農村公共服務制度的社會學論文范文

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一、從壟斷到協同：農村公共服務供給主體關系的變遷

很長一段時期內，農村公共服務僅依靠基層政府來供給，這體現了政府單一供給在特定條件下的現實性。隨著經濟社會的不斷發展，農村公共服務的多元主體供給模式應運而生，將逐漸取代政府單一供給模式，并在滿足村民多樣化需求以及提高效率等方面顯示出很強的優勢。就多元供給模式而言，各主體間的關系成為優勢能否發揮的關鍵因素。

（一）農村公共服務的單中心供給

公共服務自身的非排他性和非競爭性決定了基層政府在農村公共服務供給中的重要主體地位。計劃經濟時期，我國長期實行政府單中心的公共服務供給模式，即政府是唯一的供給主體，負責農村范圍內所有政治、經濟、文化、社會、生態等方面的公共服務的生產和提供。在這種模式下，基層政府與市場、社會之間是一種壟斷關系，基層政府對農村公共服務供給的壟斷性主要表現為對生產的壟斷、對銷售的壟斷以及一定程度上對價格的壟斷，這是由相關行業和事務的特性導致的。例如，環境衛生、體育設施等行業的非盈利性將私人企業拒之門外，致使這些服務只能由政府提供。從長遠利益出發，政府單一供給模式不僅不能適應公眾需求的變化，而且導致供給效率低下。首先，村民的需求是農村經濟社會發展水平以及村民自身文化素質的函數，隨著農村經濟的不斷繁榮和村民精神世界的不斷豐富，公眾對公共服務供給的數量、內容、結構提出了更高的要求。在農村，供給主體不重視文化、體育等公共服務，相關的服務設施不健全，難以滿足村民對其量的需求。同時，農村的全面發展也催生出了許多新的公共服務內容，例如村組安全、生產互助等。在需求結構方面，村民越來越表現出強烈的發展型需求，當溫飽問題基本得以解決之后，大家更希望能在農業信息、農業技術、基礎設施等方面得到更多援助。其次，基層政府對農村公共服務的壟斷供給向自然資源、人力資源的高效配置發起挑戰。造成供給低效率的原因有很多，其一，公平優先是政府對公共資源進行計劃內統一分配的主要原則，其二，政府的成本效益觀念不強，其三，政府內部存在一定程度的權力腐敗行為，第四，政府缺乏先進生產技術和生產線的支撐。總之，在村民需求與供給效率面前，基層政府這一唯一的供給主體已顯得力不從心。

（二）農村公共服務的多元合作供給

實際上，必須實現農村公共服務由政府單一供給向多元主體協同供給的轉變，只有各種有利于提高服務水平和服務質量的社會力量都參與進來，才能滿足村民不斷豐富、變化的需求，才能提高供給效率。總體來說，多元主體協同供給就是打破原有的基層政府壟斷供給的格局，改變供給主體單一、服務內容單一、生產方式單一、銷售渠道單一、決策機制單一的局面，發揮市場配置資源的優勢，發揚農村社會組織的公益精神，發揮農村自治組織和村民自身的積極作用，讓政府、市場、社會在協同供給網絡中相互信任、相互合作進而形成整體合力，共同實現農村公共服務的有效供給。這種多主體的供給方式，符合多元治理的理念，即在社會信任和互助合作的基礎上，通過營造社會網絡和運營社會資本，使得政府與公民、政治國家與公民社會能實現良好的合作，從而促進我國社會資本存量提升，最終促成善治的過程。市場經營主體的豐富以及社會組織的發展使得農村公共服務供給由政府壟斷向多元主體協同供給的轉變成為可能，這種轉變同時也體現為各供給主體間關系的轉變，即從壟斷關系轉變為協同合作關系。協同合作關系可以理解為一種公私伙伴關系，在這種關系中，合作就是企業、社會賢達和地方政府官員為改善狀況而進行的一種正式合作。在協同合作關系中，各主體相互信任、相互作用、相互協助、相互影響，各司其職。第一，基層政府是公共服務的提供者，同時也要承擔起管理、規劃、統籌、監督的職責，積極引導其他供給主體的參與。第二，企業憑借其較高的生產效率和先進的生產技術，在公共服務供給中處于重要的主體位置。要大力開展服務生產創新工作，使社會資源得到最大限度的利用。第三，農村社會組織有較低的成本和較高的效率等多種優勢，負責提供與村民生活息息相關的服務，彌補其他主體供給的不足。第四，村委會要幫助村民將公共服務需求、意愿表達出來，做村民與政府、企業、社會組織的聯系人，實現公共服務的自我供給。目前，各供給主體間的合作關系還處于斷裂狀態，這是由多種原因導致的：長期以來政府對人力、財力、物力的控制，農村社會組織獨立性不強、能力不足，企業的供給動力不足，村民的參與意識和民主觀念不強等。為了實現農村公共服務的有效供給，必須完善協同合作網絡，重構多元主體間合作互助的關系。這需要依靠各種體制機制、規范制度的建立以及公共意識和精神的加強。

二、社會學制度主義與制度構成要素

（一）社會學制度主義

社會學制度主義是新制度主義主要流派之一，是從社會學組織理論中發展出來的，出現在20世紀70年代末，其主要特征是：傾向于比政治科學家在更為廣泛的意義上來界定制度，打破了制度與文化概念之間的界限；強調制度行為的方式是通過提供行為所必不可少的認知模板、范疇和模式，而不僅僅是因為沒有制度就不能解釋世界和其他人的行為；采用某一制度，是因為它提高了組織或其參與者的社會合法性。社會學制度主義在分析視角和關注對象方面傾向于從更為廣泛的意義上界定制度，主張同人類行動者的意義框架有關的符號、認知、道德模式等因素都是制度，甚至認為文化本身也是制度。社會學制度主義從四個方面體現其對制度的一般性理解。第一，不明確區分制度與組織的不同，一部分學者認為組織構成了制度的基本框架，同時需要從制度角度去認識組織。第二，文化包含在制度中，社會學制度主義定義了一個制度世界，在這個制度世界中，文化是其構成要素，制度通過提供道德性或認知性模板闡釋外在和人們的內在認知，進而對個體的行為進行約束和控制。文化和制度在社會學制度主義的標題下成了同義詞。第三，社會學制度主義關注行為者個體受制度的影響程度，只有將人類個體置于社會角色中，且讓規范、認知、符號等因素產生作用和影響，社會生活才是有意義的。第四，肯定了制度化過程在制度創設和演進方面的作用，制度化過程體現為人們按照規定辦事以及對違規成員所作出的處罰，這有利于制度本身的建立和維護。作為社會學制度主義的代表人物，JamesG.March和JohanP.Olsen（1989）在其《重新發現制度：政治的組織基礎》中認為，制度即規則。規則的范圍非常廣泛，可以是慣例（routines）、程序、角色、規劃（strategies）、組織形式以及政治活動建構的技術等，也可以是信仰、范式、符號、文化以及相關的知識等。此外，他們強調在充滿文化性、經濟性、社會性、政治性的具體背景下，人們努力行動以實現其預期效果。人們的行動受到與義務性行為相聯系的適當性邏輯的牽引，遵從一定的規范和程序。Powell和DiMaggio（1983）則強調了強制、規范與模仿的作用。強制因素包括政治要求以及政府強迫，它們對組織進行規制、監視和官僚控制；規范因素源于專業與高等教育社會化功能的強大影響；模仿則源于很多行動者往往通過模仿同輩來應對不確定性的傾向。

（二）制度的構成要素

W.RichardScot（t1981）在《制度與組織—思想觀念與物質利益》中從三個視角來理解制度的含義。第一，將制度具體化為制約、控制、限定或禁止行為人行為的規則和規定，其約束力具有很強的強制性和權威性，具體可表現為與行為相關的制度、法律、法規、規章、條例等。第二，因為制度具有適當性和其合理性，行為人會自覺地接受它，并愿意服從于符號體系或價值體系的約束。第三，不同行為人之間會產生一種共同信念，且同時表達出對制度的理解與認同，那些被廣泛認知和認可的文化因素將推動制度去發揮作用。基于對以上三個視角的理解，斯科特將制度界定為一種持久、有序的社會結構，它是符號要素、活動和物質的統一體，具體則包括了規制性、規范性和文化—認知性要素以及相關的社會活動和物質資源。基于對制度的界定和運作過程的分析，社會學制度主義認為制度構成的基礎要素有三，即制度性要素、規范性要素以及文化—認知性要素。根據三種要素的性質、特點和條件的不同，可將其歸為制度表層、中層和深層三個層級，各層級間制度構建的難易程度以及穩定性成遞增趨勢。規制性要素在制度中的表現形式易于建立、規劃和更改，可在短時間內形成并產生一定的效果，處在表層位置；規范性要素需要對行為人的社會角色和責任進行界定，使之行為符合社會需求和合理性原則，這是制度的中間層；文化—認知要素作為社會歷史的沉淀物，通過共同的信念、理解獲得廣泛認可，則位于制度的最深層次。要注意的是，根據制度的三大基本要素進行制度構建時，必須同時建立這些要素，使得它們之間相互促進、相互輔助。

三、農村公共服務供給主體關系重構的制度要素

從社會學制度主義的視角分析，重構農村公共服務供給主體間平等合作關系的過程伴隨著規制性要素、規范性要素和文化—認知性要素的相互作用、相互影響，具體表現為強制性規章制度、有效的管理運行機制以及多元主體對平等合作關系的強烈認同感這三個因素的共存與共同作用。只有明確界定各個要素的基本內容、作用條件和方式，以及它們各自在重構多元主體間互動關系中的功能，才能建立起有效的制度體系，從而使得各基本要素充分發揮作用并相互輔助。各要素通過引導和制約農村公共服務多元主體的行為，使多元主體在制度體系的約束下相互配合、相互合作，共同實現農村公共服務的有效供給。

（一）農村公共服務供給主體關系重構的規制性要素

規制性要素主要包括國家制定的各項制度、法律法規、規章、政策、強制性規定和標準等。通過明令禁止供給主體的某些行為、激勵某些行為或者是給予某些行為以引導和便利等方式，使其思想和行動等向著穩定的、有序的方向發展，減少由于供給過程中的各種不確定性和突發性給供給主體自身以及社會所帶來的利益損失。與規范性要素和文化—認知性要素相比較，規制性要素具有強制性大、易于建立、缺乏穩定性和持久性等特點。在重構農村公共服務供給主體關系這一過程中，強制性要素占有相當大的比重，這主要是因為各主體參與合作的自主能力和積極性不強。規制性因素主要體現在主流意識形態、國家規章制度、農村公共服務協同供給體制和具體的合作供給政策和標準等。為了實現公共服務的有效供給，國家制定了《教育法》《衛生法》《社會團體登記管理條例》《公益事業捐贈法》和《志愿服務法》等相關法律。有關促進多元合作的政策有：對市場主體的所有權、使用權、收益權等合法權利進行保護的政策，對企業和農村社會組織實施的稅收優惠政策。這些因素由統籌到細化、由抽象到具體、從宏觀到微觀，廣泛地規定著協同供給的發展方向、政策的實施、各供給主體的行為、資源的優化配置等，為構建合作互助、平等協商的主體間關系提供了強制性保障。

（二）農村公共服務供給主體關系重構的規范性要素

規范性要素體現為價值觀以及符合道德要求的行為規范等。這些規范性要素通過合理的證明而形成，將適當的社會責任根植入多元供給主體的意念中，使其自覺地遵從正確價值觀和行為規范而參與供給，違背這些要素的主體將受到道德的譴責。就重構農村公共服務供給主體的合作關系而言，其規范性要素主要表現為機制的規范，例如，協調機制、表達機制、監督機制、決策機制等方面的規范。這些規范性要素要發揮以下功能：第一，規范合作秩序，即對多元主體的供給行為進行規范，使得供給主體并不是簡單的生產和給予，而是全力地為居民的公共需求提供服務。以各主體的分工合作和相互間良好關系為宗旨，規范穩定的合作秩序。在這一過程中，多元主體各自承擔起責任，進行平等、自由的參與和協商。第二，規范性要素要注重合作互動關系所帶來的效益。通過提高社會公眾參與度、提高財政收支公開程度、減少行政開銷、降低供給政策執行的復雜程度等來促使農村公共服務的供給績效得以提高。

（三）農村公共服務供給主體關系重構的文化—認知性要素

文化—認知性要素包括共同的信念和認知、符號系統、道德模板和意義框架，具體表現為信念、習俗、慣例等非正式制度。它通過聚合積極文化和消極文化（如合作互利觀和自利觀）形成一種組織文化來影響行動者的偏好和對自我的價值認同，進而影響組織活動。而處于這種組織文化中的行動者，根據對符號系統、意義系統等形成的理解和信念而開展活動，其行為已經被制度化。JohnGray（1998）形象地指出：“社會制度是由人們信念構成的。一張紙頭能夠充當貨幣是因為大家相信它就是貨幣，否則它啥都不是。”在重構農村公共服務供給主體合作關系方面，文化—認知性要素主要體現為多元主體間的信任、多元主體對合作關系的認同感、農民的思想境界、文化素養和專業技能以及農民自主服務、自主供給、自主管理、自主組織、自我教育的觀念等。增強文化—認知要素的有效作用要考慮到以下幾個因素：一是供給主體規模。因為隨著人數增加，文化的影響機制越來越具有局限性，供給主體更傾向于破壞合作互動的關系而使自身利益最大化。二是農村社會變革。文化的形成需要一定時間積淀，但如果沒有跟上農村經濟社會變革的速度，其規范作用就會因為弱適應性而驟減。三是公共服務信息的傳播。信念認知的形成依賴于信息的傳播速度，促進信息流通有助于供給主體形成對合作關系的認知。總之，變革農村公共服務供給模式，開展協同合作，歸根結底依賴文化和意義世界的變革。

四、農村公共服務供給主體關系重構的制度困境

農村公共服務的有效供給有賴于多元主體合作關系的重構，但事實上，各主體協同關系重構的過程已經陷入了一定的制度困境，這種困境是由政府單一供給的路徑依賴、多元主體間難以平衡的利益關系和多元主體認知滯后導致的。

（一）制度困境一：政府單一供給的路徑依賴

制度變遷和技術變遷一樣存在報酬遞增和自我強化機制，這種機制使制度變遷一旦走上某一條路徑，它的既定方向會在以后的發展中得到自我強化，這即是路徑依賴（Path－Dependence）。長期以來，我國實行政府單一主體的農村公共服務供給模式，這種路徑的選擇會產生像物理慣性一樣的特性，這一特性表現為一種路徑依賴。在政府單一供給情況下，公共權力主要依靠暴力或對稀缺性的權利資源的壟斷性占有所獲取，而不是公共選擇的結果。政府通過強制權力提供公共服務，供給類型和數量都完全取決于上級政府的指令，而真正需要這些服務的農民群眾卻只能被動地接受，長此以往，將導致公共服務類型和生產的單一化，難以實現有效率的資源配置。如果路徑依賴持續下去，不僅農村公共服務的供給成本會增加，而且政府的行政控制力會把其他潛在的供給主體拒之門外。在狹小的發展空間中，企業、農村社會組織和自治組織是不會與政府形成協同合作關系的，公共服務的供給陷入了巨大的制度困境。

（二）制度困境二：多元主體間利益難以平衡

根據“經濟人”假設對人性以及人的行為的分析，農村公共服務的多元供給主體會基于各自的成本—收益分析而作出能夠使自己利益最大化的選擇。不同主體所追求的目標不同，主體間利益難以平衡，很難找到使得它們都積極參與的動力因素，這就導致了合作關系難以重構的制度困境。首先，有些基層政府工作人員認為經濟發展才是政績，為了追逐GDP指標的提升和個人仕途的順利，他們常常以犧牲村民的實際需要為代價，不斷增加那些能夠滿足政績和利益需要的公共服務的供給。由于考核指標向經濟繁榮和政治穩定的傾斜，那些真正能夠提高村民生活質量的公共服務供給有時會被看作是無用的。某些情況下，正是由于經濟利益和政治利益的驅動使得基層政府的供給動力是不足的。其次，企業生產的高效率決定了它在農村公共服務中不可或缺的供給主體地位。從經營者的角度出發，他們傾向于不提供或者少提供公共服務而使自身收益最大化，因為政府對資源的控制導致的生產成本較高，同時政府購買成為企業參與的主要形式，這有時會導致企業自身收益比生產其他產品要低。再次，作為農村公共服務的最終享受者，村民的利益需求是復雜多樣的，是根據不同經濟環境、不同地域條件所變化的。但無論怎樣，他們始終希望享受到水平高、質量好、成本低的公共服務。但當前農村村民的需求表達機制還不健全，缺乏用于收集農民的公共服務的需求、滿意程度、基本評價等信息的信訪制度、民意收集制度、聽證制度等。這充分表明公共服務供給所面臨的制度困境。

（三）制度困境三：多元主體認知的滯后

農村現階段鄰里關系疏遠，人際間情感淡化，難以形成村民之間、村民與供給主體間的信任網絡，公共服務供給主體對農村的認知普遍呈現滯后、不足的特點。在某種程度上其主要表現為：政府對供給的認知滯后，認為供給等同于生產；村民對自身主體地位和參與權利認知的滯后；各供給主體對村莊的現狀和發展的認知滯后；各供給主體對協同供給的重要性的認知滯后。這必然會制約農村的發展，影響農村公共服務有效供給的進程。導致認知缺失的主要原因有：第一，傳統政治文化的影響。大家普遍認同公共服務就是要政府負責的這一觀點，在現實政治參與中，服從性、接受性、被動性因素占很大比重。第二，人員流動弱化了對村莊的認同和認知。隨著越來越多的農村人口向城市的流動以及村戶院落的逐漸消失，村莊變得越來越陌生，村民與村莊的利益關聯度日益降低，從而降低了村民對村莊的關注和認同。基層政府、企業以及農村社會組織很少對農村的發展現狀以及前景作細致的觀察和調查，對村民真正的需求缺乏準確的認知。第三，合作思維缺乏。多元供給主體傾向于只考慮現實的、眼前的、局部的、個人的利益，而忽視了通過協同合作而帶來的潛在的、長遠的、廣泛的、多數人的利益。這與中國人的行動思維定式有很大關系。供給主體的認知缺失導致了公共服務供給的制度困境。

五、農村公共服務供給主體關系重構的制度改進

為了提高農村公共服務的供給效率和效果，滿足村民多樣化的服務需求，實現供給的有效性和高水平目標，必須實現多元主體共同參與、共同監督、協同配合。在政府對社會組織的控制以及社會組織參與能力低下和意識薄弱的現實困境下，地方政府必須充分發揮公共管理職能，從法規制度的健全、行為機制的規范、社會資本的積累方面入手對供給主體間的合作關系進行制度構建，引導各供給主體為農村公共服務有效供給的開展而努力。

（一）健全法規制度

法律以及各種強制性制度完善與否，對供給主體間的關系起到重要的影響作用。首先，健全供給參與制度。破除多元主體參與供給的主要障礙，豐富參與形式與內容。各主體不僅要做到協助行政機關進行供給政策的制定以及實施，而且要對供給行為進行有效監督和審查。其次，健全利益共容制度。奧爾森認為，個人或組織獲得社會所有產出增長額中相當大的部分，而且同時會因總產出的減少而遭受極大的損失，則該個人或組織便擁有一種共容利益，它給所涉及的人以刺激，誘使或迫使他們關心全社會產出的長期穩定增長。也就是說可以建立一種制度，使得在合作供給過程中，各主體為了保證自身利益最大化都會選擇合作來實現農村公共服務的有效供給。例如，政府為了避免矛盾沖突而保護村民權利，企業為了擴大市場而參與供給，任何一方的不合作將受到共容利益的減少而導致自身利益受損的懲罰。再次，健全政策激勵制度。地方政府可以通過采取減少稅收和基礎費用的政策來降低經營成本，進而吸引更多企業和社會組織參與進來。在慈善捐助項目中，允許一些社會組織及企業借機宣傳、擴大知名度。為保證農村公共服務供給的持續性，政府可以對企業和社會組織等采取財政補貼政策和資金擔保政策。

（二）規范運行機制

重構農村公共服務供給主體的互動合作關系，需要規范化的管理運行機制的支撐。首先，規范合作機制。若缺乏一種有效的協商合作機制及便于多個組織參與協商、決策與行動執行的策略體系，那么公共事務的協調處理將變得復雜而艱難。因此，必須在政府推動下，探求有利于基層政府、企業、農村社會組織以及村委會和農民自身協商互動的平臺，建立他們之間的合作伙伴關系。在這一合作機制中，各供給主體的權力和責任細化、明確，他們進行平等的學習和交流，共同協商、討論公共服務供給政策的制定和實施。其次，規范效率機制。基層政府必須做到克服公共服務供給的壟斷性并建立成本效益觀念，企業要從村民實際需求出發進行供給同時降低排他技術成本，村委會和村民要充分考慮成本負擔能力，積極表達需求意愿，農村社會組織需要克服組織結構不合理、資金運作困難、人員調配滯后等自身局限性，最終形成一種高效運作的供給機制。

（三）積累社會資本

社會資本為社會合作提供了前提和基礎。Rober•tD.Putnam提出，社會資本指的是社會組織的特征，例如信任、規范和網絡，它們有助于參與者更加有效地共同行動以追求共同的目標，提高社會的效率。首先，在農村公共服務的供給過程中，構建由基層政府、企業、農村社會組織以及村委會和農民共同構成的參與網絡，對于他們在供給過程中的協同合作至關重要。這種公民參與網絡將資源的不同所有者連接起來，降低了主體間進行交易時欺騙的可能性，促進了主體間的交流與合作，讓彼此間的互惠行為變得易行。其次，作為社會資本的重要內在機制之一，信任機制在重構農村公共服務供給主體合作關系過程中體現了其靈活性和人性化特點。當供給主體對其他主體行為的可靠性和正當性抱有堅定的信念時，他們會更傾向于開展基于相互信任的互助合作。例如，假設基層政府對企業的供給能力和農村社會組織的供給意愿和動力有更多的信任，就會將權力和資源適當下放，讓其他主體在公共服務供給過程中發揮更大作用；相反，如果村民不堅信基層政府以及其他供給主體能夠進行有效供給時，他們就不會主動參與進來輔助公共服務的供給。再次，自下而上自發演生的互惠規范為農村良好秩序的形成提供了保證，而這種規范與家庭教育、政策導向、村規民約等密切相關。農村公共服務供給主體的行為受到互惠規范的制約，任何違背這一規范的個體或群體都會因未來行動成本增加而受到懲罰。只有遵守規范才能達成溝通、認同、協同合作，各供給主體才能實現自身利益最大化。總之，在社會資本發揮作用的過程中，信任、規范與網絡是不可分割、相互影響的整體。農村公共服務供給主體在協同參與網絡中，建立起對彼此的信任并在互惠規范下進行供給，這就是他們構建合作互助關系的過程。

作者：藺豐奇趙雪單位：河北經貿大學公共管理學院