權(quán)取得、出讓、流轉(zhuǎn)提供正式的規(guī)則，實(shí)現(xiàn)礦業(yè)權(quán)市場配置的帕累托最優(yōu)。二通過礦產(chǎn)資源所用權(quán)、礦業(yè)權(quán)、居民環(huán)境權(quán)等產(chǎn)權(quán)的界定、配置、交易和保護(hù)制度，為礦產(chǎn)資源勘探、開采、利用過程中形成的跨代及當(dāng)代外部成本的內(nèi)部化提供產(chǎn)權(quán)保證，也就是為礦產(chǎn)資源的有償使用制度、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制奠定產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)跨代外部成本、環(huán)境外部成本的內(nèi)部化、最小化。我國礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)是《憲法》、《礦產(chǎn)資源法》及其配套的行政法規(guī)，有效組成部分還包括《土地管理法》、《民法通則》、《物權(quán)法》、《環(huán)境保護(hù)法》等法律，礦產(chǎn)資源法規(guī)體系具體表現(xiàn)為由國家法律法規(guī)、部門法規(guī)以及地方法規(guī)三個(gè)層次制度等共同構(gòu)成的系統(tǒng)(如表一)。1997年1月1日起施行的《礦產(chǎn)資源法》，1998年2月12日國務(wù)院得《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》、《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》、《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》，奠定了我國礦產(chǎn)資源法規(guī)體系的基礎(chǔ)。之后，國務(wù)院頒布一些相關(guān)的通知、政策，形成了國家層面的行政法規(guī)。而國土資源部、財(cái)政部、中國人民銀行、環(huán)境保護(hù)部的一系列礦產(chǎn)資源的法規(guī)、有關(guān)礦業(yè)權(quán)價(jià)款征收減免、礦產(chǎn)資源環(huán)境保護(hù)配套等政策，共同構(gòu)成了我國礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的部門法規(guī)。

(二)我國礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的效率分析

礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的效率首先取決于單項(xiàng)制度的有效性。柯武剛、史漫飛(2000)認(rèn)為，制度效率由制度的“普適性”決定。制度普適性的涵義包括：制度不應(yīng)在理由不充分情況下實(shí)施對(duì)個(gè)人與情境的差別待遇；制度應(yīng)當(dāng)是簡單且確定，清晰地傳達(dá)與理解違規(guī)應(yīng)當(dāng)?shù)玫降膽土P；制度應(yīng)該穩(wěn)定性同時(shí)有某種程度的開放性，變化不定的規(guī)則難以理解把握，但也要有一定的調(diào)整空間，以便行動(dòng)者環(huán)境變化做出反應(yīng)，避免僵化。表二是分析《礦產(chǎn)資源法》以及《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》、《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》、《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》等基礎(chǔ)性法律、法規(guī)普適性效率的結(jié)果。毋庸置疑，這些基礎(chǔ)性的法律法規(guī)在確定性、開放性方面存在的明顯缺陷，會(huì)直接導(dǎo)致制度實(shí)施過程中的低效率水平。國家級(jí)法律法規(guī)如此，部門法規(guī)、地方法規(guī)受立法水平、職能權(quán)限、地方利益等因素的制約，這類非效率問題更加嚴(yán)重。礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的有效性不僅取決于單項(xiàng)法的質(zhì)量，也受制度體系各單項(xiàng)法相互耦合的情況，即制度配置狀況的作用。制度配置是指在制度系統(tǒng)中各項(xiàng)制度之間通過相互協(xié)調(diào)與匹配，使整個(gè)體系發(fā)揮最大的功效。為此，需要研究各種制度安排間的層次、關(guān)系及相互協(xié)調(diào)，確定體系的最佳結(jié)構(gòu)。制度真空、制度沖突、制度耦合是三種制度體系配置的情形。制度真空與制度沖突是制度體系結(jié)構(gòu)中存在漏洞與的矛盾，只有制度耦合是制度體系結(jié)構(gòu)中各單項(xiàng)制度間協(xié)調(diào)一致、高度有序的狀態(tài)。制度真空與制度沖突削弱了制度體系的整體有效性有效配置制度體系，降低制度沖突、減少制度真空，最終實(shí)現(xiàn)制度體系的有效耦合，是提高制度體系有效性的關(guān)鍵。

文中制度效率的內(nèi)涵要求礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度實(shí)現(xiàn)三重功效，即：礦業(yè)權(quán)市場配置的帕累托最優(yōu)，跨代外部成本的內(nèi)部化、最小化，以及環(huán)境外部成本的內(nèi)部化、最小化。具體分析現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的法規(guī)體系，考察其運(yùn)行的實(shí)踐過程，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行制度在環(huán)境外部成本的內(nèi)部化功效上表現(xiàn)最為微弱。而究其原因，在于“環(huán)境利益＝環(huán)境公益＝國家環(huán)境公益”的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，以及重“環(huán)境污染防治”、缺乏充分自然資源保護(hù)的制度規(guī)定。根據(jù)曉紅(2011)的理解，解決這一難題最有效的方法是：修訂現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法，建立環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)的界定、交易制度，讓環(huán)境資源作為再生產(chǎn)的要素進(jìn)入生產(chǎn)成本，形成環(huán)境利益平衡機(jī)制的多元化形態(tài)。在現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度法規(guī)體系中，最早制定、頒布、實(shí)施的是《民法通則》(1986年)，最近的是《物權(quán)法》(2007年)、《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范探礦權(quán)管理有關(guān)問題的通知》(2009年)和《關(guān)于建立健全礦業(yè)權(quán)有形市場的通知》(2010年)，我國礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度法規(guī)體系整體跨越20年時(shí)間，多項(xiàng)法規(guī)分布在不同的時(shí)空背景中，相容性、一致性、耦合性難免受損。同時(shí)，為適應(yīng)《十二五規(guī)劃綱要》中轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的需要，礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度法規(guī)體系整體的開放性和完備性也需關(guān)注。

礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度法規(guī)體系可能存在的、潛在的非效率因素，可以通過本文界定的礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度效率的內(nèi)涵、現(xiàn)行法律法規(guī)體系的內(nèi)容與功效、以及我國礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度運(yùn)行的實(shí)踐等三方面的比對(duì)得以凸現(xiàn)，如圖三所示。現(xiàn)行制度中存在的制度真空狀態(tài)，不同層次法規(guī)之間的沖突，與單項(xiàng)法規(guī)的非效率因素共同作用，降低了礦業(yè)產(chǎn)權(quán)的流動(dòng)性，并使礦產(chǎn)資源利用效率始終處在較低水平上。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)驗(yàn)證了以上的分析。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2008年底，全國礦業(yè)開發(fā)占用和損毀土地約330萬公頃，2007年土地復(fù)墾率低于12%，而發(fā)達(dá)國家如美國、澳大利亞等的土地復(fù)墾率則是65%。同樣，截至2007年只有20余個(gè)省市通過市場方式實(shí)施礦產(chǎn)資源的有償出讓制度，全國15萬個(gè)礦產(chǎn)企業(yè)中也只有2萬余個(gè)礦產(chǎn)企業(yè)通過市場競爭機(jī)制獲得采礦權(quán)。資源的利用率以我國主要能源資源煤炭為例。2004年我國煤炭資源回采率的數(shù)據(jù)顯示全國煤礦平均的采區(qū)回采率是64%，平均的礦井回采率是46%。2007年，我國煤礦平均的資源回收率是30%，不足國際先進(jìn)水平的一半，發(fā)達(dá)國家如美國、德國、澳大利亞等的資源回收率都保持在80%左右。

三、結(jié)論及啟示

在“十二五”開局之年，根據(jù)《十二五規(guī)劃綱要》的主旨，從律法角度分析我國礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的效率水平，發(fā)現(xiàn)：我國礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度法規(guī)體系中各單項(xiàng)法規(guī)普遍存在的確定性、開放性缺陷，降低了各單項(xiàng)法規(guī)有效性；在包括《土地管理法》《物權(quán)法》、《礦產(chǎn)資源法》、《環(huán)境保護(hù)法》在內(nèi)的國家大法中，完備礦業(yè)權(quán)屬性，明確居民環(huán)境權(quán)，確立地役權(quán)以及礦地使用權(quán)與其他土地使用權(quán)的優(yōu)先順序，是提高礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度法規(guī)體系有效性的關(guān)鍵；小型礦、小小型礦產(chǎn)權(quán)制度的立法，實(shí)踐中自發(fā)形成的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的合法化，也不能忽視；下位法與上位法的一致性、耦合性，是發(fā)揮礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度法規(guī)體系基礎(chǔ)功效的保證。清理、修訂、補(bǔ)充與完善我國礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的法規(guī)體系，是貫徹資源節(jié)約、環(huán)境友好、生態(tài)保護(hù)以及可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的制度保證。（本文作者：武瑞杰單位：鄭州大學(xué)西亞斯國際學(xué)院、西安交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)與金融學(xué)院）