長三角交通體系一體化戰略范文
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我國已加入世界貿易組織,這標志著對外開放進入新的階段,我們正在更大范圍、更深程度上參與經濟全球化競爭。目前,區域合作已成為時代的潮流,國內的珠江三角洲以香港、廣州、深圳為主體,正逐步朝著經濟一體化方向發展,而長江三角洲作為我國改革開放的前沿,努力形成該地區綜合優勢,增強國際競爭力已迫在上眉睫。早在1957年,戈特曼就預言長江三角洲將形成世界級的大都市帶。經過幾十年的發展,如今的長江三角洲,平均每30公里就有一座城市,大中小城市連成梯度發展的大都市綿延區,正在崛起成為世界第六大城市群。
在這種大的發展背景下,江蘇省委、省政府與時俱進,高瞻遠矚,及時提出了“沿江開發”的宏偉戰略。作為一名城市與區域交通規劃工作者,我認為,“長三角一體化”也好,“沿江開發”也好,首當其沖的任務乃是盡快搭建區域共生共榮的基礎設施平臺--沿江和長三角地區一體化的快速交通體系。
依托這個一體化的快速交通體系,像珠鏈一樣串起上海、南京、杭州三大都市圈以及沿線蘇錫常等經濟較發達地區,形成以三個大城市為中心的500公里內“半日到達圈”。除了以鐵路為主的城際快速軌道交通,滬寧杭地區在高速公路、河海港水運、航空等方面的“聯網”優勢亦十分明顯,共同為構筑長江三角洲現化交通網絡奠定基礎。
依托這個一體化的快速交通體系,可促進沿江和長三角地區人力資源的有序流動和集聚,帶動區域內人才配置的整合與優化。隨著城際交通的進一步發展,將來工作在上海,生活在蘇州甚至南京、杭州等其他城市的人會愈來愈多,就像日本的"新干線",運送著在東京、名古屋、大阪等城市間每天往返的上班族。
依托這個一體化的快速交通體系,可實現長江三角洲商貿、信息、資金以及人力資源的融合與對接。滬寧杭地區市場發育水平較高,是國內資金、技術、管理、人才等生產要素集聚的區域?？焖贂尺_的交通,對于加快區域內多層次、多中心的商品市場、資本市場以及勞動力和技術市場大有裨益,可充分利用交通網發展新型業態的營銷方式,促進有形市場和無形市場的形成,大力發展物流產業。尤其是區域內資本的自由流動,成為推進經濟一體化的“加速器”。上海正在加快建成全國乃至遠東地區的金融中心,其輻射帶動作用有利于構筑本區域一體化金融網,以打破條塊分割的資金分配體制,建立滬寧杭地區的貨幣和資本市場,實現資金在產業內和地區間的有效配置。
快捷暢達的交通網絡,在促進滬寧杭都市圈區域經濟一體化發展的同時,也為更大范圍、更廣地域的城市發展帶來契機。以上海、南京、杭州等城市為節點,向北、向南輻射,其影響力可及江蘇、浙江甚至鄰近的安徽等省的大部分地區。這樣,以上海為"龍頭"的長江三角洲必將成為巨龍騰飛在世界[1][2]。
二、沿江及長三角地區交通現狀與問題
近年來,長三角地區相繼建成了滬寧、滬杭、滬甬、滬嘉以及蘇嘉杭等高速公路。滬寧鐵路也經歷了幾次提速,并且在2002年上半年,列車密度間隔縮小到20分鐘左右,正在向公交化"城際列車"努力。這些對改善本地區城鎮間的交通聯系,促進本地區城市間經濟、產業的合作和信息、人才、資源的流動發揮了積極作用[3]。盡管如此,按照國際上大都市連綿區綜合交通體系的完備性、充分性和協調性來衡量,本地區既有的和規劃的交通網絡還遠遠不能適應和滿足構建高度一體化的大都市連綿區的需要。
首先,本地區快速交通體系完備性不夠。沿江地區是我國、也是世界城鎮、人口、產業最為密集的地區之一,如果要實現一體化共同發展,必須具備客運專用的快速城際軌道交通聯系,來滿足城際間密集、頻繁的人員流動需要。目前,滬寧城市帶中只有客貨混行的京滬鐵路,而且已經處于嚴重的高負荷運行狀態。盡管這一區段客運列車發車密度已縮小到20分鐘左右,從而冠之于所謂“城際列車”的稱號,但是,如果對照一下日本、歐洲和北美高度發達的都市連綿區真正意義上的城際列車,兩者相去甚遠。國外的城際列車通常都是供客運專用的,而滬寧"城際列車"是在高負荷客貨混行的鐵路上運行的;國外的城際列車在上下班高峰期發車密度可以達到2分鐘一列,完全實現了“城市公交化”,而滬寧“城際列車”只是在既有國鐵運行圖上加密了班次,所謂20分鐘一趟列車,也只是把所有經過該區間的旅客列車都計算在內才達到的發車密度;國外的城際列車可以與高密度的城市軌道交通實現無縫銜接甚至相互進入,完全是一體化的,而滬寧"城際列車"遠遠做不到。
其次,本地區快速交通體系的充分性遠遠不夠。第一,沿江城市群之間的鐵路數量和密度與國際上大都市綿延區相比,差距巨大。無論是日本的東京都市圈、京阪神都市圈,還是歐洲的大巴黎圈、大倫敦圈,打開地圖一看,這些都市連綿區的鐵路網都十分密集。而滬寧大城市間目前僅有一條京滬鐵路來聯系。在如此密集的城市集聚區域,如果沒有高水準的軌道交通來支持,僅靠公路運輸聯系是無法滿足未來城市間一體化聯動發展需要的。第二,沿江城市帶中,快速的公路聯系通道也不能滿足沿江一體化聯動發展的需要。目前江南、江北都只有一條的高速公路,而且都只有4車道。滬寧高速公路交通量增長遠遠超出預期速度,已經提前15年達到了飽和狀態;寧通高速公路局部路段也已趨飽和。臺北至高雄的高速公路10車道還不能滿足交通需求,正在計劃修建第二條高速公路。滬寧間的城鎮、人口、產業遠比臺北至高雄間密集得多,小汽車進入家庭還剛剛起步,因此,既有的(包括已建和擬建的)沿江高等級公路顯然遠遠不能滿足未來發展的需要。
再次,沿江交通基礎設施的規劃建設經營缺乏協調。第一,受行政體制制約,沿江地區公、鐵、水、空不同方式交通設施的缺乏綜合規劃,條條上自成體系,各自為政,由此,使不同方式交通設施既不能優勢互補,有序競爭,合理利用,又不能有機銜接,共生共榮,綜合利用。第二,受行政區分割制約,交通網絡的規劃布局缺乏統籌協調。如上所述,沿江及長三角地區城鎮密集度是世界少有的。因此,本區域交通網絡必須是、而且實際運行中也應該是一體化的。然而十分遺憾的是,我們的規劃和決策卻遠遠沒有做到一體化。比較典型的例子是蘇錫常地區。三個城市已經幾乎連為一體,又處在滬寧交通走廊中間地帶,而且受長江和太湖擠壓,交通通道資源極其有限。在這種情況下,三市的高速公路網規劃建設卻未能通盤考慮,各自建設自己的高速環路,橫向、縱向公路不能互相銜接。這樣,不但不能充分發揮交通設施的效率和效益,更為可怕的是浪費了本已十分有限緊張的通道資源,真可謂后患無窮!另外,沿江地區的港口和岸線規劃建設同樣也存在重復建設的問題,擬議中的蘇錫常地區機場選址也在相互競爭、久拖不決,最終有可能還是各干各的。第三,條塊之間缺乏溝通和協調。我國的區域交通設施管理實行的是條塊結合、以條為主的模式。而且,長期在計劃經濟體制下,政企不分、政事不分,形成嚴重的部門利益傾向。由此導致在重大交通基礎設施建設和運營管理中,重部門利益、輕全局利益,重眼前利益、輕長遠利益,思想僵化、觀念陳舊、辦事拖拉推諉等不良傾向。如為了節省工程投資,將高速公路直接穿越規劃的城市發展區,造成規劃區土地布局被打亂、地價嚴重貶值;將高速鐵路及車站布置在城市非規劃建設區,既影響城市整體布局,又違背以人為本原則;火車站前廣場不應許城市公交進入,長途公交與城市公交不能共站運營,一個火車站建設5年不能竣工等等。
三、沿江及長三角地區交通發展規劃建設建議
1.高起點編制沿江和長三角地區綜合運輸網絡規劃
綜上所述,沿江和長三角地區正在積極應對經濟全球化的挑戰,抓住難得的歷史機遇,迎接世界制造業中心的轉移,全面推進工業化、城市化和現代化的建設。在此情況下,規劃建設一體化的快速交通網絡迫在眉睫;區域交通基礎設施建設面臨著巨大的壓力和繁重的任務;同時,在建設過程中,已經暴露出許多亟待解決的問題。為此,首要的任務是盡快組織編制沿江和長三角地區綜合運輸網絡規劃。
在1990年代初,國家計委綜合運輸研究所完成了世界銀行項目《長江三角洲綜合運輸規劃研究》。隨后,在澳大利亞政府支持下,王德榮、姚祖康、陳云龍等教授負責,編制完成了《長江三角洲地區綜合運輸規劃》。這兩個項目在當時的背景下是相當超前的工作,為后來國家和地方政府進行長三角地區的鐵路、公路和水運等交通基礎設施規劃建設提供了較好的參考依據。但是,現在看來已不再適應形勢發展的需要,必須在站更高的起點上重新審視和規劃。我認為,新的沿江和長三角地區綜合運輸規劃必須注意以下四點要求:
(1)要注意到本地區以上海為龍頭的大都市圈崛起將在世界經濟中的扮演十分重要的角色,因此,要以世界的眼光,高起點、高標準來規劃一體化的綜合運輸體系。特別要重視為滿足共同參與全球競爭和合作需要的海港、空港以及陸路聯絡通道的規劃布局。要以上海港為龍頭和中心,江、浙、滬協作,整合沿海港口資源,形成以上海港為核心,南通、寧波為兩翼的長三角海港群,并且在功能、腹地、規模、信息、利益等方面明確分工與協作關系。要以建立面向國際、國內航運中心的要求,編制長三角地區航空運輸規劃,合理分配航線、空港資源,合理進行國際、國內、客運、貨運的功能分工,形成布局合理、分工協作、利益共享的航空網絡。要配合海港、空港的整合和聯動,規劃建設相應的鐵路、高速公路通道。
(2)要充分注意到本地區交通需求的增長空間十分巨大,重要交通設施的規劃要留有充分余地。沿江和長三角的一體化僅僅在政府層面上進行了一些共同探討,實質性的一體化還處在萌芽狀態。與國際高度發達的都市連綿區比較,本地區各行政、經濟體之間分隔大于融合、競爭大于協作,真正的一體化合作與交流很少。目前沿江和長三角之間的人員和貨物的流動仍然以傳統的交通流動增長為主,一旦這種傳統的分隔和競爭被打破,必將爆發出巨大的客貨運輸需求。另一方面,本地區的機動化進程盡管已開始起步,但也還只處于起步階段,未來的10-20年將會急劇增長。所以,既有和已經規劃確定的公路、鐵路網勢必無法滿足這兩方面即將爆發的需求。因此,在新一輪沿江和長三角綜合運輸網絡規劃時,必須對交通需求預測給予高度重視,規劃的主要交通通道和設施要留有充分的彈性和余地。寧愿適當超前,而不能保守和短視。事實已經多次證明,我們所做的交通需求預測總是更不上發展的需要,而由于預測的保守和短視所造成建設的被動和浪費是十分驚人的。
(3)要注意到沿江、長三角地區城鎮、經濟和人口的高度集聚、土地資源十分寶貴、運輸通道十分緊張,必須優先考慮高效、集約的運輸方式和運輸通道、設施的集約利用。所謂高效、集約的運輸方式,主要是指鐵路運輸。盡管從全世界發展態勢看,近一個世紀來鐵路運輸在逐步下降,但是,我們不能以此否定或忽視鐵路運輸的重要作用。尤其是在長三角這樣的高密度地區,無論對客運還是貨運,由于鐵路具有大運量、高速度、低能耗、少占地等眾多優勢,因此,我們必須將鐵路運輸作為重點在規劃中給予強化和落實。對比國際高密度都市連綿區的交通網絡構成,長三角的鐵路設施是最薄弱的環節,差距十分巨大。要充分認識到,本地區未來一體化發展,僅僅依靠公路運輸是遠遠不能滿足高密度、大流量的客貨運輸需要的。在新的規劃中,要將鐵路作為優先發展的方向,提高到戰略高度予以重視;除了充分利用既有的國鐵資源外,要大幅度提高本地區鐵路網的密度和水平;要將鐵路的客貨運輸逐步專用化,貨運鐵路要向集裝箱化發展,客運鐵路則要堅決打破傳統國鐵的老觀念、老模式,向城市化、公交化、舒適化方向發展。所謂運輸通道、設施的集約利用,是要在同一交通走廊上的鐵路、公路等盡量靠近,形成同一個運輸通道,減少對城鎮的分隔和土地的占用;同一種方式的交通設施在一條線路上要有足夠的容量,避免多占用寶貴的通道資源?？紤]到近遠期的需求不同,可以采取分期實施,近期方案要為遠期擴建預留可能。
(4)長三角綜合運輸規劃的要旨在于“綜合”,就是要體現和實現不同地區交通網絡設施布局的一體化;不同運輸方式的一體化;不同經營主體服務和利益的一體化。因此,這個規劃既不應該是幾種運輸方式專業規劃的簡單匯總,也不是幾個行政單元交通網絡規劃的簡單拼接,更不是一些經營主體發展規劃的簡單拼湊。必須超脫于各個利益主體各自的利益和管轄權限,打破條條與塊塊的束縛,站在長三角一體化發展的全局高度來進行謀劃。
2.加快沿江和長三角城市間快速交通網絡建設
去年,江蘇省交通廳為了貫徹落實省委、省政府沿江開發戰略,提出今后一段時期,應圍繞緊密結合沿江產業布局和發展規劃,加快推進沿江兩岸在建高速公路和跨江橋梁的建設,加快構筑沿江交通新格局,盡快形成依托長江為主通道,沿江港口為樞紐,江南以滬寧和常州至太倉高速公路、江北以寧通啟高速公路為主骨架,江陰、南京二橋、潤揚、蘇通、南京三橋五大橋梁為紐帶,共同構成"東西貫通、南北聯動、水陸并舉、通江達海"的沿江地區骨架運輸網絡布局。在全面推進高速公路網絡骨架建設的同時,加快中心城市繞越高速公路的建設,完善網絡結點,提高高速公路網絡總體效能,策應城市化發展戰略,促進三大都市圈的構建和交通基礎設施的共建共享?？梢韵嘈?通過“十五”、“十一五”的發展建設,江蘇的現代化交通運輸網絡和體系將基本形成,并躍上新的臺階,將為江蘇省以及長江三角洲乃至全國的經濟建設、社會發展和對外開放提供強有力的支撐[4]。上述思路和目標無疑是正確的、必要的。
筆者認為,沿江交通設施建設首先要跳出江蘇看江蘇,從主動呼應上海、聯動浙江,策應長三角一體化發展、共同面向國際競爭的大目標和大環境出發,抓住幾個重點著力推進[5]:
(1)盡快啟動滬寧、滬杭城際高速鐵路建設。這是推進長三角城市群一體化發展、緩解道路交通緊張擁擠的關鍵性先導工程?？v觀世界成熟的大都市連綿區,都相繼建成了高速鐵路,并且一旦高速鐵路建成,都大大加快大都市連綿區一體化的進程。高速鐵路無論采用磁懸浮、還是采用輪軌,運行速度都可以達到300km/h以上,其運載能力要比傳統鐵路大得多。在這樣的速度下,上海到南京直達只需1小時,而上海到杭州只需40分鐘。如果采用高密度、小編組的城市公交化運營方式,整個滬寧杭城市群將完全打破時空界限,形成一個整體都市圈的感覺,對人們的時空觀念將產生革命性的影響。因此,應當將城際高速鐵路的建設列為推動沿江開發和長三角一體化聯動發展的一號工程,爭取盡快開工建設。
(2)打通沿海大通道。江蘇的沿江開發戰略必須與呼應上海、開發浦東、共同構筑長三角一體化都市連綿區的戰略為前提和依托,將上海作為江蘇沿江開發的火車頭、發動機。因此,打通蘇中、蘇北與上海的快速通道也是實施沿江開發戰略中必須作為先導工程考慮的。當務之急是打通南通與上海的沿海鐵路和高速公路通道。目前,蘇通大橋已開工建設,拉開了蘇滬跨江通道建設的一個序幕,但這個通道還不是最直接和最便捷的通道;應當以此為契機,加快滬(上海)-崇(明)-海(門)通道、滬(上海)-崇(明)-啟(東)通道建設的步伐。
(3)加快沿江高速公路建設。如前所述,滬寧高速公路交通量增長遠遠超出預期速度,已經提前15年達到了飽和狀態。因此,省交通廳自2001開始建設沿江高速公路,省政府已決定今年對滬寧高速公路按照8車道實施擴容改造。我個人認為,這兩項工程十分必要,但是要吸取以往規劃決策失誤的教訓。沿江高速公路東段穿越了太倉、常熟、張家港、江陰等沿江城鎮,是合理的。而西段則從江陰向南,經過常州南繞城高速至溧水。這段線路走向已完全偏離了交通需求最大、交通擁堵最迫切改善的沿江城鎮和產業帶,大大增加了南京、鎮江去往上海和蘇錫常交通流的繞行距離。
(4)加密沿江地區干線、支線公路網。除了加快沿江高速公路建設步伐外,面對沿江地區城市化的快速發展和機動車尤其是私家車的急速增長,沿江地區干線、支線公路網密度都還有待進一步加強。
3.加快交通行業體制改革步伐,實現規劃決策民主化和科學化,交通體系一體化和高效化
(1)推動交通運輸行業管理一體化改革,統籌城鄉交通規劃、建設、管理。這無論對長三角還是對全國的交通行業都具有同樣重要的意義和緊迫性。借鑒先進國家的經驗,建議組建國家綜合運輸部,統一管理鐵路、公路、民航、水運、管道以及城市交通的政策法規制定、交通網絡和設施規劃、交通建設發展計劃、交通科技創新與研究、交通運輸行業的統籌協調與管理等等。避免由于體制障礙引起的政出多門、規劃沖突、決策短視、盲目投資、重復建設、惡性競爭等不良現象的發生。
(2)建立沿江及長三角省、市政府間理性的協調決策機制?！伴L三角的15城市,分屬3個省市,行政區劃和經濟區劃彼此間的矛盾十分尖銳。在行政區劃下,官員們轄內執政的功能和他們所執行的區域經濟功能完全是割裂的。而這種各自為政,往往會造成區域內由于利益不同的重復投資,資本極大浪費,不但會影響經濟等各方面的發展而且甚至可能引起惡性競爭”6,7。這種狀況如不盡快改變,將使長三角的發展面臨極大的挑戰和威脅。值得欣慰的是,江浙滬三省市高層領導都已意識到這個問題,已經開始建立良好的溝通和協作機制,黨委和政府高層領導間、政府部門間、學術界、企業界、新聞界等等都在進行廣泛的交流和溝通。上海東方網、浙江在線、中國江蘇三家政府網站聯合創辦了"點擊長江三角洲"網站。我們期望在重大交通基礎設施規劃建設過程中,在中央政府的統一領導下,蘇浙滬三省市和長三角15個城市能夠攜起手來,同心協力,共同打造長三角一體化、高效率、高水準的交通網絡。
(3)推動交通建設和經營的市場化改革。近年來,隨著社會主義市場經濟體制逐步建立和完善,交通行業體制改革也同樣取得長足進步。盡管如此,用發展的眼光和國際的標準來衡量,交通行業的體制改革(無論是公路、鐵路還是民航、水運)遠遠沒有到位,交通設施建設的盲目性、行業利益傾向性、交通運營觀念和機制的落后性等等仍然十分嚴重,由此造成國家資金的浪費、項目的滯后、服務的低效還相當普遍。自從1997年滬寧高速公路建成通車后,滬寧間出行時間,由原來6-7小時縮短到3小時,沿線城市間的出行時間更是縮短到1-2小時。如此大幅度的時間節省,對滬寧鐵路造成了強大的沖擊和壓力,迫使鐵路不斷進行提速和加密發車頻率。這充分表明,在市場機制的作用下,競爭對手必然自覺的面對競爭、提高質量、改善服務。因此,為了加快構筑長三角一體化綜合交通體系,必須加快交通建設和經營的市場化改革。
參考文獻
[1]張京祥、鄒軍等,論都市圈地區空間的組織,城市規劃,2001.No.5
[2]楊濤,城市化進程中的南京交通發展戰略與規劃研究,現代城市研究,2003.No.1-2.
[3]吳紅梅,城際列車拉著長江三角洲快跑,新華日報,2002-5-17.
[4]張東良,劉玉琴,江蘇省今年將完成交通投資245億,中國公路網,2003-02-27.
[5]錢程燦,南大教授:江蘇沿江開發要呼應上海發展,編輯:黃海玲,來源:東方網7月11日。
[6]析:長三角合作的深層問題
[7]是內部協調還是國家干預?長三角一體化有待解題!--時事觀察每日快報,北京版,
