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國有企業是一種特殊性質的企業，由于其特殊的地位和貢獻，即使在新自由主義、私有化浪潮泛濫的今天，國有企業在西方發達國家仍然占有一定的比例，擁有一定的地位。如瑞典擁有59家國有企業，占全國GDP的約7％，總就業的5％；新加坡淡馬錫控股公司直接擁有20多家大型國有企業，占全國GDP的13.5％；新西蘭擁有16家國有企業，約占GDP的12％；芬蘭的國有企業收入占GDP的比重達到44%；法國國有企業的家數為1900多家，產值占GDP的18％；美國的國有企業不多，約占GDP的5％左右。國有企業在世界各國公共事業及基礎設施產業上均占有優勢地位，如能源、交通與電信等。國有企業在各個國家的地位不僅取決于一國的經濟政策，也取決于國有企業自身的效率和治理。OECD的經驗證明，一個好的公司治理結構是國有企業有效發展的先決條件。因而，為了確保國有企業在提高一國經濟效率與競爭力中的積極作用,必須借鑒先進的國有企業公司治理經驗，改進國有企業的治理理念、環境和手段。
一、新加坡國有企業的公司治理
新加坡是世界上公認的國有企業(包括國有全資、控股和參股企業,下同)發展較有特色并頗為成功的國家之一。新加坡的國有企業經營效率相當高，1989年國立新加坡大學的3位經濟學家曾對全新500家最大企業（包括國有和私有）進行了調查，發現國有企業、外國跨國公司和本地私有企業的平均利潤率分別為28.8%、7.3%和2%，國有企業的效益明顯高于私有企業。
1．新加坡國有企業的政府管理模式
新加坡對國有企業及其資產的管理是通過組建國有控股公司——淡馬錫控股（TemasekHoldings，簡稱“淡馬錫”），授權經營來進行的。淡馬錫控股成立于1974年，它是由國家直接組建、由財政部主管的國有控股公司，代表國家經營國有資產，支配股權。淡馬錫的創設宗旨是擁有并管理新加坡政府在國內外的直接投資，通過對企業實施控股、參股或買賣企業有價證券等經營方式，在世界各地從事投資和控股公司的多行業經營活動，培育跨國企業，擴大和鞏固新加坡的經濟基礎。淡馬錫控股滲透在新加坡經濟的各個角落，從電子行業到交通運輸業，甚至地方性的動物園都有其蹤跡。淡馬錫直接管理20多家國有企業，間接管理或控制的國有企業有2000多家。其屬下的企業包括新加坡發展銀行、新加坡電信公司、新加坡航空公司、新加坡電力公司等一些知名的企業。根據估算，淡馬錫控股所持有的股票市價占到整個新加坡股票市場的47%，在過去的30多年里，淡馬錫平均每年為股東提供了超過16%的總投資回報率，國家股東的年均分紅率超過6.7%,遠遠超過同期私營企業的經營業績,并得到標準普爾與穆迪投資的最高信用評級。可以說淡馬錫幾乎主宰了新加坡的經濟命脈。由于淡馬錫控制或管轄著眾多的大型國有企業，因而，淡馬錫又被人稱為新加坡的“國有資產監督管理委員會”。
由于淡馬錫基本囊括了新加坡的國有企業，本文以淡馬錫直接代表新加坡的國有企業。
2．淡馬錫的治理結構
淡馬錫隸屬于新加坡財政部，其產權結構和組織體系是一種從政府到母公司、子公司、分公司等多層次、寶塔型的結構。淡馬錫實行國家控股，代表國家經營國有資產，支配股權。財政部雖然擁有淡馬錫100％的股權，但在淡馬錫內部起的作用很小。財政部主要負責任命淡馬錫董事會的主席和董事，審閱經審計的財務報告，召集與淡馬錫或其管理的相關聯公司（GLC）的會議，討論公司的績效和計劃等。
新加坡有關法令規定，新加坡國有控股公司均實行董事會下的總經理負責制。淡馬錫公司的董事會成員必須經過財政部領銜的“董事會委任委員會”審查和批準，并且要征得共和國總統的同意。淡馬錫公司的董事會目前由10名成員組成，包括政府公務員、下屬企業領袖及民間人士等。政府公務員董事主要來自總統府、財政部、金融管理局、貿易發展局等。下屬企業領袖則是業績突出、聲譽日隆的資深管理人，而民間人士則包括私營企業家、中立學者及其他專業人士。淡馬錫對于其直接控股的第一層次子公司（即直屬子公司）的董事會成員的任免，需由控股公司提名，報政府“董事委任委員會”批準。至于直屬子公司以下各個層次的公司企業，其組織結構與淡馬錫股份有限公司無直接關系，主要是通過直屬子公司逐級實施產權管理。
淡馬錫公司經營的大政方針、股息分配及配股、投資決策、資金使用等事宜，都由公司董事會決定。直屬子公司獨立經營、自負盈虧，由子公司董事會負責決策和管理日常經營活動。淡馬錫控股董事會作為政府的產權代表，對其下屬子公司的經營活動負有監督管理以保證資產增值的責任。子公司必須按期向控股公司呈報本公司董事會會議備忘錄，定期向控股公司提交財務及管理報告書以及有關投資和貸款方面的計劃。控股公司可以委任本公司董事或職員擔任子公司董事會成員，也可以依據公司法控制子公司有關股本變更、公司重組、年度預決算、委任董事等重大產權經營決策問題。
3．淡馬錫的激勵機制
淡馬錫董事會中的董事大多是政府官員，作為政府公務員他們兼職不兼薪，薪水仍由政府支付，但是政府根據公司經營狀況，對委派的董事實行獎懲。經營業績好的，董事可以升遷，擔任更重要的職務，獲得更多的薪金。如果公司經營業績不佳，董事將不再被委任為管理人員。如果董事不按政府的意圖辦事，政府可以隨時予以撤換。
4．淡馬錫的約束機制
（1）政府監控。政府對淡馬錫的監控主要是通過對董事會及主要經理人員的任命來實施。董事會的職責是制定大的長期戰略方針，挑選管理人員，對下屬子公司的經營活動負有監督管理以保證資產增值的責任，若其職責不能有效履行，則會被政府罷免。淡馬錫還要定期向財政部報送財務報表，使財政部隨時了解淡馬錫的經營狀況。政府作為所有者，也可以隨時對國有企業進行檢查。
（2）公眾監督。在新加坡，國有企業無論上市與否，其經營狀況都應當公開，任何機構或個人，只須交納很少費用，都可以在注冊局調閱任何一家企業的資料。公眾輿論對國有企業也有一定的監督作用，由于記者的“無孔不入”，任何違規的冒險都將會被公之于眾，并付出很高的成本和代價。
（3）產品市場、資本市場和經理市場競爭的約束。在淡馬錫，國家只是作為股東通過實施控股、參股等方式，從事投資和經營活動，除了對關系到國家安全和發展戰略有重大影響的企業實行獨資經營、帶有壟斷性色彩外，國家對大多數控股企業不采取過度保護政策，而是依市場法則公平競爭，若企業資不抵債，就會被關閉。
二、美國國有企業公司治理
美國是一個高度市場經濟的國家，但美國的國有企業（通常稱為聯邦公司）產值也達全國工業總產值的5％左右。美國國有企業從事的一般是私人無法做或做不好或不能做的事情和產業，主要分布在郵政、軍工、電力、鐵路客運、空中管制、環境保護、博物館和公園等行業。
1．美國國有企業的管理體制
美國沒有獨立的國有資產經營公司或國有控股公司，在國有企業的管理和控制上，主要是以1945年通過的《政府公司控制法》為基礎依法進行的，方式上體現政體上的“三權分立”理念。美國的國有企業實行聯邦、州和市鎮三級所有，與此相應地形成了三級管理的體制。聯邦、州和市鎮議會擁有國有企業的產權，政府依法管理國有企業。聯邦、州和市鎮政府組建國有企業，必須經同級議會的審議和批準。議會通過立法，確定國有企業的經營范圍，甚至包括市場準入和銷售領域以及價格權限等一系列重大問題。議會可隨時審查國有企業的運行情況，并據此作出重大決策，包括撤銷、兼并和出售某一國有企業。當州和市鎮的國有企業在執行政策法規上與上級政府有關部門或法律發生矛盾時，州和市鎮議會針對所屬國有企業提出的問題，進行調查研究，并向上級議會申訴，以求調整政策和法規，保證所屬國有企業的權益和運行。議會決定對所屬國有企業是否給予財政撥款、給予多少撥款、撥款的無償或有償，以及有償款項的償付方式。議會有權在認為必要的時候，設立常設委員會或臨時特別委員會，管理和監督國有企業的經營，審議國有資產管理的各種議案。國有企業的董事長由同級議會任命。議會是美國國有企業的主要監督機構。
2．美國國有企業的政府管理模式
美國政府對國有企業的管理大致可以分為四種形式：（1）政府直接經營型國有企業。具有代表性的是田納西河流域管理局（TVA），它是美國最大的國有企業。（2）政府機構型國有企業。一些美國的國有企業，往往作為一個司或一個局來實行管理和經營，運營上更多地呈現政府機構色彩。例如圣勞倫斯海運開發公司，開始時是作為聯邦政府的一個獨立的公司來經營運作，后來由于成本較高，就合并到聯邦政府運輸部里，作為運輸部的一個司進行管理和運營。在美國各州，往往將州屬企業的名稱叫局，如紐約橋梁隧道管理局其實是經營橋梁和隧道的公司；紐約公共交通管理局其實是地鐵公司和公共汽車公司的聯合公司；布法羅污水管理局其實是一個經營污水處理的公司。政府機構型的國有企業由于由政府定價，虧損一般由政府補貼。（3）公司型國有企業。與一般私營企業一樣經營和運作。（4）國有民營型國有企業。美國將大批國有企業和國有資產交給私人企業直接經營或使用。一般是通過雙方協商的方式選擇承包商，然后與之簽訂承包合同，承包合同大都以4年為期，到期可以續簽，大公司具有簽約的首選優勢。租費由設備折舊和部分利潤構成。政府以向企業訂貨的方式為企業提供資金，收購企業的產品（主要是國家消費的高新技術產品和軍工產品）。也可以直接將一定的國有設備、廠房等生產資料提供給私人使用，作為對方接受政府訂貨的部分條件。
3.美國國有企業的治理結構
美國國有企業的公司治理結構因其管理模式不同而有所區別。如政府直接經營的田納西河流域管理局是根據法律設立的美國聯邦政府下屬的法人機構，其職責是向田納西河流域提供電力，并負責灌溉、洪水控制、農業和工業發展。田納西河流域管理局的最高領導層為董事會，代表國會和聯邦政府全權負責整個企業的經營和管理。董事會設三名董事，分別來自和共和黨。董事由美國總統提名，國會批準，總統任命，任期9年。TVA法規定，董事在任職期間不能從事任何其他事務，也不能與公用事業公司、肥料制造公司以及任何其他與TVA經營電力與肥料發生利害沖突的企業發生財務關系。為保證決策的民主性和科學性，企業還設有顧問委員會，在作出重大決策之前，可向他們征求意見。
美國公司型的國有企業的治理模式與私人企業基本相同，即設有董事會，董事會任命總經理，由總經理負責運營和管理。不同的是，董事會的成員由政府提名、議會批準。
4.美國國有企業的運行和約束機制
美國國有企業的運行機制是在公平或優先的市場條件下和法制框架內，高度自我管理和自主經營，保持企業的發展與成長。從市場條件看，國有企業不僅享有一般的市場競爭條件，而且往往被允許有特定的銷售市場領域或銷售對象，在市場準入上也仰仗政府而享有特權。從法制條件來看，一些國有企業往往被賦予特許權，包括市場控制權和價格制定權等，就是說，某個產品的定價權在政府，國有企業可以以政府機構的名義享有。另外，國有企業必須與私人企業一樣嚴格執法，否則將同樣受到制裁。從管理和運營看，國有企業是享有充分自主權的，從決策到操作，國有企業像私人企業一樣，可以自行決定。國有企業的約束機制主要體現為有關的法律和法規，董事會成員和經理層一旦違反規定，舞弊或失職，不僅要承擔刑事責任，而且還要承擔民事賠償責任。
三、法國國有企業公司治理
法國實行的是國家主導型市場經濟體制，國有企業在國民經濟中起著主導作用。目前，法國政府控制著1500多家國有企業，其中19家特大型企業涉及國計民生的重要領域。法國不少國有企業已進入世界500強行列，法國經濟總量能居世界前列，與其國有企業的貢獻密不可分。
1.法國國有企業的分類
在法國，凡是國家持有30％以上資本的企業都被視為國有企業。法國國有企業大體可以分為五類：第一類是國有化公司，即原來是私營企業，后由國家收歸國有，如雷諾汽車公司；第二類是國家企業，即由國家創辦，國家擁有全部股權；第三類是混合經濟企業，即國有股份占50％以上，其他企業或個人持一部分股份，如法國電訊公司和法國航空公司；第四類是由國家公益機構創辦的公司；第五類是國有企業集團。另外，還有受公法制約的國立公益機構，如法國電力公司、鐵路公司等。
2.法國國有企業的政府管理方式
法國政府經濟財政部是法國國有企業的主管部門。法國政府對國有企業的管理方式主要包括：（1）目標管理。為解決多層次的監督與企業自主權的矛盾，國家在任命企業負責人之前與其簽訂責任書或合同。責任書規定企業發展目標、經營戰略、就業保證、技術研究與開發、扭虧增盈、促進出口、職業培訓、國家提供的資源、企業領導人的責任和權限等內容，企業在責任書總目標下自主經營。責任書期限與企業負責人任期一致，一般為3～5年。國家有關部門每年要對任務執行情況進行一次評估，評價結果與企業負責人的晉升、獎金相掛鉤。（2）向企業派出董事，通過董事會來維護國家股東的利益。2003年底，法國成立了專門對國有資產實施監管的機構APE(國家參與委員會)。APE隸屬于財政部的國庫部門。APE目前的主要職責是：向國有企業董事會派出股權代表，該股權代表為董事會的召集人(相當于董事長)；對國有企業進行專項檢查；對財政部派駐到國有企業的人員如何行使職責進行培訓；國有資產重大戰略決策性方案的起草制定，如對國有企業的投資或私有化、國有企業的兼并收購；對國有企業發行債券、投資收益以及股權轉讓收益的管理；促進國有企業建立公正、透明的會計制度；選擇國有企業合適的領導人。（3）國家檢查員監督。財政部向國有企業派駐國家檢查員。國家檢查員有權旁聽經理辦公會、調閱企業所有的內部文件(財務報表、會議記錄、投資計劃等)，可以對企業的決策發表自己的看法，但沒有否決權。國家檢查員每年至少寫出一份詳細的報告呈送給財政部長，對企業的經濟狀況進行評估，并保證國家和企業之間信息溝通的順暢。為了保證其客觀性和中立性，國家檢查員不能在企業領取任何報酬。
3.法國國有企業的治理結構[JP+1]
根據法國公司法的規定，董事會是國有企業的最高決策機構，對政府負責，執行國家的經濟和產業政策。兩千人以上的國有企業或其它管理機構的董事會必須有享有充分表決權的職工代表，實行“三方代表制”原則，即董事會的成員中1/3為政府代表，1/3為國家任命的業內知名人士或“合格人士”，1/3為企業員工代表。董事會的主要職責是批準投資、撤資、組織機構調整、制定戰略和預算等。法國法律規定，政府的部長或議員不得參加董事會，政府官員一旦被任命為國有企業的董事長，便不再擔任政府職務。
法國國有企業一般實行董事會領導下的經理負責制。在國家控股90％以上的企業里，董事長、總經理由主管部長提名，經內閣會議討論通過，以法令形式予以任命。國家控股50%～90％的國有企業，政府仍可左右董事長的選舉，實際上也是政府部門提名確定的。國有企業的董事長和總經理雖然要由政府委派，但必須按其資歷選自企業界，比如法國許多國有企業的領導人都具有法國高等行政學院和巴黎高等理工學院背景或是有工商管理碩士學位并在企業界有長期豐富實踐經驗的經營管理專家。
在公司的經營管理過程中，總經理處于核心的地位。由于總經理是由國會任命，不是由董事會任命，法國國有企業的總經理一般直接向總理負責。在實際工作中，很多任務都是直接從國家下達到總經理，董事會對總經理的權力并沒有多大制衡作用。目前法國正在出臺一部法律，以加強國有企業董事會對總經理權利的制衡作用。
四、國外國有企業公司治理的啟示
1.良好的公司治理是企業高效率的基礎
市場經濟并不排斥國有企業，即使像美國、法國這樣市場經濟高度發達的國家，仍然存在著許多國有企業。國有企業不僅可以作為政府解決特定問題（比如市場失靈和市場不足）的重要工具，也是政府進行宏觀調控的重要力量和實現形式。國有企業本身也給國家創造巨大財富，是許多國家的經濟基礎。國有企業并非天然低效率。在新加坡，國有企業的效率遠遠高于私營企業和跨國公司。在法國，國有企業的競爭力遠高于私營企業，如雷諾汽車幾年前就收購了日本的日產公司。國有企業的高效來自于良好的公司治理。
2．政府應扮演一個明智的、負責任的和積極進取的所有者角色
所謂“明智”的角色，要求作為所有者的政府不能以管理者的身份將政府的一些社會目標通過行政手段強加在企業身上，也不能向國有企業及其董事會經營指令，干涉企業的經營活動。政府應與企業之間保持“一臂距離”，只能通過委派董事，通過董事會行使決策和監督職能，并保持董事會的獨立性。就像《OECD國有企業公司治理指引》所規定的：“國家（政府）應該促使國有企業董事會承擔起自己的職責，并且限制自己直接參與到董事會中。政府不應該參與國有企業的日常管理事務，應該放手讓國有企業自主經營，以達到政府所設定的目標。”
所謂“負責任的和積極進取的”角色，要求政府充分行使所有者的權力，確保“出資人到位”。“政府應該建立一套清晰穩定的所有權政策，并確保在保持必要程度的職業化和有效率的基礎上，以一種透明、負責任的方式對國有企業實施治理”（OECD，2005）。政府應設立一個獨立的機構集中行使所有者職能，這一機構不承擔社會管理者職能，其成員應主要由專業人士來組成。其權力主要只應或僅包括：（1）參加股東大會并在股東大會上投票；（2）及時、合乎法律規定地從企業獲得相關的充分信息；（3）選舉和罷免董事會成員；（4）批準特殊交易事項；（5）對國有企業進行績效監控和評估；（6）聘請外部審計機構對國有企業進行年度審計等。
3．董事會是公司治理的重要形式
一個強有力的董事會可以促進國有企業的改革，而軟弱的董事會將使國有企業籠罩于各種有害的政治干預中。淡馬錫的成功經驗就在于，它有一個獨立的、勝任的董事會，有一套完整的、透明的董事選擇、提名和任命制度。美、法等國家的經驗也表明，發揮董事會作用，使董事會承擔起企業經營的全部責任，是改善國有企業公司治理、提升國有企業績效的有力措施。國有企業應該建立一個高效的、運轉協調的并且擁有完成委托責任所要求的綜合素質的專業化董事會。董事會成員應具有廣泛的代表性，不僅包括政府或出資人代表，還應該包括員工代表和私營部門的代表，董事會中應有足夠的能夠勝任的外部董事。董事會應具有高度獨立性，并且能夠在獨立性和與國家股東聯絡之間保持適當平衡。
4.議會或人民代表大會（以下簡稱人大）是國有企業公司治理的重要主體
議會或人大是由人民民主選舉產生的代表組成的，體現的是全民的意志，因而，可以代表政府和全民行使所有者職能。議會或人大同時又是國家的權力機構，可以利用其擁有的立法權、監督權、選舉任免權和重大事項決定權等權力，對國有企業公司治理創造良好的治理環境，規范和監督國有企業及其經營者的行為，保護國有資產的安全完整。由議會或人大代替政府機構行使所有者權力，還可以避免政府的短期行為和面子工程。
5．強化法制是搞好國有企業的關鍵環節
市場經濟必須是法制社會。沒有法制的保證，不可能建立起真正的市場經濟體制。依法管理國有資產是發達國家的共同特征，國有資產管理的各個方面均有法律依據，甚至專門為某個國有企業立法，規范其設立、運行、管理和消亡等各個方面。并且立法的層次比較高，大多數是由國會通過。美國國有企業從建立到運作，無不受到法制的約束。美國政府對國有企業的管理或干預，也都是通過立法進行的。依法管理國有資產，不僅提高了管理的權威性，保持了管理的連續性，也明確劃分了管理主體之間和管理主體與國有資產運行主體間的權利義務關系，確定了各自的職責邊界和權利范圍，使國有資產的運行具有穩定性。依法進行國有企業改革則提高了改革的透明度和可預期性，不僅有利于改革的順利進行，也有助于穩定社會環境。
6．完善的市場經濟制度是公司治理的基礎
公司是市場經濟發展到一定階段的產物，市場經濟制度在促進公司治理的過程中扮演著“道常無為而無不為”的角色，成為促進公司治理的制度基礎。沒有完善的、充分的市場經濟制度和體制是不可能形成良好的公司治理機制的，也不可能對經營者形成有效的自我約束壓力。通過政府政策引導、技術支持、資金扶持、規則制訂等，建立和完善包括控制權市場、經理人市場和中介服務市場等在內的市場經濟制度，并將國有企業置于充分競爭的市場環境中，一方面可以對經營者形成潛在壓力，提高其工作的主動性和能動性，降低其道德風險產生的概率；另一方面，能夠顯著提高國有企業的市場競爭力，從而有助于國有企業做大做強。