水資源保護法規(guī)的體系建設(shè)范文
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摘要:
目前，國家關(guān)于水資源保護制定了一系列的法規(guī)，初步形成了法規(guī)體系，但長江流域的水資源保護具有一些特殊性，如三峽工程、南水北調(diào)工程、上游梯級水電開發(fā)的累積影響等，因此，流域水資源保護需要有一些針對性強的法規(guī)。從實施有關(guān)法規(guī)的需要和從長江流域水資源保護實際需要出發(fā)，探討了制定流域配套法規(guī)，以解決長江流域水資源保護中特殊問題。長江流域水資源保護立法應注重對長江及其水資源經(jīng)濟功能和生態(tài)功能的統(tǒng)一保護，遵循以流域為單元進行保護以及預防為主的原則，立法內(nèi)容要體現(xiàn)長江流域的特點。
關(guān)鍵詞:
水資源保護;法規(guī)建設(shè);長江流域
黨的十八屆四中全會做出了全面推進依法治國的決定，標志著依法治國進入了一個全新的階段。依法治國體現(xiàn)在經(jīng)濟社會生活的方方面面，長江流域水資源保護也必須依法進行，特別是在長江經(jīng)濟帶開發(fā)確定了“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的基本定位的大背景下，完善流域水資源保護法規(guī)體系更顯急迫［1－3］。
1相關(guān)法規(guī)體系
目前，長江流域水資源保護基本上形成了以憲法為核心，以《水法》、《環(huán)境保護法》、《水污染防治法》等為基本內(nèi)容，以《取水許可和水資源費征收管理辦法》、《建設(shè)項目環(huán)境保護管理方法》、《河道管理條例》、《入河排污口監(jiān)督管理辦法》、《水功能區(qū)管理辦法》等行政法規(guī)、部門規(guī)章為配套措施，以及大量地方性水資源保護立法與《地面水環(huán)境質(zhì)量標準》、《污水綜合排放標準》、《生活飲用水衛(wèi)生標準》、《漁業(yè)水質(zhì)標準》、《農(nóng)田灌溉水質(zhì)標準》為實施依據(jù)的水資源保護法規(guī)體系。因此，雖然我國目前沒有專門的水資源保護法律，但已初步建立了與水資源保護相關(guān)的法律體系。其中，很多制度在長江流域水資源保護中起到了非常重要的作用。2002年10月1日實施的新水法規(guī)定了水功能區(qū)管理、飲用水源保護、入河排污口管理、水生態(tài)保護等核心制度，加強了法律責任機制，同時明確了流域管理機構(gòu)執(zhí)法主體地位。2008年修訂的《水污染防治法》對流域管理機構(gòu)入河排污口管理職責進行了強化，進一步確立了流域水資源保護機構(gòu)水污染防治監(jiān)督管理機關(guān)的地位，并授權(quán)進行省界水體水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測和依法對排污單位實施現(xiàn)場監(jiān)督檢查的職責。水利部依法制定了《入河排污口監(jiān)督管理辦法》、《水功能區(qū)管理辦法》、《重大水污染事件報告辦法》等部門規(guī)章和規(guī)范性文件。這些法規(guī)使長江流域水資源保護基本上有法可依。但國家層面的法規(guī)主要是解決我國各流域水資源保護面臨的共同問題，還無法適應各個流域的特殊性。解決各流域的特殊性問題，需要針對性地通過立法，形成流域的法規(guī)體系來解決。
2立法需要解決的特殊性問題
(1)長江干流近岸水域污染嚴重，江心水質(zhì)尚可，污染向江心轉(zhuǎn)移。
目前，長江的水質(zhì)總體尚好，干支流局部水污染嚴重。其中干流有近600km岸邊污染帶，大多分布在離岸200m的范圍內(nèi)。長江沿岸主要城市取水口的位置一般也在近岸，污染嚴重區(qū)同時又是用水集中區(qū)。近岸污染對長江主要城市的飲水水質(zhì)有著重要影響，也成為造成長江沿岸一些城市取水困難的主要因素。近岸污染是長江獨有的特殊問題。為適應長江的特殊情況，在目前的水功能區(qū)劃分過程中，長江中下游干流分左右岸劃分。但是，目前在長江干流出現(xiàn)了向江心排污的情形，一些城市和一些企業(yè)、工業(yè)園有將廢水向江心排放的趨勢。對于江心排放廢水問題，目前的監(jiān)督管理方式很難奏效，水功能區(qū)管理辦法也缺乏相應的規(guī)范措施，亟需有效的法律予以調(diào)整。
(2)支流治理污染向干流轉(zhuǎn)嫁。
據(jù)近期長江流域水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果，2萬多千米的支流中，超過地表水環(huán)境質(zhì)量Ⅲ類標準的河段長度約占1/3。黃浦江、湘江、沱江、岷江等支流及一些城市內(nèi)河、內(nèi)湖污染較嚴重，對長江干流水體污染負荷影響顯著。因此，對長江流域水資源的保護，不僅需要對長江干流進行統(tǒng)一保護，同時也需要對流域內(nèi)的主要支流、湖泊的治理進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)。目前長江水污染治理中的一個突出問題是，各城市將原排入城市支流、湖泊的污水通過截污管道轉(zhuǎn)向長江干流排放，這樣雖然緩解了支流污染，但對干流水質(zhì)和生態(tài)環(huán)境造成嚴重威脅。如上海將原排入蘇州河、黃浦江的污水轉(zhuǎn)向長江干流排放，南京將排入秦淮河的污水改向干流排放。同時，長江流域內(nèi)有多個跨行政區(qū)劃或跨流域性的引(換)水工程，如引江濟太等換水工程，武漢的江湖連通工程等。這些引、換水工程對長江流域及有關(guān)區(qū)域的生態(tài)及發(fā)展的影響目前還存在很多不能完全確定的因素，因此需要進行相應的規(guī)范。但目前的水法、水污染防治法等法律、法規(guī)對這種支流污染轉(zhuǎn)嫁干流的問題還沒有有效規(guī)范，對于引換水工程的污染轉(zhuǎn)嫁問題也沒有相應的法規(guī)進行調(diào)整。
(3)從整個流域?qū)用婵紤]三峽工程對長江水資源保護的影響。
三峽工程是目前長江流域最大的控制性工程。工程建成后，長江干流的水文、水質(zhì)情況發(fā)生巨大變化。庫區(qū)平緩的水流使水體自凈能力下降，水庫水質(zhì)保護對庫區(qū)及其上游提出了較其他地區(qū)更高的要求。同時由于下泄流量的改變，對中下游主要濕地、水生生物多樣性、河口生態(tài)環(huán)境造成不利影響。三峽工程的建成改變了長江上下游的治污現(xiàn)狀，加重了一些行政區(qū)域的治污責任。如三峽水庫形成后對重慶、四川、湖北3省(市)的社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、污染治理產(chǎn)生了重大影響。國家對三峽工程給予了高度重視，通過環(huán)境影響評價對三峽工程建成后的有關(guān)問題進行了充分論證，提出了減免措施，但全面落實需要一系列社會經(jīng)濟關(guān)系調(diào)整。同時，國家也針對三峽庫區(qū)制定了有關(guān)的管理制度與規(guī)定。但這些管理制度和規(guī)定往往只針對三峽庫區(qū)或三峽工程，并不能全面調(diào)整三峽對整個流域社會經(jīng)濟與生態(tài)的影響。三峽工程產(chǎn)生的影響是全流域性的，需要有流域的水資源保護法規(guī)統(tǒng)一協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護、治污責任、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)補償、生態(tài)調(diào)度等一系列問題。而目前水法規(guī)定的有關(guān)流域管理的制度還不能對三峽工程進行全面、綜合的監(jiān)督。同時水污染防治法確定區(qū)域治理原則也很難解決三峽水庫對整個流域生態(tài)的影響問題。因此需要針對長江流域中三峽水庫的特點制定專門規(guī)定。
(4)從流域?qū)用婵紤]南水北調(diào)對長江水資源保護的影響。
南水北調(diào)工程是實現(xiàn)我國南北水資源合理配置、優(yōu)化調(diào)控的跨流域調(diào)水工程，它涉及長江、黃河、淮河、海河四大流域及多個行政區(qū)域。目前中線一期工程和東線工程已建成投運。跨流域調(diào)水工程涉及的利益主體關(guān)系復雜，其水資源保護責任區(qū)分不同于同一流域內(nèi)上下游之間地方責任區(qū)分。水源地的保護不僅需要投入，而且高標準保護(飲用水的保護標準)的要求將會限制當?shù)啬承┊a(chǎn)業(yè)的發(fā)展和優(yōu)勢資源的利用，某種程度上會影響地方經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平的提高。特別是對于南水北調(diào)中線工程來說，其主要供水目標為城市生活用水，從水源角度講需要達到飲用水源標準，國家對丹江口水庫的要求是“永保一庫清水”，對水源地保護標準與要求較高，會極大影響與限制地方一些產(chǎn)業(yè)的布局，影響地方經(jīng)濟的發(fā)展，使有關(guān)地方政府在水資源保護方面的積極性較低，從而影響整個南水北調(diào)水資源的質(zhì)量。因此，需要有相關(guān)的法律規(guī)范來明確區(qū)域內(nèi)政府、有關(guān)部門、有關(guān)企事業(yè)單位在水資源管理、利用及排污等方面責任和權(quán)利，對其行為進行約束和管理，指導各相關(guān)地區(qū)和有關(guān)部門做好水源地的水資源保護工作，明確各地區(qū)、各級單位的權(quán)利和職責，解決多地區(qū)和部門水資源保護工作的協(xié)作問題，同時建立相應的保護與發(fā)展協(xié)調(diào)機制與補償機制，以解決水源地保護過程中的區(qū)域外部性與污染的外部性問題。雖然我國目前的一些制度可以用于跨流域調(diào)水水資源保護，但還缺乏跨流域調(diào)水水資源保護責任區(qū)分的原則和規(guī)定，而不同的責任機制，將直接導致權(quán)利義務主體的差異和水資源保護制度設(shè)置的差異。現(xiàn)有法規(guī)在跨流域調(diào)水水資源保護制度設(shè)置上存在空白，不能滿足南水北調(diào)水資源保護的需要，需要專門對此進行規(guī)范。
(5)中上游水電開發(fā)的累積效應對長江生態(tài)影響與供水安全的影響問題。
長江流域蘊藏著豐富的水能資源，且開發(fā)條件優(yōu)越。開發(fā)利用長江流域水力資源，是解決長江流域電力能源問題最合理的途徑。水電開發(fā)一般需要修建大壩水庫，從而帶來土地淹沒、人口遷移、河流水文和水力學特征及河流生態(tài)系統(tǒng)等改變，對生態(tài)環(huán)境帶來影響。由于各水電站業(yè)主都是一個市場利益主體，都會尋求其市場利益的最大化，水電調(diào)度與生態(tài)調(diào)度就必然產(chǎn)生沖突。特別是關(guān)于多座水電站對全流域生態(tài)影響的累積效應，以及對長江流域中下游地區(qū)生態(tài)安全與用水安全的影響目前還缺乏相應的法律規(guī)范，需要建立健全流域生態(tài)安全與用水安全統(tǒng)一調(diào)度相關(guān)制度，規(guī)范水電開發(fā)與生態(tài)安全、用水安全之間的沖突。
(6)長江流域生態(tài)功能獨特性與重要性的流域統(tǒng)一保護。
據(jù)不完全統(tǒng)計，長江流域現(xiàn)有水生生物1100多種，其中魚類370多種，是我國淡水漁業(yè)的搖籃，魚類基因的寶庫和經(jīng)濟魚類的原種基地。長江在維系長江流域生態(tài)平衡和生物多樣性，保障國家生態(tài)安全方面發(fā)揮著重要作用。正是由于這種重要性，表明了長江生態(tài)系統(tǒng)的敏感性，需要大力進行保護。隨著長江流域開發(fā)的不斷加快，長江水生態(tài)環(huán)境的壓力加大。目前白鰭豚理論上已經(jīng)滅絕，江豚、中華鱘、鰣魚等一些珍稀水生生物的情況也不容樂觀。長江主要經(jīng)濟魚類“四大家魚”的種苗產(chǎn)量嚴重下降。近年來，長江捕撈產(chǎn)量不足最高年份的1/4。流域內(nèi)大量長江特有的濕地面積縮減使不少物種已陷入瀕危境地，引發(fā)各種生態(tài)問題。原來有千湖之省美譽的湖北，現(xiàn)只有湖泊300余個。這種過度開發(fā)利用，不僅影響了整個流域濕地環(huán)境的生態(tài)系統(tǒng)，加速許多長江特有珍稀物種的滅絕，同時也將對人類的社會經(jīng)濟發(fā)展帶來重大影響。長江生態(tài)系統(tǒng)因其在我國生態(tài)安全與生態(tài)健康中的重要地位，必須從全流域綜合考慮生態(tài)安全與社會經(jīng)濟發(fā)展、水資源開發(fā)利用的關(guān)系，保護長江流域生態(tài)的流域獨特性。而目前水法、水污染防治法及漁業(yè)法中對于河流的流域生態(tài)有所關(guān)注，但缺乏法律間的協(xié)調(diào)與完善，需要進行流域性綜合協(xié)調(diào)。
(7)治污責任的特殊性需要從流域角度進行規(guī)范。
我國的社會主義市場經(jīng)濟已經(jīng)形成利益多元化的局面，在水污染治理中要逐步實現(xiàn)適應市場經(jīng)濟體制的利益機制。長江流域涉及19個省(市、區(qū))，流域內(nèi)又有三峽工程等控制性工程，其建設(shè)將從流域整體上改變治污格局，因此整個流域的污染治理存在獨特性。一方面，上游的污染(水土流失造成的污染、工業(yè)污染與生活垃圾污染、農(nóng)業(yè)面源水源污染等)在工程建成后將極大影響水庫水資源的狀況與水環(huán)境安全，并使上游的污染責任轉(zhuǎn)移至庫區(qū)。庫區(qū)特殊的水流條件將使水庫污染治理變得十分困難并且成本巨大，上游相關(guān)省市與地區(qū)的污染治理責任需要重新劃分，以減少入庫的污染量。另一方面，整個流域水資源保護涉及中央、地方及排污單位的治理責任，這些責任的區(qū)分與協(xié)調(diào)難度是別的流域無法比擬的。例如，在三峽工程建設(shè)過程中，主要是依據(jù)行政權(quán)力進行規(guī)劃、建設(shè)與管理，涉及較多的是工程建設(shè)過程中與建設(shè)單位、移民的利益問題，工程建成后，行政權(quán)力不再是主要支配工程的管理與運營以及水庫污染治理的主要因素。原來工程建設(shè)過程中的污染治理行政責任(中央及有關(guān)地方政府的行政責任)主要成為一種工程運行管理中的污染治理責任，它不僅涉及中央政府及其有關(guān)部門與地方政府及其有關(guān)部門的治理責任，同時也涉及庫區(qū)有關(guān)地方政府間污染治理責任，以及庫區(qū)有關(guān)政府、企業(yè)、庫周居民以及工程管理單位各方的利益。這種治理責任與利益格局的變化，對水庫水資源的管理方式、要求將產(chǎn)生極大的影響。同時工程管理單位主要是一種市場利益主體，市場效益最大化往往是其追求的目標，其運行過程中的污染治理往往并不能完全保證庫區(qū)水資源的最佳安全狀態(tài)，它本身還存在著水力發(fā)電與水生態(tài)安全調(diào)度的矛盾。而作為長江干流上的控制性工程，三峽水庫水資源質(zhì)量的好壞直接關(guān)系整個長江流域的水生態(tài)安全與中下游的飲水安全以及生態(tài)環(huán)境問題。因此必須明確規(guī)范、區(qū)分與協(xié)調(diào)有關(guān)中央與地方、工程管理單位與企業(yè)、用水戶等在三峽水庫水污染治理上的責任，確立行之有效的責任機制，以保證三峽水庫水環(huán)境安全。目前三峽水庫治污責任機制不健全，主要靠行政措施進行協(xié)調(diào)，嚴重制約了三峽水庫治污規(guī)劃的實施。除三峽工程外，長江流域開展的大規(guī)模水電建設(shè)，將出現(xiàn)與三峽工程類似的問題，需要通過立法在流域統(tǒng)籌規(guī)劃的基礎(chǔ)上確立中央、相關(guān)區(qū)域政府的治理責任，并進一步確定有關(guān)企業(yè)及有關(guān)用水戶在水資源保護中的責任。
3水資源保護法規(guī)體系的建立途徑
解決長江流域水資源保護中的特殊性問題，可以采取以下途徑。
(1)制定流域配套法規(guī)。根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，制定流域?qū)用娴南鄳?guī)范性文件來加強法律的實施效果，主要包括流域管理機構(gòu)的強化、流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的制度的細化、水功能區(qū)和入河排污口管理、水資源保護監(jiān)測監(jiān)控和信息化建設(shè)的規(guī)范等。
(2)制定專項法規(guī)。針對長江的特殊問題，通過專門立法進行創(chuàng)設(shè)性規(guī)定，設(shè)立新的相關(guān)制度。主要包括:流域管理委員會與流域協(xié)作機制、三峽水庫與其他水利工程的綜合性管理、流域內(nèi)水利工程聯(lián)合調(diào)度規(guī)范、南水北調(diào)水源地保護責任機制、深水排污管理規(guī)范、流域生態(tài)補償、生態(tài)保護與修復、地方政府制約與政府水資源保護考核等。
4長江流域水資源保護立法的原則
長江流域水資源保護立法應單獨進行流域立法，體現(xiàn)對長江及其水資源的經(jīng)濟功能和生態(tài)功能的統(tǒng)一保護，以流域為單元進行保護以及預防為主的原則，立法內(nèi)容體現(xiàn)長江流域的特點。
(1)長江流域單獨立法。
長江流域水資源對維護我國用水安全和生態(tài)安全，保障全面建成小康社會目標的實現(xiàn)具有非常重要的意義。長江經(jīng)濟帶的建設(shè)對流域水資源的社會經(jīng)濟功能和生態(tài)功能的影響是全流域性的，需要進一步加強流域水資源保護。現(xiàn)有關(guān)于水資源保護的法律制度不能完全適應解決長江流域的諸多特殊問題的需要。要解決當前長江流域水資源保護中存在的問題，單純對現(xiàn)行法律進行修改無法滿足需要，最有效的是進行適應長江流域特點的水資源保護統(tǒng)一立法。
(2)立法體現(xiàn)對水的生活、生產(chǎn)和生態(tài)功能的統(tǒng)一保護。
水資源具有多功能性，水既能用于農(nóng)業(yè)灌溉、人畜飲用、工業(yè)原料，同時還可用于漁業(yè)養(yǎng)殖、發(fā)電、航運。人們?yōu)闈M足不同的需要，為不同的目的對水資源進行開發(fā)利用。水資源有與其它經(jīng)濟資源的共性，但又有別于其它資源，如自身獨有的流動性、可重復利用性、多功能性、不可替代性等。水不僅是一種經(jīng)濟資源，同時也是環(huán)境的重要組成部分，是生態(tài)系統(tǒng)的控制性因素。水作為資源和環(huán)境具有一體性。水資源的功能可以界定為兩大類:①維持自然生態(tài)平衡的生態(tài)功能;②能用于生產(chǎn)、生活等社會經(jīng)濟領(lǐng)域的社會經(jīng)濟功能。水資源的開發(fā)利用在興利的同時，一種功能的發(fā)揮可能會導致其他功能受到影響甚至損害。正是由于水資源的雙重性質(zhì)，水資源的開發(fā)利用過程中尤其要強調(diào)合理利用、有序開發(fā)，以達到興利除害的目的。要實現(xiàn)水資源的合理開發(fā)利用，必須統(tǒng)一考慮社會經(jīng)濟發(fā)展需要，統(tǒng)籌考慮生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水要求，合理分配水資源，根據(jù)水域納污能力確定產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)規(guī)模，以及合理安排城鎮(zhèn)規(guī)模等。這就需要對水資源的生活、生產(chǎn)和生態(tài)功能實行統(tǒng)一保護。
(3)體現(xiàn)以流域為單元的統(tǒng)一保護。
水資源與其他固體資源的本質(zhì)區(qū)別在于其所具有的流動性。水以流域為單元進行匯集，在匯集的過程中，不斷地將其他物質(zhì)溶入，溶入物質(zhì)如果超過一定的量，將影響到水的利用。水污染的特點是陸上污染源影響水體，支流影響匯入河流直至干流，左右岸相互影響，上游影響下游，地表水與地下水之間相互影響。這種影響不以行政區(qū)為單元，而是以流域為單元。水連同其載體形成河流、湖泊等各種水體，自然水體以其連通性形成一個完整的流域生態(tài)系統(tǒng)。水由于有這種特性，在水資源保護管理中，在信息收集、規(guī)劃、治理方面，單一行政區(qū)的管理不可避免地造成地方過分地強調(diào)本地方的需要，而忽略流域整體上的需要及流域其它地方的需要，造成水資源的分割利用，另外地方政府一般只對本行政區(qū)的水資源熟悉，而熟悉整個流域的水資源狀況既不是它的職責，同時也不可能，這就容易導致水資源開發(fā)利用的盲目性和隨意性，無法滿足整個流域的需要。黃河斷流和淮河的全流域污染就是不注意流域整體性的典型例子。水資源保護的理論與實踐都需要流域管理。
(4)貫徹預防為主的原則。
對于長江這條中華民族的母親河，目前水污染的特點主要是，既有干流岸邊污染帶、流經(jīng)城鎮(zhèn)的中小支流污染、“三湖”等重污染區(qū)域，也存在三峽水庫、丹江口水庫等急需保護的區(qū)域，同時流域源頭生態(tài)保護、濕地保護、河口生態(tài)保護等工作也日顯急迫。按照長江流域的特點，長江流域水資源保護立法應貫徹預防為主、防治結(jié)合的原則，以從總體上加以保護。
(5)著重于解決長江流域的一些特殊問題。
主要包括岸邊污染和江心排污的關(guān)系、三峽和其他大型水利工程對全流域的影響及其包括考慮生態(tài)需要的綜合調(diào)度、南水北調(diào)工程跨流域的利益協(xié)調(diào)機制、大型工程建成后的治污責任調(diào)整、長江獨特生態(tài)系統(tǒng)保護，以及管理體制設(shè)置方面的流域水資源保護綜合管理等。
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作者：吳國平 楊國勝 單位：長江水利委員會長江流域水資源保護局
