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一、創(chuàng)新行政決策體制
“決策是行政的心臟”,行政決策是政府管理的核心與關鍵。中國加入WTO后,享受“國民待遇”的各方投資者(特別是外方投資者)為了最大限度地維護自己的利益,會根據(jù)WTO的“透明與可預見原則”,要求政府提高行政決策的透明度。然而,只有正確的決策方式才能產(chǎn)生正確的決策。于是,地方政府面臨著優(yōu)化行政決策體制的壓力。那么,究竟如何才能優(yōu)化行政決策體制呢?一是明確公共行政決策體制的四種構成要素——中樞機構、咨詢機構、監(jiān)控機構、執(zhí)行機構。這四種構成要素以及聯(lián)結(jié)方式是決定行政決策質(zhì)量的關鍵。但只有將決策程序法制化,行政決策體制的構成要素才能合法地介入決策過程,發(fā)揮自己的作用,行政決策才能在一定的過程中得到“剛性”過濾,更好地提高決策的科學化和民主化程度。
健全的行政決策程序一般包括四個階段:決策規(guī)劃階段,主要任務是將待決事項納入決策議程;咨詢審議階段,主要任務是形成可供選擇的草案;決斷后的審查階段,主要任務是法定監(jiān)控組織審查決策的合理性與合法性;決策執(zhí)行階段,主要任務是將決策付諸實施。優(yōu)化行政決策的四種構成要素及其聯(lián)結(jié)方式,優(yōu)化行政決策程序是優(yōu)化行政決策體制的切入點。地方政府優(yōu)化政府決策體制的前提是強化治理,弱化和下放管理,收縮原來的行政決策范圍,聚焦于政府的核心職能、重大事項的決斷職能、財政控制職能、監(jiān)督評估職能,突出戰(zhàn)略決策、領導決策。二是明確優(yōu)化政府決策體制在當前重點是解決規(guī)則沖突問題。有的地方行政決策偏離了公共利益,帶有明顯的部門利益色彩,這是當前地方政府決策面臨的突出問題。本來法律規(guī)范是依法行政的依據(jù),但有時卻演變成實現(xiàn)部門利益的依據(jù),“依法行政”有時演變?yōu)椤耙婪ù蚣堋钡默F(xiàn)象在政府管理中屢見不鮮;許多地方政府綜合部門反映,越是強調(diào)依法行政,行政協(xié)調(diào)的任務越重,壓力越大。這些現(xiàn)象都是行政決策質(zhì)量不高的表現(xiàn)。三是明確創(chuàng)新抽象行政行為的決策體制的具體途徑。在依法行政的新形勢下,抽象行政行為是具體行政行為的重要法定依據(jù)。抽象行政行為包括行政立法機關的立法行為和行政機關制定規(guī)范性文件的行為。當今許多部門不合理的收費、罰款與審批行為,就是以不規(guī)范的抽象行政行為為基礎的。要解決規(guī)則沖突,首先就要創(chuàng)新抽象行政行為的決策體制。加強各級政府辦公廳的綜合協(xié)調(diào)中心地位,是加強行政決策中樞的領導權的組織保證。為有效統(tǒng)一各職能部門的行政決策,消除行政部門在權力擴大過程中對職權、利益、項目的爭奪,弱化部門利益,避免部門(一般指政府組成部門)規(guī)章沖突,維護政令統(tǒng)一,實現(xiàn)決策的統(tǒng)一,各國普遍加強綜合協(xié)調(diào)中心的建設。美國的行政管理和預算局對聯(lián)邦各內(nèi)閣部與獨立機構都有規(guī)劃、協(xié)調(diào)、控制和分配資源的職能;各職能部門的預算編制要經(jīng)過批準才能送交國會;對所有聯(lián)邦行政機構部門制定的規(guī)章,擁有審查和否定的權力。一級政府的職能部門自愿接受協(xié)調(diào)中心決策的前提是協(xié)調(diào)中心必須擁有足夠的資源。
這種資源在西方主要國家一般表現(xiàn)為財政控制權(因為政府人事管理已經(jīng)完全法制化、規(guī)范化),而且,內(nèi)閣辦事機構而不是其他部門掌握這種財政控制權,協(xié)調(diào)效果會更好些。當前,中國地方政府應建立辦公廳與政府法制部門協(xié)同前置審查規(guī)范性文件的制度,即各政府部門在制定、修改、完善、廢止規(guī)范性文件時必須事先得到兩個部門的法律與技術審查,做到統(tǒng)籌考慮法律規(guī)范的立、改、廢,并根據(jù)市場經(jīng)濟發(fā)展與WTO的雙重要求,加大清理政府規(guī)范性文件的力度。建立健全行政立法與規(guī)范性文件公開征求意見和科學論證制度,充分發(fā)揮各類組織的作用。決策的公開與透明是WTO規(guī)則的基本要求。征求咨詢意見與科學論證的過程,是一個化解執(zhí)行風險與克服執(zhí)行阻力的過程,是一個體現(xiàn)民意與集中民智的過程,是一個行政決策的科學過程與互動過程高度統(tǒng)一的過程。相關的法律、法規(guī)依據(jù)是咨詢審議規(guī)范化的保證。2000年深圳市政府出臺了《深圳市行政機關規(guī)范性文件管理規(guī)定》和《深圳市人民政府公告管理規(guī)定》,初步建立了規(guī)范的行政決策咨詢制度和論證制度,在這方面做出了可貴的探索。我國各級地方政府應建立規(guī)范的重大行政決策公開咨詢機制,特別是引入行政聽證制度,以提高行政決策的科學化、民主化程度。加強監(jiān)控機構對抽象行政行為的審查,是確保行政決策質(zhì)量的重要一環(huán)。監(jiān)控機構須有法定權力與足夠權威對行政決策進行修正與否決。加強對抽象行政行為的監(jiān)督,是WTO成員中發(fā)達國家共同做法。中國的立法機關須依據(jù)《立法法》和依法行政的法律優(yōu)先原則對部門的抽象行政行為進行審查。在適當時候建立對抽象行政行為的審查制度。可以考慮在修改《行政訴訟法》時擴大受案范圍,繼續(xù)完善《行政復議法》,擴大復議的范圍。
二、創(chuàng)新行政執(zhí)法體制
決策與執(zhí)行是政府管理中扯不斷的線。以“高效率”的執(zhí)行去落實“高質(zhì)量”的決策這是政府管理追求的理想目標。加入WTO的新形勢迫切要求地方政府創(chuàng)新執(zhí)法體制,解決當前執(zhí)法體制中的突出問題,特別是重點解決以下兩個問題,即決策與執(zhí)行高度合一帶來的部門利益問題以及多頭執(zhí)法帶來的執(zhí)法資源分散問題。一是通過決策與執(zhí)行的適度分開,解決執(zhí)行中的部門利益問題。決策在某種程度上說是利益的一種劃分與確認。決策與執(zhí)行高度合一,自己決策自己執(zhí)行,容易在決策層次為執(zhí)行階段預先設定部門利益。審批許可與查處違章行為由一個部門來承擔,既當裁判員,又當運動員,這樣只能滋生體制性腐敗。在這種情況下,可以不改變決策的職責分配,但可將執(zhí)行的多家部門合一,探索聯(lián)合執(zhí)法(如有些省的高速公路管理就是由公安部門與交通部門聯(lián)合執(zhí)法),探索綜合執(zhí)法(如深圳、北京在城市管理中的綜合執(zhí)法試點),探索上級決策地域性執(zhí)法的模式。二是通過綜合執(zhí)法解決執(zhí)法資源分散問題。立一個法就設一個執(zhí)法機構,立法增加推動執(zhí)法機構膨脹,執(zhí)法機構越膨脹,資源越分散,執(zhí)法效力便越低下,這是地方政府在執(zhí)法中面臨的一個突出矛盾。
加入WTO后,我國各級政府的法律、法規(guī)要做出相應的調(diào)整、補充,還會有一個量的擴大。如果沒有有效應對之策,將使這一矛盾更加尖銳。因此,應該繼續(xù)完善許多城市已探索的綜合執(zhí)法體制。深圳、北京等越來越多的地方政府在城市管理中,依法將原先分散于許多行政主管部門行使的執(zhí)法檢查權和行政處罰權集中起來由一個部門統(tǒng)一行使,取得了較好的效果。對中國的地方政府來說,不僅城市管理存在著多頭執(zhí)法問題,行業(yè)管理部門所屬的執(zhí)法隊伍也存在力量分散難以形成合力的問題。如,有的省級政府衛(wèi)生廳的藥政、醫(yī)政、婦幼、衛(wèi)生防疫等執(zhí)法部門就有合而為一成為綜合執(zhí)法隊伍的必要。決策職責相對不動,將相同或相似的執(zhí)法職能交給一個部門來集中行使,這也是落實權責一致這一地方政府機構改革原則的具體體現(xiàn)。三是地方政府可以建立法定機構作為綜合執(zhí)法的主體,進一步創(chuàng)新地方政府的執(zhí)法體制。從分散執(zhí)法到綜合執(zhí)法已經(jīng)是執(zhí)法體制的一種創(chuàng)新。這種探索的創(chuàng)新在于,現(xiàn)在的執(zhí)法主體不是政府的專業(yè)條條部門或基層塊塊部門,也不是事業(yè)單位,而是專司行政執(zhí)法的政府機關。創(chuàng)立法定機構將是地方政府執(zhí)法體制的又一次創(chuàng)新。
法定機構是發(fā)達國家政府三大機構類型之一。各國的法定機構的共性特點是:依法成立,但不屬于一級政府內(nèi)閣部門;決策與執(zhí)行分開;業(yè)務相對獨立(如單純的承擔執(zhí)行職能)。當前地方政府管理中的矛盾,特別是綜合執(zhí)法實踐中的矛盾,要求地方政府在政府機關與事業(yè)單位之外,創(chuàng)立法定機構這種新的綜合執(zhí)法主體,這種創(chuàng)新的意義在于,它可以弱化當前綜合執(zhí)法試點中的權宜之計色彩,有利于在行政執(zhí)法部門中普遍推行綜合執(zhí)法;有利于根據(jù)職業(yè)特點與分類管理原則,對執(zhí)法組織進行專業(yè)化管理,在人事制度、財政制度、分配制度、監(jiān)督機制上加強執(zhí)法組織的建設;有利于幫助政府逐步從繁重的行政執(zhí)法工作中超脫出來,專事于承擔那些其他組織不可替代的工作。法定機構可以直接由市政府領導,也可以由職能部門歸口管理。據(jù)筆者觀察,當前有些地方政府的職能部門所屬的承擔行政職能的事業(yè)單位,就已經(jīng)有法定機構的某些特點,對這些組織依法加以改造,就可能成為地方政府法定機構的雛形。
三、創(chuàng)新公共服務供給方式
中國加入WTO后,對地方政府供給公共服務的能力提出了挑戰(zhàn)。地方政府也應該突破以前跳“獨桿舞”、唱“獨角戲”的供給模式,適時地推進公共服務的市場化,借助民間資本,借助市場機制的力量,幫助政府提高供給公共服務的能力,實現(xiàn)地方政府由“生產(chǎn)者”向“供給者”的轉(zhuǎn)變,實現(xiàn)從“劃槳者”向“掌舵者”的轉(zhuǎn)變。對城市政府來說,應明確提出“經(jīng)營城市”的理念與角色定位。公共服務的市場化是指政府按決策與執(zhí)行分開的原則,僅就政府公共服務的數(shù)量與質(zhì)量決策,保留財政控制權與監(jiān)督管理權,至于究竟由誰來執(zhí)行,則根據(jù)組織性質(zhì)與管理的相對優(yōu)勢來確定,充分運用政府組織、民間組織和社會中介組織的力量來完成。這樣,公共服務的供給者就會改變“天下只此一家”的獨占局面,形成多元并存、打破壟斷、消費者選擇、競爭發(fā)展的新格局。這樣公共服務的決策階段依然是一個政治行政發(fā)揮作用過程,執(zhí)行(生產(chǎn))階段就是一個發(fā)揮市場機制作用過程。
公共服務市場化就是試圖利用政府與市場兩種相對功能優(yōu)勢,以較少的資源去滿足更多的社會需求。正因為如此,公共服務事業(yè)由壟斷轉(zhuǎn)變?yōu)橛墒袌鰴C制調(diào)節(jié),是一種世界性的公共管理體制改革趨向,也逐漸成為中國許多城市政府改革的實踐選擇。筆者認為,城市政府可以嘗試以下公共服務市場化的途徑:一是將民間企業(yè)的經(jīng)營管理機制引入到公共服務之中,在公營部門中推行企業(yè)化管理。這是激活城市基礎設施的有效辦法。二是采取績效合同管理的方式。對于那些公共服務的數(shù)量與質(zhì)量較容易確認與監(jiān)督的公共服務,適宜采用這一方式。三是通過放松管制而吸引民間資本介入公共服務領域。對那些有明顯經(jīng)濟效益的公共服務,可采取這種方式。政府通過制定政策吸引各種形式的經(jīng)濟組織來籌集城建資金,參與公共服務生產(chǎn)。四是通過租賃或政府特許的方式實現(xiàn)基礎設施的社會化建設與商品化使用。不論那一種形式的公共服務市場化,地方政府比以前更需要一批精干的合同管理人才,因為公共服務市場化帶來了合同管理對行政管理的部分替代。