鄉鎮社會管理論文范文

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一、社會管理走向社會治理的必然性

（一）城鎮化建設所帶來的新的社會問題的需要當前我國正在實施新型城鎮化的戰略，截止到2013年我國的城鎮化率達到近50％，而且速度還會加快，預見到2020年，我國的城鎮化率將達到70％，接近發達國家的水平。在城鎮化過程中，出現了很多新的社會問題，如流動人口的管理問題，農業轉移人口的市民化問題，大量的農民涌入城市，對城市的社會管理和社會服務提出了挑戰。同時，城鎮化的過程中，必然要征用農村的土地，如何改善土地的征用模式，調節利益分配模式，給失地農民以生活保障是必須關注的重大問題。另一方面，城市化也意味著城市向農村的擴展過程，如何保持原有的農民生活方式，保留農村文化的特色也是一個很重要的社會問題。而在這個過程中，直接與群眾打交道，處理征地拆遷的正是鄉鎮一級政府。

（二）建設有限政府的需要我國現有的社會管理體制政府的主導性比較明顯，社會組織參與社會治理的活力欠缺，民眾的參與意識與參與能力都還處于一個較弱的水平。盡管這種社會管理體制比之改革之前的集權式的靜態管理體制有很大的進步，但是己無法適應當前快速變化的社會形勢。盡管我們一直在強調進行行政體制改革，建設“服務政府”“有限政府”，但是實際上政府的主導作用仍然非常明顯。政府在社會治理過程中承擔了過多的責任和義務，這種管理體制盡管在一定時期內有較高的效率，但是卻以付出更高的政治、經濟、社會成本為代價的。這種管理模式的結果出現了一個現象：大部分的社會矛盾（無論是經濟糾紛還是鄰里矛盾）都需要政府出面解決。如果解決方案不合當事人的意見，則當事人可能采取“上訪”這一途徑來維護自己的利益。而由于當前政府官員的考核機制對上訪這一問題的強調（在約談機制出臺前，許多地方對上訪采用一票否決），當地政府不得己使用各種手段息訪，有些地方甚至采用辦學習班等手非法限制人身自由的手段，可能造成新的社會問題。以至于在維穩方面出現了“越維越不穩”的怪圈。政府是每個具體的個人組成的，而每個人的精力、知識及能力水平都是有限的，以有限的精力應對無限的社會問題，最終會出問題，這也表明這種管理模式無法持續。

（三）公民參與意識增長的必然要求近些年來民眾的參與意識、維權意識明顯增強。比如在各地的人大代表選舉中，出現了公民自薦參選的例子，也就是所謂的“獨立候選人”；民眾監督政府的意識也在增強，如廣東的歐伯“隨手拍公車”活動，就是對政府的一種監督。各種環保事件中，民眾利用互聯網等新媒體進行社會動員，以“散步”或“購物”的方式來表達自己的訴求。此外，由于互聯網技術的發展，網絡政治參與也成為我國公民表達自己意愿的重要途徑，通常表現為網絡反腐與網絡監督。象“周久耕事件”“雷政富事件”等都是通過網絡而廣泛傳播，形成網絡民意，引起政府重視而得以解決。網絡促進了民眾的表達自由。每個民眾都有表達自己利益的需求，由于在現實中政治參與的高成本及存在的社會風險，以及參與渠道較少等原因，許多人選擇網絡來表達自己的觀點。網絡參與的特點在于其平等性、匿名性及信息的平等性，這極大改變了當前的官場政治生態。

二、鄉鎮政權由管理走向治理的體制性障礙

鄉鎮政府在我國正式的權力體系里處于最末端，它直接與廣大的農民群體打交道，對農村社會進行管理，擔負著為農村提供公共服務與公共安全的職責，俗語說“農村穩則天下安”，如何實現農村社會由社會管理走向治理對于實現國家治理能務與治理體系的現代化具有重要的意義。但目前要實現這些轉變還存在著許多障礙，以下僅就所調研的鄉鎮分析體制性障礙。

（一）鄉鎮政權的權力過于集中根據相關法律和政策規定，鄉鎮政權與上級政權相似，也設置了幾套班子，即我們通常說的黨委、政府、人大，在鄉一級是沒有政協這一套班子的，不過設了一個政協聯絡小組長，由一名副書記兼任。派在農村沒有建立組織，也沒有發展成員。按照法律規定。在縣一級或更高一級的政權，人大履行法律賦予的權力：如財政預決算、質詢權、監督政府的權力，政府每年向人民代表大會做報告。鄉鎮一級雖設立了人大主席團，但是沒有獨立的職能，我們在調研的過程中，幾乎沒有人說起過這個機構。在鄉鎮，人大主席團除了每年開一次鄉鎮人大會之外，幾乎沒有其它活動。鄉鎮設有許多機構，如黨政辦、綜治辦、計生辦、財政所、規劃所、土管所等，但是我們通常是說鄉鎮一級是“兩套班子，一套人馬”，黨的機構與政府的機構是比較重合的，并沒有明確的工作分工。鄉鎮工作的人員都圍繞著所謂的中心工作進行，他們認為鄉鎮的中心工作有“社會穩定，安全生產，信訪，計劃生育”等，如果這些工作上級提出了什么要求或要突出整治則大家一起上，另外的象一些非中心工作，如一些日常的為群眾提供服務的事情則按照所屬的部門進行。這種現象學者用“一體性的機構”進行了概括。鄉鎮的黨委書記與鄉鎮長是鄉鎮一級的最高領導，鄉鎮長負責鄉里的行政事務，如經濟發展、社會穩定等，但是鄉鎮最高的權力掌握在書記手中。權力的過分集中非常不利于由社會管理走向社會治理，因為治理的一個很重要的特征就是強調治理主體的多元化，而治理主體的多元化必然帶來權力的多元化及平等化。鄉鎮一級的權力過分集中在黨委，人大制度的作用沒有發揮，群眾的意見和建議沒法通過這一途徑來實現。

（二）壓力型體制所謂壓力型體制指的是一級政治組織（縣，鄉）為了完成上級下達的各項指標而采取的數理化任務分解的管理方式和物質化的指標體系。在現實運轉中，縣級政府對各級鄉鎮有非常具體而又繁密的指標考核體系，年初，各鄉鎮與縣級政府簽訂目標管理責任狀，年底，縣政府下屬的各個部門按照這個指標體系對鄉鎮進行考核，并就考核的結果進行全縣排名。這種做法給各個鄉鎮領導造成了比較大的壓力，除了面子上的問題還涉及到升遷問題，所以鄉鎮政府的工作基本上按照這個指標體系進行。這種壓力型體制影響、形塑著鄉鎮政府的行為。鄉鎮政府的工作都圍繞著考評指標進行，琢磨上級的意圖，選擇的是對上級政府負責而不是群眾負責，所以在使用的管理手段、管理目標上與社會治理所主張的平等協商、多中心治理是矛盾的。

（三）民主協商的決策體制沒有形成，群眾與社會組織參度不夠社會治理不同于社會管理的一個重要特點就是社會治理強調各個治理主體之間的協商合作，權力的運作是一種平行的或者說交叉的運行狀態，當前鄉鎮一級政權的運行更體現為一種縱向的運行。由于上述所說的鄉鎮權力的一體性機構及一體性權力，所以當前鄉鎮一級的決策體制缺乏民主性。權力來源于上級，也由上級對政績進行考核，所以群眾在決策及監督過程中參與度不夠。

作者：劉春春單位：中共江西省委黨校