淺談事業(yè)單位安全生產(chǎn)體系建設(shè)范文

本站小編為你精心準備了淺談事業(yè)單位安全生產(chǎn)體系建設(shè)參考范文，愿這些范文能點燃您思維的火花，激發(fā)您的寫作靈感。歡迎深入閱讀并收藏。

【摘要】文章在多方調(diào)研及實踐基礎(chǔ)之上，旨在通過安全生產(chǎn)主體概念界定、法律法規(guī)對比研究、事故案例分析研究來說明事業(yè)單位作為安全生產(chǎn)的主體也適用或者參照適用安全生產(chǎn)法律法規(guī)，監(jiān)管部門可以依據(jù)安全生產(chǎn)法律法規(guī)實施監(jiān)管監(jiān)察等工作，并提出事業(yè)單位作為安全生產(chǎn)的主體建立科學完善的安全生產(chǎn)責任體系的必要性、原則和方法。

【關(guān)鍵詞】安全生產(chǎn)；事業(yè)單位；主體；責任體系；監(jiān)管監(jiān)察

由于事業(yè)單位適用安全生產(chǎn)法律法規(guī)和執(zhí)行安全生產(chǎn)相關(guān)規(guī)定的主體適應性，監(jiān)管部門是否能夠依據(jù)安全生產(chǎn)法律法規(guī)實施監(jiān)管監(jiān)察等存在諸多爭議。為此，在多方調(diào)研和大量實踐基礎(chǔ)上，本文試圖就事業(yè)單位是否能夠作為安全生產(chǎn)的責任主體以及如何構(gòu)建責任體系進行探討和研究。

1事業(yè)單位能否作為安全生產(chǎn)的責任主體

1.1安全生產(chǎn)的主體如何界定

（1）從法律法規(guī)的規(guī)定分析。《安全生產(chǎn)法》第2條規(guī)定，在中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的單位（以下統(tǒng)稱生產(chǎn)經(jīng)營單位）的安全生產(chǎn)，適用本法。《安全生產(chǎn)違法行為行政處罰辦法》第86條規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營單位指合法或非法從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的基本單元，包括法人、其他組織和自然人。根據(jù)以上條款，生產(chǎn)經(jīng)營單位應具備兩個要素：一是從事生產(chǎn)經(jīng)營活動；二是具有一定組織形式的單位。不管單位是企業(yè)性質(zhì)、事業(yè)性質(zhì)還是社團性質(zhì)，只要從事生產(chǎn)經(jīng)營活動就應該界定為生產(chǎn)經(jīng)營單位。《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》第四十四條第二款規(guī)定，國家機關(guān)、事業(yè)單位、人民團體發(fā)生事故的報告和調(diào)查處理，參照本條例的規(guī)定執(zhí)行。《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》是根據(jù)《安全生產(chǎn)法》制定的，事業(yè)單位，特別是具有實體生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位的事故調(diào)查和處理也必然會執(zhí)行安全生產(chǎn)法律法規(guī)的相關(guān)要求。按照安全生產(chǎn)法律法規(guī)調(diào)查事故，在安全管理當中必然要執(zhí)行安全生產(chǎn)法律法規(guī)，落實法律法規(guī)的要求。

（2）從概念上分析，一般以“生產(chǎn)經(jīng)營”的概念為切入點，認為生產(chǎn)經(jīng)營單位應該是以盈利為目的的單位，應定位為企業(yè)或是和企業(yè)屬性相近的組織，如個體工商戶等。根據(jù)百度或《辭海》，“生產(chǎn)經(jīng)營”是指：圍繞企業(yè)產(chǎn)品的投入、產(chǎn)出、銷售、分配乃至保持簡單再生產(chǎn)或?qū)崿F(xiàn)擴大再生產(chǎn)所開展的各種有組織的活動的總稱。實踐中，有相當一部分事業(yè)單位從事盈利性的業(yè)務(wù)，圍繞產(chǎn)品的投入、產(chǎn)出、銷售、分配、簡單再生產(chǎn)或擴大再生產(chǎn)而開展經(jīng)營業(yè)務(wù)，其業(yè)務(wù)行為完全可以定義為生產(chǎn)經(jīng)營行為。從這個角度來說，除了純行政輔助類事業(yè)單位，只要具有生產(chǎn)經(jīng)營行為的，就應該作為安全生產(chǎn)的責任主體。

（3）從監(jiān)管職責分析，安全生產(chǎn)監(jiān)管部門不能簡單以安監(jiān)部門的視角和職責來審視甚至界定安全生產(chǎn)法的適用范圍。多年以來，安全監(jiān)管部門因責任追究問題、監(jiān)管力量問題、監(jiān)管能力問題等，一直將安全生產(chǎn)法的調(diào)整范圍界定在企業(yè)的概念范圍內(nèi)，特別是在文件及相關(guān)制度制定上，主要都指向企業(yè)。新《安全生產(chǎn)法》頒布以來，特別是《關(guān)于推進安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》實施以來，管行業(yè)必須管安全，管業(yè)務(wù)必須管安全，管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全的理念和要求得以更加深入的貫徹和落實。《安全生產(chǎn)法》第9條規(guī)定，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和對有關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的安全生產(chǎn)工作實施監(jiān)督管理的部門，統(tǒng)稱負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門。各行業(yè)部門和安全監(jiān)管部門在安全生產(chǎn)法上具有同等地位的主體資格。各部門負責監(jiān)管的行業(yè)領(lǐng)域也必然是《安全生產(chǎn)法》的調(diào)整范圍。教育系統(tǒng)、衛(wèi)生系統(tǒng)以及文化、體育等系統(tǒng)監(jiān)管的大量事業(yè)單位，應作為《安全生產(chǎn)法》的調(diào)整范圍，安全監(jiān)管部門仍舊履行綜合監(jiān)管職責，而具體監(jiān)管職責應由各部門負責，這符合新《安全生產(chǎn)法》的立法初衷和監(jiān)管格局設(shè)計。

（4）從工作實踐分析。安全生產(chǎn)管企業(yè)不管事業(yè)單位的理念行不通。如果事業(yè)性質(zhì)的學校不受安全生產(chǎn)法律法規(guī)的調(diào)整，而大量的民辦學校是通過工商注冊成立的，其屬于企業(yè)性質(zhì)，在安全生產(chǎn)法律法規(guī)調(diào)整范圍。而不論是事業(yè)性質(zhì)還是企業(yè)性質(zhì)，學校的運維模式是一樣的，并沒有實質(zhì)差異。就因為性質(zhì)不同，進行監(jiān)管區(qū)分，甚至對事業(yè)性質(zhì)單位完全不管，這是行不通的，不符合當前的安全監(jiān)管要求的。類似的情況還有民辦醫(yī)院、幼兒園、養(yǎng)老機構(gòu)等領(lǐng)域。因此，安全生產(chǎn)的主體應界定為從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的單位組織，其屬性不能作為區(qū)分是否適用安全生產(chǎn)法律法規(guī)，是否具備安全生產(chǎn)主體資格的依據(jù)。

1.2相關(guān)法律法規(guī)的對比研究

根據(jù)安全生產(chǎn)工作的特性和任務(wù)，與之相近的工作還有消防安全工作、環(huán)保工作、職業(yè)病防治工作和特種設(shè)備安全工作等。這些工作與安全生產(chǎn)具有緊密的聯(lián)系，其工作宗旨、理念和方法十分貼近。因此，對這些領(lǐng)域的法律法規(guī)進行研究并比較，可以更為清晰的形成對安全生產(chǎn)主體的定位和理解。《環(huán)保法》第6條，企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應當防止、減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞，對所造成的損害依法承擔責任。其調(diào)整主體是企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者。《消防法》第16條，機關(guān)、團體、企業(yè)、事業(yè)等單位應當履行下列消防安全職責。其調(diào)整主體是機關(guān)、團體、企業(yè)、事業(yè)等單位。《職業(yè)病防治法》第14條，用人單位應當依照法律、法規(guī)要求，嚴格遵守國家職業(yè)衛(wèi)生標準，落實職業(yè)病預防措施，從源頭上控制和消除職業(yè)病危害。其調(diào)整主體是用人單位。《特種設(shè)備安全法》第7條，特種設(shè)備生產(chǎn)、經(jīng)營、使用單位應當遵守本法和其他有關(guān)法律、法規(guī)，建立、健全特種設(shè)備安全和節(jié)能責任制度，加強特種設(shè)備安全和節(jié)能管理，確保特種設(shè)備生產(chǎn)、經(jīng)營、使用安全，符合節(jié)能要求。其調(diào)整主體為特種設(shè)備生產(chǎn)、經(jīng)營、使用單位。對比得出如下結(jié)論：沒有任何一部法律按照單位性質(zhì)來界定調(diào)整范圍或設(shè)定法律的適格主體。另外，實踐中《安全生產(chǎn)法》的適用范圍和相關(guān)或相近法律的適用范圍不一致，也是造成安全監(jiān)管工作難以有效落實和不能實現(xiàn)行業(yè)領(lǐng)域全覆蓋的重要原因，也必然使相當一部分監(jiān)管任務(wù)無法銜接。另外，事業(yè)單位的消防安全受消防部門監(jiān)管，而其安全生產(chǎn)問題卻不受安全監(jiān)管部門監(jiān)管，道理上說不通。

1.3事故案例分析研究

擬通過相關(guān)事故案例的分析，求證事業(yè)單位是否應作為安全生產(chǎn)工作的主體。

（1）案例基本情況。2009年6月30日，某環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)中心三隊作業(yè)人員，在進行公共廁所清掏、疏通糞井作業(yè)過程中發(fā)生中毒窒息事故，造成3名作業(yè)人員死亡。事故發(fā)生后，安全監(jiān)管部門認定該事故為一起較大的生產(chǎn)安全責任事故，并開展了事故調(diào)查工作。調(diào)查報告顯示，本起事故的直接原因為糞井內(nèi)有毒氣體超標，在無必要防護措施的情況下，違章指揮、違章作業(yè)以及冒險施救。事故的間接原因之一是某環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)中心三隊安全投入不足，安全管理不到位。并指出環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)中心對下屬單位安全生產(chǎn)監(jiān)督管理不到位。調(diào)查組提出，參照《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》、《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》等有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定進行責任定性和人員處理。其中，現(xiàn)場作業(yè)人員均屬違章作業(yè)，但鑒于在事故中死亡，不予追究責任。某環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)中心三隊隊長、黨支部書記，未建立健全本單位安全生產(chǎn)責任制；未及時消除本單位存在的生產(chǎn)安全事故隱患；未保證所必需的安全資金投入。其行為違反了《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》第17條第1項、第4項，以及第18條的規(guī)定，對該起事故的發(fā)生負有重要領(lǐng)導責任。相關(guān)上級機構(gòu)、監(jiān)管部門領(lǐng)導也受到不同程度的責任追究。

（2）案例分析。本案例中，某環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)中心三隊是事業(yè)單位，但在此次事故的調(diào)查處理中，完全適用了安全生產(chǎn)法律法規(guī)。首先，盡管其作為事業(yè)單位，但仍定性為生產(chǎn)安全事故；其次，事故調(diào)查和責任追究完全依照安全生產(chǎn)法律法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行的；再次，案例當中，沒有任何一個環(huán)節(jié)、步驟、內(nèi)容，是因為某環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)中心三隊的事業(yè)單位屬性而有所調(diào)整或改變，事業(yè)單位屬性與安全生產(chǎn)法律法規(guī)未出現(xiàn)任何對抗性。

（3）因此，事業(yè)單位是在安全事故當中適用或參照適用安全生產(chǎn)法律法規(guī)，在日常安全管理中也必然要適用或參照適用，其應作為安全生產(chǎn)的主體。

2事業(yè)單位安全生產(chǎn)責任體系構(gòu)建的構(gòu)想

2.1事業(yè)單位建立安全生產(chǎn)責任體系的必要性

（1）改善事業(yè)單位安全生產(chǎn)現(xiàn)狀的需要。長期以來，事業(yè)單位一直未真正納入安全生產(chǎn)監(jiān)管范疇，日常監(jiān)督檢查、政策法規(guī)宣貫與企業(yè)相比較為弱化。同時，部分事業(yè)單位自身對于是否執(zhí)行或如何執(zhí)行安全生產(chǎn)法律法規(guī)認識模糊、態(tài)度曖昧，系統(tǒng)、完善的安全生產(chǎn)責任制度體系未能建立。因此，造成相當一部分事業(yè)單位安全責任不清，隱患得不到及時消除，安全管理不到位，事故風險較高。特別是一些從事危險作業(yè)活動的單位，安全狀況堪憂。因此，只有明確事業(yè)單位適用安全生產(chǎn)法律法規(guī)，具有明確的安全生產(chǎn)主體地位，嚴格依照相關(guān)法律法規(guī)建立起安全生產(chǎn)責任體系，才能切實改進事業(yè)單位安全狀況，使事故風險處于可控狀態(tài)。

（2）完善和豐富安全生產(chǎn)責任制度的需要。建立健全安全生產(chǎn)責任制度是黨中央國務(wù)院的要求，是安全生產(chǎn)法律法規(guī)的要求，五級五覆蓋就是對安全生產(chǎn)責任制度覆蓋范圍的要求。但是，數(shù)量眾多且從事具體生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位卻未完全納入到安全生產(chǎn)責任制度體系，未列入五級五覆蓋的范疇，成為安全生產(chǎn)監(jiān)管的盲區(qū)和死角，導致安全生產(chǎn)責任制度的不完整和不全面。因此，將事業(yè)單位納入到安全生產(chǎn)責任制度體系，是對現(xiàn)有制度體系的完善和豐富，是落實“三管”要求，執(zhí)行安全生產(chǎn)法律法規(guī)的體現(xiàn)。

（3）遏制事故，促進安全生產(chǎn)形勢穩(wěn)定好轉(zhuǎn)的需要。預防和遏制安全事故，是所有生產(chǎn)經(jīng)營活動主體的共同責任。大量的事實和數(shù)據(jù)表明，生產(chǎn)安全事故并不是只發(fā)生在企業(yè)，從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位同樣具有發(fā)生事故的危險，有些還是高發(fā)多發(fā)領(lǐng)域。因此，事業(yè)單位必須要建立安全生產(chǎn)責任制度，落實安全責任，加大安全投入，認真開展隱患排查，才能確保生產(chǎn)經(jīng)營活動的安全，有效預防和遏制安全事故。

2.2事業(yè)單位安全生產(chǎn)責任體系建立原則

（1）依法原則。事業(yè)單位是安全生產(chǎn)的責任主體，要嚴格執(zhí)行安全生產(chǎn)法律法規(guī)，必須要依照法律法規(guī)的規(guī)定建立安全生產(chǎn)責任體系，保證體系框架、內(nèi)容設(shè)定、措施要求等符合法規(guī)要求。

（2）系統(tǒng)原則。要系統(tǒng)的構(gòu)建安全生產(chǎn)責任體系，要遵循安全生產(chǎn)工作規(guī)律，體現(xiàn)“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管”的工作格局，符合“管業(yè)務(wù)必須管安全，管行業(yè)必須管安全，管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全”的工作要求，力戒碎片化和零散性。

（3）參照原則。在執(zhí)行安全生產(chǎn)綜合性法律法規(guī)的同時，事業(yè)單位也要根據(jù)自身生產(chǎn)經(jīng)營活動的類型、屬性、特點等，參照執(zhí)行相關(guān)領(lǐng)域的法律法規(guī)建立完善安全生產(chǎn)責任體系。

（4）個性原則。事業(yè)單位在組織形式、管理體制等方面與企業(yè)具有較大的不同，這是客觀存在的。因此，在構(gòu)建安全生產(chǎn)責任體系方面也要實事求是，體現(xiàn)事業(yè)單位的特性。

2.3事業(yè)單位建立責任體系的建議

根據(jù)事業(yè)單位建立安全生產(chǎn)責任體系的原則和安全生產(chǎn)法律法規(guī)的規(guī)定，建議事業(yè)單位按照如下標準和內(nèi)容建立安全生產(chǎn)責任體系。

（1）建立健全安全生產(chǎn)責任制是生產(chǎn)經(jīng)營單位落實安全生產(chǎn)工作的基礎(chǔ)性工作，也是剛性要求。責任制要按照崗位全覆蓋、責任清晰、考核明確的要求建立。一是要在《安全生產(chǎn)法》規(guī)定的基礎(chǔ)上，對主要負責人和安全管理人員的主要職責進行細化、補充和完善，其法定職責不得缺失或轉(zhuǎn)移。二是按照一崗雙責的要求，根據(jù)分管業(yè)務(wù)和主管工作事項，設(shè)定分管領(lǐng)導和部門負責人的職責，其職責應與管理業(yè)務(wù)相匹配和貼合。三是要按照黨政同責的要求，以同級行政部門相關(guān)人員的職責設(shè)定黨組織相關(guān)人員的安全生產(chǎn)職責。四是從監(jiān)督和職工權(quán)益保護的角度設(shè)定工會或相關(guān)崗位的安全生產(chǎn)職責。五是根據(jù)具體工作內(nèi)容、活動范圍和工藝要求等，設(shè)定各工作崗位的安全職責。另外，安全生產(chǎn)責任制需要建立明確考核要求。

（2）建立健全安全生產(chǎn)管理制度。一是根據(jù)法律法規(guī)要求建立通用安全管理制度。包括安全生產(chǎn)教育培訓制度、安全檢查制度、勞動防護用品配備和管理制度、生產(chǎn)安全事故隱患排查治理制度、特種（設(shè)備）作業(yè)人員管理制度、其他保障安全生產(chǎn)的規(guī)章制度等。二是根據(jù)生產(chǎn)經(jīng)營活動的情況參照建立相關(guān)管理制度。三是要建立操作規(guī)程。操作規(guī)程是安全管理制度的重要組成部分，在具體崗位或針對具體工種，要建立安全操作規(guī)程。

（3）配備安全生產(chǎn)管理機構(gòu)或人員。根據(jù)《安全生產(chǎn)法》第二十一條規(guī)定：礦山、金屬冶煉、建筑施工、道路運輸單位和危險物品的生產(chǎn)、經(jīng)營、儲存單位，應當設(shè)置安全生產(chǎn)管理機構(gòu)或者配備專職安全生產(chǎn)管理人員。前款規(guī)定以外的其他生產(chǎn)經(jīng)營單位，從業(yè)人員超過一百人的，應當設(shè)置安全生產(chǎn)管理機構(gòu)或者配備專職安全生產(chǎn)管理人員；從業(yè)人員在一百人以下的，應當配備專職或者兼職的安全生產(chǎn)管理人員。事業(yè)單位的機構(gòu)組成和人員編制受編制部門控制，完全按照《安全生產(chǎn)法》的規(guī)定執(zhí)行具有實現(xiàn)難度。但我們也應該看到，從事高危生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位與高危企業(yè)有著很大的區(qū)別，事業(yè)單位更多以科研、教學、檢測等為主，與企業(yè)大規(guī)模實體生產(chǎn)經(jīng)營的風險等級不同。另外，盡管超過百人的事業(yè)單位不在少數(shù)，但每個事業(yè)單位直接參與生產(chǎn)經(jīng)營活動或直接接觸安全風險的人較少。鑒于此種情況，建議事業(yè)單位以配備兼職安全管理人員為主，且根據(jù)實際情況需要，多配置一些兼職安全管理人員，以解決機構(gòu)配備問題。

（4）建立安全生產(chǎn)管理體系。在建立安全生產(chǎn)責任制、安全生產(chǎn)管理制度和配備必要的安全管理人員的基礎(chǔ)上，還要建立起高效、科學、閉環(huán)的安全管理體系。一是將安全生產(chǎn)工作與業(yè)務(wù)工作同部署、同計劃。部署工作任務(wù)，制定工作計劃的同時，要將安全生產(chǎn)工作同步考慮，同時安排，融入到業(yè)務(wù)工作當中。二是要加強過程管控，要將安全隱患排查治理、安全風險評估等工作作為常態(tài)化、日常性的工作內(nèi)容，持續(xù)推進，不斷強化。三是加強安全生產(chǎn)工作的考核。根據(jù)安全生產(chǎn)責任制和相關(guān)安全管理制度，對每個崗位的每名人員履行安全生產(chǎn)職責，執(zhí)行安全生產(chǎn)規(guī)定的情況進行考評考核，并提出和執(zhí)行對應的獎懲措施。安全生產(chǎn)考核要納入單位綜合考核體系當中，作為對員工考核的重要組成部分。

綜上所述，要正確理解法律概念，安全生產(chǎn)監(jiān)管（管理）的不是某個主體，而是某種行為，也就是生產(chǎn)經(jīng)營活動，任何組織和個人實施的生產(chǎn)經(jīng)營活動都應受安全生產(chǎn)法律法規(guī)調(diào)整；要樹立正確的安全理念，廣大安全生產(chǎn)監(jiān)管部門不能簡單的從自身部門職責、監(jiān)管能力、現(xiàn)實困難等角度理解或解讀安全生產(chǎn)法律法規(guī)，而要切實以綜合監(jiān)管的職能定位，“管業(yè)務(wù)必須管安全，管行業(yè)必須管安全，管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全”的要求，“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管”的工作格局來思考問題。因此，事業(yè)單位也是生產(chǎn)經(jīng)營單位，是安全生產(chǎn)的責任主體，要執(zhí)行安全生產(chǎn)法律法規(guī)，并要結(jié)合事業(yè)單位的特點建立起科學完善的安全生產(chǎn)責任體系。

作者：侯占杰；胡軍平；劉大號 單位：北京市安全生產(chǎn)科學技術(shù)研究院