道路交通事故社會救助基金的運行范文

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截至2014年底，我國的機動車總量已達2．64億輛，機動車駕駛員數量突破3億人。從另一個方面看，每個人都是潛在的交通事故受害人，保障公民的人身安全和財產利益是社會的責任。發生交通事故時，機動車交通事故責任強制保險（以下簡稱“交強險”）是對交通事故受害人的一種救助，但因為肇事人逃逸或其他原因會導致大量受害人無法得到救助。當交通事故中的受害人無法通過交強險制度和侵權人獲得賠償時，建立道路交通事故社會救助基金這樣的社會保障制，可以使受害人得到及時搶救或補償。而受害人在得到基金幫助時經常會遇到一些困難，導致救助緩慢或無法救助，這正是我們需要研究的問題。

一、道路交通事故社會救助基金制度立法現狀

我國道路交通事故救助基金最早在2004的《道路交通安全法》中提到，只是簡單提到社會救助基金的來源和墊付責任，對于救助基金的具體性質沒有明確規定，對于如何申請救助基金也沒有規定。2006年頒布的《機動車交通事故責任強制保險條例》規定了救助基金的籌集來源和適用條件。2009年底頒布的《侵權責任法》確定了救助基金的墊付范圍。2010年正式實施頒布了《道路交通事故社會救助基金管理試行辦法》（以下簡稱為《試行辦法》）。相比德國、加拿大、美國已經落后很多。《試行辦法》在江蘇省、福建省等一些省份先行實施，在實施過程中遇到了很多問題，但有一些省份實施緩慢，運行難，一些較小的市和縣還沒有確立。

二、道路交通事故社會救助基金運行中存在的問題

（一）救助基金法律制度不完善道路交通事故社會救助基金沒有完備的法律制度。《道路交通安全法》只有一個條款涉及救助基金，國家并沒有專門再頒布法律，而是以行政規章的方式頒布了《試行辦法》。但對于救助基金的實施并沒有詳細的規定，對于救助基金的具體實施辦法的制定又下放到各個省市，各省市比葫蘆畫瓢制定了具有各省市特色的實施辦法，至于怎么實施，并沒有制定具體的實施細則，個別經濟較發達的省份，例如江蘇省制定了《道路交通事故社會救助基金實施細則》。《試行辦法》規定的基金來源包括一部分中央財政預算安排，違反了《中華人民共和國預算法》的規定；而且未經地方人民代表大會同意，將地方政府收取的保險公司經營強制汽車保險的稅收作為救助基金的一個資金來源，又規定救助基金的費用支出由財政部門在年度預算中予以安排，侵犯了地方人民代表大會的職權。造成這些問題的原因皆為《試行辦法》的法律位階過低，無法滿足其社會救助目標的需要。

（二）大量救助基金閑置我國道路交通事故救助基金來源大多數是每年按照機動車交通事故責任強制保險的保險費的一定比例提取的資金，其他來源有社會捐款。道路交通事故救助基金是否真正用到道路交通事故的救助，并未向社會公眾公開。2014年，全國交強險中所抽取的救助基金高達29億多元，各省都有一筆龐大的救助基金，但大量基金閑置，受害人得不到救助。2014年廣東省有超過20億元的道路交通事故社會救助基金，可真正用于救助的只有10多萬元；再例如，山東省，迄今為止，道路交通事故社會救助基金已經籌集了6億多元，而真正用于救助的也僅1000多萬元。因嚴重交通事故而拖欠醫療費的人們無法得到救助。交通事故社會救助基金應該在交通事故發生后，受害者找不到侵害人又無錢救命時及時進行救助。可事實恰恰相反，事故發生后，受害人時常是到救助機構要求救助，機構又去找醫院，醫院最后又找到家屬協商，形成一種怪現象。

（三）管理機構不統一根據《試行辦法》的規定，道路交通事故社會救助基金的管理涉及財政、保監、公安、衛生、農業五個部門。各地的管理辦法規定，人民政府是救助基金的主管單位，由政府來決定設立救助基金的管理機構。管理機構如何設置，各省市的做法并不相同，有的基金管理機構是公安部門，如北京、廣東；有的是財政部門，如上海；有的是外包給專業管理機構來進行管理，如江蘇；重慶與一般省市不同，而是由重大安全生產辦公室管理；一些市、縣根本沒有設置基金的管理機構。交通事故救助基金是政策性、公益性的保障基金，各級政府制定的管理辦法公開的甚少，管理機構不統一。

（四）基金申請程序煩瑣道路交通事故社會救助基金的申請在現實操作中，程序煩瑣。由于該基金涉及財政、交管、保險、衛生、農業等多個部門，基金的申請、審核、批準、發放都不是同一部門，基金管理運作難度大，很多地方在資金申請、發放等環節存在職能不清、申請手續煩瑣的情況。很多省、市申請人在申請救助基金時都是在公安局填寫申請表，但具體辦理的時候，經辦人員卻說沒有辦理過該項業務，不知道如何辦理。江蘇省的救助基金申請程序做得比較細致和規范，可以電話求助、現場求助和網站求助，但申請程序也很煩瑣。其辦理程序如下：有下列情形之一的，機動車交通事故受害人及其近親屬可以申請救助：1．搶救費用超過交強險醫療費用賠償限額的；2．肇事機動車未參加交強險的；3．機動車肇事后逃逸的。救助基金一般墊付受害人自接受搶救之時起72小時以內的搶救費用，特殊情況下超過72小時的搶救費用由醫療機構書面說明理由，并報縣級以上衛生主管部門審核。申請程序第一步由申請人申請救助，第二步交警部門發出墊付通知，第三步需要縣區級受理點受理，第四步由市級道路救助基金服務辦公室審核，第五步由省級墊付中心審核，第六步支付墊付款。從這一系列程序來看受害人想要獲得救助基金是非常困難的一件事情。一項調研表明，根據基金實際運行調查情況來看，醫院在幫助病人申請救助基金時，普遍感到很困難，實際申請成功者不足10％。批準的案例大都在數月后才兌現，有的甚至需要10個月的時間才能申請成功。另外，一些城市對于該基金的管理職責不明，受害者提交救助申請，但卻找不到受理的部門；有的即使找到受理部門，也是一些兼職人員，對于受理的程序也不熟悉；有的地方是在審核或者審批過程中，行政部門總要以各種名義“插上一腳”，一些地方甚至規定，每筆救助金的申請審核需要經過分管副市長簽批才能發出。如此一來，救助金的申請審核成了另類“行政審批”。

（五）申請人范圍模糊《試行辦法》沒有明確規定申請救助基金的主體，只是規定受害人可以申請，公安機關負責通知，農業部門負責協助，衛生部門負責監督工作。各個地方的實施辦法對申請人的范圍規定也不一致，東莞規定的申請人范圍是受害人本人或者其近親屬，遼寧省規定的申請人的條件是道路交通事故的受害人或其近親屬；受害人身份無法確定或者受害人及其近親屬無法提出墊付申請，且醫療機構或者殯葬機構已經墊付醫療搶救費用或死亡喪葬費用的，醫療機構或殯葬機構可以代為提出墊付申請，但是在申請時應提供公安機關交通管理部門出具的身份無法確認的證明。從上述可知，申請人的范圍沒有一個明確而又統一的規定。

三、對道路交通事故社會救助基金運行的建議

（一）完善救助基金法律制度道路交通事故社會救助基金制度作為一項新型的社會保障制度，承擔著對交通事故受害人基本救助的功能。這樣一項覆蓋全國的制度，由財政部等部門制定部門規章顯然無法發揮其救助功能，對省級政府的約束力也有限，不利于這項制度在地方的“落地”。而且，目前的試行辦法將具體操作規定的制定權下放給地方，分散的各地方立法無疑會容易造成規定的不統一，貧富和地域的差距會衍生許多消極的因素，不符合國家追求“社會公平、正義”的目標。全國性的保障制度必須要用具有對應位階的法律來進行規范，這也是建設我國統一法制的必然要求。為此，筆者建議制定更高位階的法律，且可以從以下兩種途徑進行探討：一種是參考德國或我國臺灣地區“強制汽車責任保險法”的做法，將相關救助基金制度進行完善后，融入我國《機動車交通事故責任強制保險條例》當中，使之成為該條例的一部分，具有行政法規的效力。另一種則是在目前我國《試行辦法》的基礎上，通過對當前各地方實施效果進行考量和出現的問題進行分析，全面地細化和完善該項制度，不斷充實它的內容，在時機成熟時制定《道路交通事故社會救助基金管理條例》，使之成為救助道路交通事故受害人的“大法”。鑒于我國當前立法實際，第二種方法較為可行。重新設計受害人救助基金制度，使之與責任險制度相配合，同時符合社會救助制度的要求，彌補缺陷，形成健全的道路交通事社會救助基金法律制度。

（二）加大基金救助力度由于救助基金大量結余，2015年4月，深圳市向社會公開征求修改《道路交通事故救助基金暫行辦法》的意見，放寬道路救助基金的申請條件，電動自行車或其他非機動車輛發生交通事故需要墊付搶救費用的，也可以申請救助基金。為了加大基金救助力度，除放寬申請條件外還應加大宣傳力度，讓更多的人得到救助。應對交通部門事故科的公職人員進行培訓，使他們了解救助基金的作用和意義、基金籌集渠道、救助事項、申請程序和追償。

（三）統一基金管理部門救助基金作為社會保障的一種方式，應當建立統一的救助基金管理機構。關于其管理機構，可以借鑒其他國家的做法。如德國、日本、韓國、美國，他們的管理機構一般是由國家層面的部門或者委員會、協會等機構管理，體現救助基金的管理主要功能是做社會公益，而不像我們國家下放到基層部門去管理，應將救助基金的管理權收回中央，建立由財政部主導，其他部門協助的管理架構。如果我國完全實行政府部門負責管理，又與我國政府當前要控制人員編制，減小公務人員規模的大趨勢相背離。因此，筆者建議仍然是政府主管，但由企業經營的模式，參考我國臺灣地區的做法，并借鑒江蘇省的成功案例，由財政部設立救助基金管理小組，交通運輸部、民政部、國家衛生和計劃生育委員會、保監會作為救助基金的小組成員，負責對救助基金的決策、籌集、核查、分配。由于交通部門能夠在發生交通事故后第一時間與申請人接觸，所以辦事機構設立在各級交通部門。救助基金的具體運營委托給全國范圍內有業務能力的保險公司，直接負責受理救助申請、調查、補償等業務。這種模式能夠保證救助基金在國家的管理下，統一進行分配，平衡地區差異，發揮最大效用；同時又將實際的救助業務，委托給已經具有直接處理補償事項能力的保險公司，在不增加政府編制的情況下，開展全國范圍內的救助業務。救助的申請人對救助的受理、補償不滿的，可以向各級救助基金管理機構申請仲裁或直接向人民法院起訴。

（四）簡化基金申請程序在各級交通管理部門設置專門辦公場所或窗口作為基金管理機構和辦事機構使用，并由專門的保險公司負責，方便申請人申請救助基金，有利于辦事機構和管理機構的協調。另外，簡化審核程序。關于喪葬費、醫療費等材料需要由民政部門和衛生部門專業人員審核，那么兩個部門各派專業人員到辦事機構值班。材料審核完畢后，救助基金管理機構需要與財政部門建立聯系機制，建立救助基金快速通道，將救助基金劃撥到醫院或者其他賬戶上。

（五）明確申請人范圍基于交通事故中需要救助的情況比較復雜，建議明確申請人的范圍。首先，符合法定救助條件的交通事故受害人，有權行使救助基金請求權；再次，受害人受傷嚴重在醫院搶救或者死亡的，可以由其近親屬行使救助基金請求權；最后，當受害人身份無法查明時，也應該賦予其申請權，可以由公安機關、醫療機構、殯葬機構代為申請。通過對道路交通事故社會救助基金運行中的問題研究分析，借鑒國內外的實踐經驗，針對法律制度不完善、救助基金大量閑置、基金管理機構不統一、申請基金程序煩瑣、申請人范圍不明確等問題提出一些建議，這些建議尚需實踐檢驗，希望能對我國道路交通事故社會救助基金制度的完善有所裨益。

作者：王慕蘊 單位：周口師范學院 政法學院