黨政危機管理不足及能力建構路徑范文
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現階段，由于我國正處于經濟轉軌、社會轉型時期，各種自然災害、社會矛盾與沖突日益增加和激烈，人為的和自然的危機事件時刻威脅著我們的社會。可以說，我們正從傳統的“常態社會”逐漸進入一個“風險社會”。風險社會對我國政府管理提出了嚴峻挑戰，政府危機管理的重要性與日俱增，提高政府危機管理能力已成為當前政府執政能力建設的重要方面。本文從風險社會的視角，闡述我國政府公共危機管理面臨的困境和挑戰，并提出政府公共危機管理能力建構的對策。
一、風險社會理論及特征
（一）風險社會理論
自有人類社會以來，人們就一直面臨著各種各樣自然的或社會的風險。特別是進入21世紀以來，各種世界性的突發危機事件不斷發生。如2001年的“9·11”恐怖襲擊事件、2003年的SARS瘟疫、2008年的我國汶川大地震和2009年的世界經濟危機等。這使人們的生活時刻充滿著不確定性因素，同時也引起了人們對西方學術界早先提出的“風險社會理論”的關注。
1986年貝克對工業社會反思基礎上首次提出風險社會理論。他認為“風險社會至少是伴隨著工業社會的產生而產生的，甚至有可能早在人類社會自身剛剛誕生時就已經出現了。人類歷史上各個時期的各種社會形態從一定意義上說都是一種風險社會。”
貝克認為，風險社會的本質是等級秩序的混亂和缺乏制度上的一體化。其著名論點包括“有組織的不負責任”和“定義關系”。“有組織的不負責任”是指政策制定者、公司和專家結成的聯盟制造了當代社會中的危險，然后又建立一套話語體系來推卸責任。“定義關系”主要拷問的一是誰界定或決定了風險？其責任是誰？二是誰決定對受難者的補償？在這一系列的拷問中，責任是核心字眼。吉登斯從反思現代性的角度把風險分為外部風險和人造風險：外部風險主要是指自然災害、疾病和貧困等；人造風險也就是指人造出來的風險。在全球化背景下，人類面臨著越來越多的人造風險。
（二）風險社會的特征
雖然“風險”這個概念可能從人類文明發源時就已存在，但隨著現代科學技術的飛速發展，人們所面臨的風險與過去傳統社會相比已經發生了本質的變化，現代風險社會具有一些獨特的特征。
一是風險的普遍性。現代社會的風險存在于一切事物之中，風險的廣泛存在是人類在走向現代化和邁向全球化征程中所遭遇到的共同問題，是一種普遍性的集體反映。可以說現代社會的風險既是本土的又是全球的，風險一旦發生，其作用范圍將可能跨越地理的界限，引發所謂的“漣漪效應”。全球化背景下各類資源加速流動，風險依附于事物的發展過程中，是普遍存在的。
二是風險的突發性和不確定性。在傳統社會里，危險可能通過征兆或人體直接感知到。現代風險超出了感知的層面，現在的科技水平很難將這種不確定性轉化為確定性，并提出精確的預測和解決方案。風險的沖突點與始發點一般沒有明顯的聯系，有時人們甚至生活在遠離風險源頭的地方，卻同樣未能幸免。正如吉登斯所說，對于人造風險，歷史上沒有為我們提供前車之鑒，我們甚至不知道這些風險是什么，就更不要說對風險的精確計算了。
三是風險社會的人化特征。在現代工業社會，人類在創造社會財富的同時，其行為或活動可能導致一些新的風險的產生，諸如核動力風險、化學產品風險、生物產品風險、食品安全風險和經濟風險等。用吉登斯的話說就是“人造風險”。與現代社會之前人類所遭遇的外部某種不可控力量作用的自然災害不同，現代社會中的風險與人類的決策和行動有很大的聯系，具有人為制造的特征。
四是風險的全球性。傳統風險大多發生在一定的區域，其破壞性也是可以控制在一定范圍內。在全球化趨勢下，世界各國之間的聯系變得更加緊密，社會風險也具有了明顯的跨越國際空間的特征。如2008年發生的世界金融危機在這個方面表現得淋漓盡致。金融危機首先發生在作為“世界中心”的美國，然后很快擴散和被轉移到全世界，演變成世界經濟危機，對世界各國造成了嚴重的影響。
二、風險社會背景下我國政府公共危機管理能力存在的問題
（一）政府公共危機意識淡薄
公共危機在一定時間內、一定范圍內是可能處于失控狀態的，甚至擴散和危害到各個地區和國家。公共危機的特征要求政府在非常有限的時間內做出反應，采取措施應對，使可能的損失最小化。然而，現在的政府危機意識較淡薄，對公共危機特征缺乏深刻的認識，特別是對人化特征的認識，還停留在人僅僅是危機控制者的層面上。其實，人不僅可以控制風險，同時也可以制造風險。政府在行使統治職能加強對社會風險控制的同時，也參與了現代社會風險的制造，成為現代風險社會形成的一個重要因素。
（二）危機管理體系不夠健全
從我國的危機管理體系來看，已經成立了相關應急機構，但仍還存在許多需要完善的地方。從法律法規來看，大多數危機管理法律法規比較單一和分散，在危機管理過程中濫用法律法規的現象比較突出，始終還無法完全做到依法進行危機管理；從制度建設來看，尚未建立起有效的社會風險預警、防范、控制和處置機制；從組織體系來看，缺乏足夠的社會風險管理基礎設施及人員配備，尚未建立常設性的社會風險管理綜合協調機構。
（三）公共危機信息渠道不暢通
面對突發事件，政府及時和客觀地披露信息非常重要。特別是披露涉及重大公益的危機信息，這是政府和媒體的社會責任。我國政府在處理突發事件時，信息公開和披露工作還有所欠缺。其主要原因是受傳統觀念的影響和一些官員出于對自己政績的考慮，往往對一些危機信息采取封閉、壓制和隱瞞等做法，導致了信息渠道的不暢通。這在一定程度上加速了危機的爆發或錯過處理危機的最佳時機。如2009年湖北石首“6·17”事件，其主要原因是危機信息渠道的不暢通，錯過了事件處置的最佳時機，而演變成重大的社會群體性危機事件，造成了很壞的影響。
（四）政府危機管理模式單一
在傳統工業社會中，民族國家在傳統社會風險治理過程中，逐漸形成一個以國家為單位的民族福利國家治理模式。而在現代風險社會背景下，一個國家或一個政府的風險治理模式不僅越來越無法有效應對各種世界性的風險，而且民族國家治理模式還逐漸消解了不同國家之間在世界性風險治理中的信任機制和合作能力，成為世界性風險產生的一個制度性根源。目前，各個國家和政府在面對全球性的危機時，仍然主要依靠本國的力量去應對，危機管理模式單一，還沒有轉變成全球性的合作應對治理模式。
三、政府公共危機管理能力建構的路徑
傳統的危機管理模式已經無法應對現代社會中的各種風險和危機，實現政府危機管理模式的轉型與超越，已經成為一個國家或政府的戰略任務。我們必須重新審視現代風險社會中，政府危機管理制度、模式及機制，構建完善政府危機管理模式，提高政府危機管理能力。
（一）構建危機管理預警機制，提高公眾認識和防范風險的能力
人們常說“凡事預則立，不預則廢”。沒有危機意識就沒有危機管理，預防是解決突發危機事件的最好方法。因此，必須構建全面的危機管理預警機制。一是政府應該通過采取相應措施對公共危機知識進行普及，對公眾進行宣傳和教育，從而增強公眾的公共危機意識。二是政府應該對導致危機的因素和危機的征兆進行持續的監測。一旦發現危險，就立即發出危機預警，并宣布進入緊急狀態，同時采取應急措施，力求將危機化解在爆發之前。
（二）建立全面危機管理體系，提高政府應對風險的能力
目前我國現行的政府危機管理體系，主要是由各級政府現有的行政設置及臨時成立的工作小組組成，缺乏常設的政府危機管理機構或部門。我國應該建立全面的危機管理體系，全面危機管理體系是一個從中央到地方政府部門相互溝通與協調的危機管理體系，職能、職責和責任明確，并形成統一領導、分工協調的危機管理體制。它負責危機管理的決策、指揮和協調。從傳統風險控制轉變為動員社會力量，集中社會力量共同應對風險。
（三）建立公開透明的危機信息管理機制，提高危機信息管理能力
2003年我國的非典事件，在非典疫情剛發生的時候，政府沒有及時向民眾公布疫情，其結果適得其反，民眾的警惕性并沒有提高，受感染的概率卻大大增強。因此，我國應該逐步建立完善的危機信息管理機制。一是完善信息的上報制度。嚴格規定險情上報的具體時限，接到下級報告的相關部門應當立即組織力量對報告事項進行調查核實，并采取必要的應對措施。二是建立公共危機信息分析和信息制度。在處理公共危機的過程中，政府應建立規范化的信息統計分析制度，并采取多種形式及時通報真實信息，以獲得公眾的廣泛支持，共同應對危機。
（四）建立全球性的危機治理模式，提高危機復合治理能力
貝克指出，“世界風險社會可以劃分出三個危險范疇，第一是生態危機，第二是全球金融危機，第三則是從‘9·11’事件以后的跨國恐怖主義網絡的恐怖危險。”這些世界性風險已經超出了民族福利國家風險治理模式的范圍之外，是傳統民族福利國家治理所無力解決的。我們必須建立全球危機管理模式。一是在應對全球性的風險和危機時，各國應該加強溝通與合作，實現資源共享，廣泛吸取其他國家有益的經驗和教訓。二是將危機進行分級、分類管理，建立國際公共危機分級管理機制，為公共危機的全球治理提供一個統一的平臺。三是建立國際治理框架，在聯合國的框架下建立聯合國危機協調小組，逐步形成全球危機治理模式，提高危機復合治理能力。
