價(jià)值理性的公共政策論文范文

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一、公共政策倫理的核心議題

(一)政治權(quán)力與社會責(zé)任的關(guān)系政治權(quán)力是權(quán)力在政治領(lǐng)域的特殊表現(xiàn)，是政治主體對一定的政治客體的一種制約能力，體現(xiàn)在政治主體為實(shí)現(xiàn)某種利益或原則的實(shí)際政治過程之中。法國社會學(xué)者迪韋爾熱認(rèn)為，政治權(quán)力是在一切集體或整體社會中行使的完整權(quán)力。［3］馬克思更是認(rèn)為，政治權(quán)力就是“國家的權(quán)力”，是一個(gè)階級壓迫另一個(gè)階級的有組織暴力。社會責(zé)任是社會法和經(jīng)濟(jì)法中規(guī)定的個(gè)體或者組織對社會整體承擔(dān)的責(zé)任，是由角色義務(wù)責(zé)任和法律責(zé)任構(gòu)成的二元結(jié)構(gòu)體系。公共組織應(yīng)該以一種有利于社會的方式進(jìn)行社會經(jīng)營和管理，它應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起追求對社會長期有利的任務(wù)目標(biāo)。責(zé)任與權(quán)力是相對應(yīng)的，由于政府組織的權(quán)力并不是天然擁有的，是由人民所賦予的，因而，政府組織要對其權(quán)力來源負(fù)責(zé)，要對其行為負(fù)責(zé)。在擁有政治權(quán)力的同時(shí)要承擔(dān)起相應(yīng)的社會責(zé)任。維護(hù)社會正義應(yīng)是政治的根本要義，也應(yīng)是行使政治權(quán)力的本質(zhì)要求，或者說維護(hù)正義就是政治家、公務(wù)員、執(zhí)法人員和司法人員的根本社會責(zé)任。［4］傳統(tǒng)集權(quán)體制下的政府是一種以權(quán)力為本位的政治組織，在這一政治邏輯下，作為“經(jīng)濟(jì)人”個(gè)體的政府官員對政治權(quán)力的追逐就轉(zhuǎn)變?yōu)閷φ嚼闹\求，政治權(quán)力處于不斷擴(kuò)張之中;加之，由于凱恩斯主義的興起，政府的觸角不斷延伸，政府職能范圍不斷擴(kuò)大，由此產(chǎn)生了一系列政府腐敗現(xiàn)象。如何限制政府權(quán)力，如何保證公共權(quán)力恰當(dāng)運(yùn)用成為公共政策關(guān)注的焦點(diǎn)問題。政治權(quán)力是一種權(quán)力，也是一種責(zé)任，權(quán)力是承擔(dān)責(zé)任的手段，責(zé)任是公共權(quán)力的實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。社會責(zé)任作為一個(gè)倫理范疇，表現(xiàn)為個(gè)體或者組織對政府，對人民的利益關(guān)系時(shí)應(yīng)該履行的義務(wù)。

(二)政策效率與政策公平的關(guān)系公平與效率是政治自誕生以來便相伴始終的主題，從某種意義上說，社會政策的調(diào)整和社會制度的演進(jìn)都是公平與效率關(guān)系的平衡過程。［5］政策效率，簡單的說就是政策投入與產(chǎn)出之間的關(guān)系。政策投入是指在政策周期過程中投入的全部資源，包括人力、物力、財(cái)力、時(shí)間等直接資源和信息、風(fēng)險(xiǎn)、機(jī)會成本等間接資源;政策的產(chǎn)出是指政策執(zhí)行的直接結(jié)果。對政策投入計(jì)算的指標(biāo)必須是完整全面的，不能只是單一的經(jīng)濟(jì)性的衡量指標(biāo)，也要包括定性指標(biāo)，公共政策過程中無法量化的間接支出也不能因?yàn)椴荒芫_量化計(jì)算而將其排除在外。政策公平是指在政策制定、執(zhí)行等整個(gè)系統(tǒng)中，政策主體能夠以公平為核心價(jià)值和基本準(zhǔn)則，對各種社會資源進(jìn)行合理分配，均衡社會各個(gè)群體之間的利益，保障社會中每個(gè)人都能夠有效地行使平等的權(quán)利，獲得應(yīng)享有的利益。公平是現(xiàn)代公共政策所追求的核心價(jià)值向度和根本價(jià)值目標(biāo)，它決定公共政策的公共性、合法性、權(quán)威性和民主性的實(shí)現(xiàn)程度以及政策的具體功能和效力。在公共政策的整個(gè)鏈條中，人們往往用公平理念來量度某一公共政策是否合理，同時(shí)按照對公平要求的滿足程度來決定對公共政策行為的認(rèn)同、接受和服從。政策效率與政策公平并不是天然對立的，二者是相互依賴的。效率是公平的基礎(chǔ)，公平是效率的前提，公平是社會發(fā)展的目的，效率是社會發(fā)展的手段，沒有效率的公平是無法想象的，沒有公平的效率也必然會造成混亂和無序。政策效率和政策公平，是公共政策體系中的兩大目標(biāo)。公共政策是政府為了解決公共問題而采取措施的過程，這不僅是對效率的追求，也是對公平的追求。公共政策倫理正是通過對公共政策主體自律和他律的途徑，在公共政策過程中保障公平和效率的平衡。

二、公共政策倫理的現(xiàn)實(shí)困境

托馬斯•戴伊認(rèn)為，“公共政策是政府選擇作為和不作為的行為”。［6］面對復(fù)雜的社會問題，公共政策的主體應(yīng)該怎么做，哪些是可以作為的，哪些是不可作為的，哪些是真正要考慮的，這些都會使公共政策主體陷入困境，即公共政策倫理困境。

(一)工具理性與價(jià)值理性的沖突人的理性在哲學(xué)視野中存在工具理性和價(jià)值理性兩種維度。工具主義是通過精確計(jì)算功利的方法，在實(shí)踐中確認(rèn)工具的有用性，從而追求事物的最大效用，是一種以工具崇拜和技術(shù)主義為生存目標(biāo)的價(jià)值觀。工具主義自從政治與行政二分以來便在公共行政研究中獲得了至高無上的地位，公共政策也正是在順應(yīng)工具理性的擴(kuò)張過程中產(chǎn)生、形成和發(fā)展的。在強(qiáng)調(diào)政治與行政二分法的態(tài)勢下，要求政府官員要保持價(jià)值中立。但是，“時(shí)至今日，政治與行政二分無論在理論上還是在實(shí)踐中都變得難以自圓其說;從公共政策的制定到執(zhí)行，官員們?nèi)找婢砣肫渲惺且粋€(gè)可以看到的事實(shí);行政官員的政治中立不僅不可能，而且也被認(rèn)為是不合理的”。［7］對工具理性的過分追求導(dǎo)致了在政策實(shí)際過程中出現(xiàn)了公共政策失靈、失敗或者走樣。價(jià)值理性是一種以主體人為中心而不是以客體為中心的理性，所關(guān)注的是從某些具有實(shí)質(zhì)的、特定的價(jià)值理念的角度來看行為的合理性，體現(xiàn)對價(jià)值問題的理性思考。價(jià)值理性所訴求的合目的性，既是指合乎人的目的，更是指合乎人本身這個(gè)目的。在價(jià)值理性視野中，人是各種努力的終極關(guān)懷。一切努力都是為了滿足人的合理性需要，都是為了維護(hù)、發(fā)展、實(shí)現(xiàn)人的經(jīng)濟(jì)、政治、文化利益，都是為了推護(hù)人的尊嚴(yán)、提升人的價(jià)值、凸現(xiàn)人存在的意義，促進(jìn)人更好地生存、發(fā)展和完善，趨近自由而全面的發(fā)展。價(jià)值理性的目標(biāo)要求，同公共政策的目標(biāo)要求不謀而合，都是為了滿足人的合理性需要，都是將人放在優(yōu)先考慮的地位。這更能體現(xiàn)公共政策的公共性。面對越來越多的公共問題，如環(huán)境惡化、人口激增、氣候變暖、貧富差距、公共衛(wèi)生、恐怖主義、饑餓貧困等，政府在公共政策發(fā)展的過程中，過分強(qiáng)調(diào)了公共政策作為解決社會問題的工具性價(jià)值。但作為解決社會問題工具的公共政策似乎陷入了一個(gè)惡性循環(huán):公共問題———制定定公共政策———再出現(xiàn)公共問題———再制定公共政策。事實(shí)上這個(gè)循環(huán)的政策制定過程就是以后一個(gè)工具主義來戰(zhàn)勝前一個(gè)工具主義而導(dǎo)致了新的問題的產(chǎn)生，并再次制定新的工具主義的公共政策。［8］這事實(shí)上就導(dǎo)致了公共政策工具理性的擴(kuò)張，忽視了其價(jià)值理性，使公共政策因過分重視目標(biāo)而對本應(yīng)承擔(dān)的民主、公平、公正等最基本的價(jià)值準(zhǔn)則被忽視了。

(二)政府自利性與政策公共性的沖突政府并不是萬能的，也有失靈的時(shí)候。其中一個(gè)表現(xiàn)就是公共政策的失效。對這一問題，公共選擇學(xué)派從經(jīng)濟(jì)學(xué)上進(jìn)行了分析，它的理論基礎(chǔ)就是“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，即人都是自利的、理性的效用最大化者。政府部門及其官員作為“經(jīng)濟(jì)人”，會忽視社會福利和公共利益，而追求自身的組織目標(biāo)或者是自身的利益。這就會使對公共問題的認(rèn)定、政策的選擇和執(zhí)行不能實(shí)現(xiàn)其預(yù)期目標(biāo)。加之，有學(xué)者認(rèn)為，社會實(shí)際并不存在真正的公共利益。肯尼思•阿羅(K．Arrow)在《社會選擇與個(gè)人價(jià)值》(1951)一書中所提出的“阿羅不可能性定理”，就已經(jīng)表明將個(gè)人偏好或利益相加總為集體偏好或利益的內(nèi)在困難。布坎南也指出，在公共政策決策或集體決策中，實(shí)際上并不存在根據(jù)公共利益進(jìn)行選擇的過程，只存在各種特殊領(lǐng)域之間的“締約”過程。這些問題都會造成公共政策偏離其公共性軌道，導(dǎo)致公共政策失效。［9］另外，社會中存在不同的利益集體，公共政策會對各個(gè)利益集體產(chǎn)生不同影響。公共政策制定的過程也是各個(gè)利益集體相互博弈的過程。在這個(gè)過程中，較強(qiáng)勢的群體會比弱勢群體具有更多的話語權(quán)和表達(dá)權(quán)，他們會通過各種手段和途徑來影響公共政策，此時(shí)，公共政策就有可能會偏向較強(qiáng)勢的一方，使弱勢群體的利益被忽視或受到損害，甚至?xí)奚贁?shù)處于弱勢地位群體的正當(dāng)利益。可見，公共政策主體在對社會資源進(jìn)行權(quán)威性分配的時(shí)候，容易從自身利益出發(fā)。公共政策存在的本質(zhì)意義就是要維護(hù)和增進(jìn)公共利益，離開了公共利益，公共政策也就失去了存在的意義。當(dāng)政府從自身利益出發(fā)，或者受到利益集團(tuán)的影響時(shí)，公共政策就會為政府機(jī)構(gòu)或者利益集團(tuán)服務(wù)而忽視公共利益。公共政策中如公平、正義、平等等最為本質(zhì)的倫理價(jià)值屬性就會被嚴(yán)重侵蝕，公共政策的倫理價(jià)值就會偏離。政策的公共性不僅是對公共政策主體———政府自身的公共性的體現(xiàn)，更是對公共政策本質(zhì)———解決公共問題，促進(jìn)公共利益的體現(xiàn)。隨著民主政治的發(fā)展，政府的公共性將日益凸顯。政府是公共利益的維護(hù)者和代表者，要為全體社會成員提供公共物品和公共服務(wù)，要尊重全體公民的基本權(quán)利，這都要求政府在制定和執(zhí)行公共政策的時(shí)候要合理考慮不同社會群體之間的社會利益，對社會資源進(jìn)行公平分配，保障社會公平。

(三)功利性與道義性的沖突對公共政策進(jìn)行倫理分析時(shí)，功利論和道義論是典型代表。功利論的主要代表人物是邊沁和密爾，道義論的主要代表是康德，兩種理論常常處于對立地位。功利論強(qiáng)調(diào)行為結(jié)果，主張行為結(jié)果對人的行為是否合乎道德的評定標(biāo)準(zhǔn)。功利主義的一個(gè)根本原則是，“最大多數(shù)人的最大幸福原則”。按照邊沁的說法，功利原則是“當(dāng)我們對任何一種行為予以贊成或不贊成的時(shí)候，我們是看該行為是增多還是減少當(dāng)事者的幸福”。［10］這里所說的幸福就是免除痛苦、求得快樂，而利益是幸福和快樂的基礎(chǔ)，個(gè)人幸福就是個(gè)人利益。所以，簡單說，功利論就是效果論，所做的事情能不能得到好的行為效果，如果獲得了好的效果就是符合道德的，否則就是不道德的。由此看見，對一項(xiàng)公共政策進(jìn)行功利性評價(jià)時(shí)，就是要看這項(xiàng)政策能否為最大多數(shù)的社會公眾帶來好處，或者能保護(hù)最大多數(shù)人的利益不受損失和傷害。在這種理論的影響下少數(shù)群體和弱勢群體的利益基本上被忽略，可能會造成多數(shù)人對少數(shù)人正當(dāng)權(quán)益的侵犯。道義論正好和功利論相反，主張對人的行為是否道德的判斷不是依靠行為結(jié)果，而是要看行為本身和行為所依據(jù)的原則，也就是行為動機(jī)是否符合道德。這就意味著限制和規(guī)范個(gè)體行為的準(zhǔn)則和標(biāo)準(zhǔn)要主觀化、普遍化和絕對化。康德是道義論的代表人物，他認(rèn)為，道德法令是絕對的、強(qiáng)制的、是可普遍化的，個(gè)人必須無條件地服從和履行。與功利論不同，道義論強(qiáng)調(diào)道德的精神價(jià)值，強(qiáng)調(diào)道德的純潔性、超越性和普遍性，注重平等、公平等形式性的東西。“道義論”形成的內(nèi)在根據(jù)，即為了個(gè)體實(shí)踐行為的有效實(shí)現(xiàn)和社會秩序的良性運(yùn)行。人類永遠(yuǎn)都在追求著最大幸福，但實(shí)現(xiàn)這個(gè)追求的過程則要采用“道義”的手段。無論是功利論還是道義論，都是以假設(shè)個(gè)人利益與社會利益的對立為基礎(chǔ)，只是在這種對立中，功利論強(qiáng)調(diào)的是個(gè)人利益，道義論強(qiáng)調(diào)的是整體利益。在對公共政策進(jìn)行評價(jià)的時(shí)候，不能偏其一面即依靠一種理論標(biāo)準(zhǔn)。功利論即使是強(qiáng)調(diào)為了最大多數(shù)人的最大幸福，也要考慮道義性的普適性，注重政策本身是否公平、公正。道義論即使是強(qiáng)調(diào)整體利益，強(qiáng)調(diào)平等、公平等形式性的東西，也不能忽視，甚至扼殺個(gè)人利益和個(gè)性發(fā)展。在社會利益多元化的現(xiàn)代社會，要使公共政策完全體現(xiàn)社會成員的利益是一種烏托邦，但是作為社會公器，公共政策在盡可能體現(xiàn)公共利益的同時(shí)，也要兼顧好社會公平，保障少數(shù)人的正當(dāng)社會利益。

三、公共政策倫理的重塑路徑

為了使公共政策能更好的為公共管理服務(wù)，就要克服公共政策倫理的現(xiàn)實(shí)困境，為構(gòu)建和重塑公共政策倫理尋找有效的路徑。

(一)平衡工具理性和價(jià)值理性所謂公共政策問題就是“客觀存在的對社會上大多數(shù)人的利益、生存、發(fā)展條件和價(jià)值規(guī)范等產(chǎn)生重大不良影響，并經(jīng)過一定的渠道和途徑反映到政府有關(guān)部門，列入政府的政策議程并為政策制定者分析和研究，等待解決的社會公共問題”。［11］由此看來，公共政策作為政府工具，在面對公共問題時(shí)要采用科學(xué)的技術(shù)手段，提高解決問題的能力，從而實(shí)現(xiàn)政策效能。從高效解決公共問題的角度來說，重視公共政策工具性價(jià)值是必要的。但是，在強(qiáng)調(diào)公共政策的工具理性的時(shí)候，公共政策過程忽視了價(jià)值理性，往往缺少人文關(guān)懷。這時(shí)候的公共政策是不完美的。正如我國促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策，在改革開放之后的很長一段時(shí)間內(nèi)，我國強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在分配政策上提倡“效率優(yōu)先，兼顧公平”，在這樣的政策指導(dǎo)下，我國的GDP確實(shí)高速增長，但也出現(xiàn)了新的社會問題:環(huán)境污染、社會不公、貧富差距過大等等。公共政策的工具理性和價(jià)值理性就像是公共政策這一硬幣的兩面，缺一不可，只有同時(shí)關(guān)注，公共政策才能平衡發(fā)展。“任何決策都是以突出價(jià)值因素為特征的，無論怎樣強(qiáng)調(diào)決策的科學(xué)化，都無可否認(rèn)決策的價(jià)值考量和決策的價(jià)值旨?xì)w。對于公共政策的制定來說，價(jià)值考量和價(jià)值旨?xì)w無論何時(shí)都是首要的”。［12］在公共政策的制定和實(shí)施過程中，如果過分強(qiáng)調(diào)工具主義，就會導(dǎo)致價(jià)值理性的偏離、流失甚至喪失。在公共政策制定和實(shí)施整個(gè)過程中必須要引入價(jià)值理性，強(qiáng)調(diào)公共精神，張揚(yáng)公共政策的價(jià)值理念，要尊重民意，聽取公眾的政策建議，積極回應(yīng)公眾的需求，提升政策的公共性、公平、正義等倫理價(jià)值，保證對政策的倫理考量及對政策目標(biāo)的道德追問的正確性，堅(jiān)持政策制定和實(shí)施過程中價(jià)值理性和工具理性的最佳平衡。

(二)培育公共政策主體的倫理素養(yǎng)在公共政策體系中，公共政策主體是主導(dǎo)。公共政策主體是政策倫理責(zé)任與義務(wù)的最終承擔(dān)者和實(shí)踐者，在公共政策整體活動中居于重要的位置。在公共政策實(shí)踐中，強(qiáng)調(diào)權(quán)、責(zé)、利的統(tǒng)一，這就意味著，公共政策主體享有多大的權(quán)力，就應(yīng)相應(yīng)地負(fù)有多大的責(zé)任。面對現(xiàn)代社會多元的利益訴求和多元價(jià)值觀的影響，必須要求公共政策主體具有責(zé)任意識，堅(jiān)持“以人為本”的要求，這樣才能使公共政策主體增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識，注重政策效能，講究政策公平，保證公共政策能夠有效制定，順利執(zhí)行。在公共組織中保持承擔(dān)責(zé)任的行為有兩種:一是內(nèi)部控制即自律;一種是外部控制即他律。［13］因此，要明確權(quán)力和責(zé)任的范圍界限，避免權(quán)力重疊。要建立起“剛性”機(jī)制，強(qiáng)化問責(zé)制，使每一個(gè)公共政策主體都能夠明白肩負(fù)的責(zé)任，該怎樣去實(shí)現(xiàn)這項(xiàng)責(zé)任，明白在公共政策過程中不能有危害政策公共性的企圖，不管是誰違背了公共責(zé)任，都會受到追究，受到懲罰。在加強(qiáng)對公共政策主體的他律建設(shè)的同時(shí)，也要加強(qiáng)其自律建設(shè)。公共政策倫理的建設(shè)不僅僅要依靠良好的制度設(shè)計(jì)和安排，更要依靠政策主體自身的道德品質(zhì)，主動發(fā)揮主觀能動性，時(shí)刻心系人民群眾，為人民群眾著想，以公共利益為依歸，做到無私奉獻(xiàn)、公正廉潔，關(guān)注人的價(jià)值體現(xiàn)，注重人的主體地位，增進(jìn)社會中人民群眾的利益總量，把人的生存和發(fā)展作為衡量公共政策合理合法的依據(jù)，自覺維護(hù)公共利益，自覺維護(hù)公共政策的公共性，做到不以個(gè)人榮辱得失為行政行為的評判標(biāo)準(zhǔn)，樹立“以人為本”的核心道德理念，突出政策倫理公正科學(xué)的價(jià)值理性。

(三)完善公民參與決策的倫理模式公民參與在重塑公共政策倫理中發(fā)揮著重要的作用。完善公民參與決策不僅能夠有效實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)的公共性，更能夠有效實(shí)現(xiàn)對公共政策過程的監(jiān)督。充分的公民參與，也是政策制定過程中收集真實(shí)信息的有效途徑和渠道，這有利于公民意愿和利益要求通過多種途徑轉(zhuǎn)化為政策，并通過民主協(xié)商的方式最大限度的增強(qiáng)政策的規(guī)范性，確保公共政策反應(yīng)民意，保障政策的公共性。同時(shí)，公民是公共政策的直接作用對象，對公共政策的感受最為直接，較容易調(diào)動公民參與到政策的監(jiān)督中來，防止和糾正公共政策的偏差，保障在動態(tài)過程中對公共性的堅(jiān)守，確保公共政策的倫理價(jià)值得以實(shí)現(xiàn)。在我國的公共政策實(shí)踐中，很突出的問題是決策權(quán)力過于集中，公民普遍出現(xiàn)“政治冷漠”現(xiàn)象。聽證會、政策公示、公告等手段往往流于形式，因此，要下大力氣培育公民的參與意識，創(chuàng)建民主參與、民主監(jiān)督的良好氛圍。在現(xiàn)階段，完善公民參與機(jī)制是一個(gè)長期的漸進(jìn)的過程，要在對我國目前的經(jīng)濟(jì)、政治、文化等狀況的深入研究之下，積極審慎的借鑒西方發(fā)達(dá)國家較為成熟完善的公民參與機(jī)制。政策制定者應(yīng)該采用如深入交流法、選取民意代表、基層意見搜集、價(jià)值取向法等方式，積極主動的廣開言路，聽取民眾的意見。一方面，通過各參政黨、人民團(tuán)體和其它非政府組織，通過政治協(xié)商會議的形式來參政、議政，表達(dá)各階層、黨派和團(tuán)體的利益需求和政治愿望，確保公共政策價(jià)值取向的正當(dāng)性。另一方面，通過大眾傳媒的等重要的公共輿論工具為公民參與提供一個(gè)有效渠道，使廣大人民群眾的利益得到表達(dá)。另外，一個(gè)國家民主制度的順利運(yùn)作與否，受到該國政治文化的影響。一般來說，有利于公民參與的文化氛圍包括平等的觀念、獨(dú)立自主的意識、強(qiáng)烈的責(zé)任感和法制精神。當(dāng)這樣的文化氛圍深入人心時(shí)，公民的參與意識就會變得強(qiáng)烈起來，更相信自己的力量能改變政治現(xiàn)實(shí)，從而對公共政策的關(guān)注度也會大大提高。當(dāng)前要注重對普遍的平等觀念、廣泛的自主意識、強(qiáng)烈的責(zé)任感、法制原則等政治文化的培養(yǎng)，堅(jiān)持發(fā)揚(yáng)廣泛的民主，讓公民充分參與進(jìn)來，從而真正的體現(xiàn)“公民政策”，充分顯示政策公意。同時(shí)，政府官員也要樹立正確理念，要充分尊重人民的合法權(quán)利，對公民努力參與和監(jiān)督公共政策的行為積極做出回應(yīng)，承認(rèn)公民在公共政策中的主體地位，積極推進(jìn)公民參與公共政策活動。這樣，不僅使公民在意識上體會到作為主人翁的地位及其參與方式，更在社會實(shí)際生活中能夠真正地以主人翁的姿態(tài)融入到政策制定的潮流中，有利于形成政策主體和公民的互動治理，更好的實(shí)現(xiàn)對公共事務(wù)的“善治”。

作者：譚英俊單位：廣西行政學(xué)院