空氣污染治理的政治學論文范文

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一、治理尺度的變遷———國家治理的挑戰

環境治理這個議題突出而且生動地反映了現代社會治理形態的一種深刻變遷：現代國家的治理在尺度上正在發生重大變化，這種變化體現為國家的功能在三個向度上被分散了：向上、向下、向外。也就是說，國家的角色功能正在被重新定義，一種新的治理地理正在出現（Reed＆Bruyneel，2010：646－653）。具體而言，治理尺度的“上移”指的是，原來地方或者國家的功能越來越多地被更高一層級或者跨區域的組織和機構所承接。同時，重大議題也越來越超越地方國家甚或民族國家的界限，變得具有地區性或國際性的意義；治理尺度的“下移”指的是，人們開始把視線從自上而下的政治過程轉向“在地化”的一些方面，意識到地方層面的權力、關系、地方性知識的重要性，希望通過地方層面的審議、協力而達成更高效、更具有合法性、回應性的一種治理。這主要體現在更多的非政府組織、民間企業和公民逐漸參與到治理過程中來；治理尺度的“外移”涉及到很多維度，不僅指治理過程從國家機器更多地向社會開放，也是指行政和管轄邊界層面的外移。環境問題通常是跨空間區域和時間邊界的，因此就有必要在政府和相關行動者之間找到一個環境治理的合作模式。這種多層次的治理不僅強調水平的跨地理空間的聯結，也強調垂直的跨空間層級和組織層級的聯系，強調多層級政府之間的知識、信息共享以及合作、對話。同時，這一治理體系并沒有削弱國家的地位，而是著重于國家在各種政策過程中所表現出來的“不同面孔”。引入治理尺度這個概念，是因為它能夠很好地涵蓋今天中國空氣污染治理所面臨的一些基本問題。反過來，空氣污染這個議題也十分典型地體現了現代國家治理尺度變遷的趨勢和特征。首先，空氣污染是一個超越民族國家的全球性議題，對中國這樣一個幅員廣大的國家而言，空氣污染問題也不能用特定的行政轄區加以區隔，那么，中央政府如何將空氣污染的政策下放到地方以保障地方政府對空氣質量問題負責，地方政府如何通過府際合作以實現區域污染的治理，這些都需要我們去思考治理尺度的變遷。同時，空氣污染屬于風險社會的一種表征，風險社會的來臨呼喚更加開放、透明的民主機制的運行。風險的高度不確定性以及風險與民眾利益的高度相關性決定了空氣污染這類議題已經遠遠超出傳統的政府行政管理的范圍，而需要地方性知識、日常性知識的進入，需要公民社會、民間組織更廣泛的參與，來共同化解其管理風險。這些也都需要我們去思考治理尺度的變化。

（一）發展型地方政府與空氣污染治理的困境一般認為，中國現今環境問題的一個重要體制性根源在于地方政府的發展主義特性。由于地方政府在推動中國經濟發展過程中的重要作用，環境問題的產生和環境治理兩者在空間尺度上具有較大不一致性。正如白雪梅分析城市地方政府環境治理的困境一樣（BaiXuemei，2007：15－29），把類似空氣污染的環境問題整合進地方政治面臨著兩個基本困境：首先，在緊迫度方面，發展中的地方面臨著更加緊迫的地方經濟發展問題；其次，在尺度方面，環境議題超出了地方政府的關注范圍，地方政府處理環境問題在空間、時間和制度三個維度都是困難的。空間維度的困難是指，地方政府一般會認為環境問題超出了其管轄范圍，應該交由全國性政府去完成；時間維度的困難是，地方政府一般會認為處理環境問題超出了其任期范圍。環境問題的出現不是一朝一夕的，其治理更是需要一個較長的時段，因此，政府官員并沒有強烈的動機去在自己有限的任期內應對環境問題；制度維度的困難是，由于地方政府在縱向上要受到更高層級政府的約束，在橫向上要面對地方經濟社會組織的壓力，因此環境治理對于它們而言已經超出了自身的職責范圍。地方政府的發展主義和其在治理污染問題上的激勵缺乏當然也反應在空氣污染上。如果瀏覽中國近30年空氣污染治理的歷程，就會發現，空氣污染的防控和治理總是在“疲憊地追趕”高速發展和變遷的經濟狀況。20世紀70年代，空氣污染治理的主要對象是煙塵；到了80年代，中國大氣污染防治進入以酸雨治理為核心的第二階段，重點轉移為對硫等污染物進行集中控制。從20世紀初開始，中國溫室氣體排放成為全世界聚焦的一個中心，溫室氣體的減排使得中國如何在能源消費方面采取節能措施、提高能源效率、調整工業結構成為新的問題。最近10年左右，中國大氣污染的復合型特征日益增強，高濃度的一次污染和二次污染同時存在，城市灰霾天氣不斷增多。這種新的空氣污染引發了公眾的強烈關注，特別是從近兩三年起，二次污染、復合污染、區域污染等這些名詞開始進入公眾的視野，對政府和環保部門的環境績效構成了較大的社會壓力。但二次污染物在很長一段時期內，未被列入空氣污染物指標體系，因為一旦列入則意味著中國七成城市的空氣質量不達標，環保部門近30年來的空氣污染治理又將面臨一份“滿紙黯然的成績單”。總體而言，不同階段經濟發展所造成的空氣污染使得污染的控制策略不得不相應地發生變化，但是這種“倒逼”機制始終太過滯后和低效。因此，要從目前的總量控制真正轉向質量改善，真正從環境和資源的可持續發展以及公眾的健康出發進行污染治理，把空氣污染的議題維持在公共議程中，就需要把空氣污染從一個地方性的議題變成國家性的議題，在這個過程中，國家需要發揮首要作用。

（二）復合型區域型空氣污染形態和治理體制的困境中國近30年快速的工業化和城市化使得多種空氣污染問題在30年內集中出現。這些污染問題并不是國外上百年工業化和城市化過程中出現的污染問題的簡單疊加，而是一種更加復雜的污染狀況。因此，中國目前的空氣污染呈現出“復合型”和“區域性”①兩種特征。首先在“復合型”特征方面，中國現今的空氣污染是發達國家各個污染階段的濃縮體，快速工業化和城市化發展使得一次污染和二次污染同時集中出現。其次在“區域性”特征方面，關于空氣污染這個議題到底更具有地方性特征還是更具區域型特征，其實在國外就早有爭論（Switzer，1998：191－192）。空氣污染在其源頭上可能更多地來自固定點源污染，具有很強的地方性，但是空氣污染物會隨著氣象條件而長距離傳輸，因而經常呈現出跨行政轄區界限的區域性特征。然而，相較于復合型和區域型的污染形勢，中國現行的大氣污染控制策略和管理體制卻暴露出嚴重的弊端。首先，現行的空氣污染控制是一種量化控制。在現行官員考核制度和激勵機制下，中央政府對地方政府考核一般采用、同時也被認為最便捷高效的辦法就是量化考核，抽象的、難以測度的指標往往無法被采用②。在這種指揮棒下，地方官員的目標是對上負責，完成指標、做足數字。就空氣污染而言，政府關注的始終是“排放量”而不是“空氣質量”。這也就是說，目前的空氣污染控制和管理只是需要各級政府對現下有明確規定的某種污染物進行排放量的控制，完成其減排量。而這些污染物的選取并未見得反映空氣污染的真實狀況，真正的空氣質量問題在很大程度上是無人負責的。這種單一總量的考核機制很難用以應對復雜的污染現狀，因此空氣污染治理的實際效果非常有限；其次，中國的空氣污染管理模式是行政轄區區隔的管理模式，以行政區劃為基本單位進行考核和管理，各地之間難以進行真正的協調治理。空氣污染監測數據表明，高速發展的城市化和區域經濟一體化使得中國地區空氣污染一體化現象日趨明顯，各城市的大氣污染正逐漸從局地污染向區域污染演變。盡管大氣污染越來越呈現出明顯的區域特征，但是現行的環境管理還是沒有太多突破行政轄區區隔化管理的窠臼。近幾年，雖然中國也出現了一些區域性大氣污染的試驗，比如中國的四大城市在近幾年的大型事件中，都不同程度地采取了“聯防聯控”，通過聯合相鄰城市采取共同措施控制城市的空氣質量。但是，這種區域性空氣污染治理目前還遠遠沒能形成一種長效的機制。目前，面對空氣污染的區域性特征，中國現有的制度架構和政府體制中還沒有一種相對常態和成熟的制度安排以解決這一問題。復合型、區域型空氣污染時代的來臨意味著治理尺度怎樣的變化？它們對于現行空氣污染治理體制，乃至整個治理體制會產生什么樣的沖擊呢？首先，復合性的空氣污染形態意味著以“指標”為核心的考核和激勵機制將面臨“失敗”的局面。諸如PM2．5這種二次污染指標無法用單一污染物排放量限定的方法來控制，如果說原來的污染治理尚可以“頭痛醫頭腳痛醫腳”，現在的情況則是連這一點都難以為繼了。也就是說，傳統的通過指標、配額方式進行治理的方式已經越來越低效；其次，區域性的空氣污染也意味著以行政轄區為區隔的治理體系在很大程度上將不得不被打破。值得注意的是，我們看到中央政府仍然試圖在現有的考核體制下去解決轄區間的交互影響問題③，但是這種努力可以期待的績效和適用性是值得懷疑的。在遭遇更復雜議題的情況下，這種區隔化的管理方式不可避免地走到盡頭。空氣污染就是這樣一個議題：一個轄區的污染源可能對諸多其他地方帶來污染，同時，任何地方也不可能視其他地區的污染為于己無關。各地之間互相污染、交叉污染，并且這種交互影響的不確定性和不可控性要強過水污染等其他跨域環境問題。

（三）風險社會及其民主意涵空氣污染是一種典型的生態風險。風險不僅是一種客觀存在，更是一個社會和集體建構的過程。雖然風險必定部分地來自于事實，但其更重要的部分在于大眾通過社會的公共交流對風險進行闡釋、界定和認知的過程（Strydom，2002：84）。也正因為如此，空氣污染對思考當今中國國家和社會之間的關系形態也提供了很好的一個切入點。現階段的中國，在空氣污染控制和防治方面，出現了一種“民意已過河，政策摸石頭”的現象，民眾在很大程度上已經走在了政府的前列。以PM2．5為例，民眾是促使政府將這項污染物納入污染評估指標體系的直接推動力。早在政府作出反應之前，民間就已經開始了各種形式的空氣質量調查，公眾、環保NGO和媒體持續關注PM2．5數值變動，甚至走上街頭自主去監測PM2．5數據；一些活躍的民間環保人士通過社會媒體引導公民參與空氣污染的測量，推動政府的污染數據公開以及空氣污染立法進程。環保人士潘石屹等人在微博上發起關于空氣質量立法的動議，倡議應該對清潔空氣立法。社會的壓力最終促使環保部拿出了空氣污染治理的時間表，擬定在2016年前分階段地將PM2．5納入空氣質量體系。為什么空氣污染這個議題突出地展現了這一點？傳統上，政府可以利用其對科學技術的掌握及其對話語的壟斷，來阻止污染等風險事實進入公眾的視野。對于政府而言，總是希望很好地去“管理風險”，對民眾的風險意識進行引導，通過專家壟斷技術知識的定義和解釋，進行“安全敘述”（郭巍青、陳曉運，2011：95－122）。但是，在面對空氣污染這樣的新型治理問題時，民眾卻并不會一味受制于國家對風險的管理，民眾作為環境風險的直接感受者，能夠用自身的日常性知識，也就是“社會文化理性”（Fischer，2000：40－44），來對抗國家對于科學和技術理性的壟斷。國家與公民社會的這種新的力量格局，再加上長期以來國家對于公民表達的行政壓制、體制運作中的協商不足等等，都更進一步地導致了公民對政府不信任的累積和發酵。從這個角度講，我們看到了現代國家治理尺度的下移，更重要的是，類似空氣污染這樣環境風險議題的出現賦予了人們加深和拓展民主的機會，推動人們去更加積極地進行政治參與、公開討論和民主協商，理性面對危及公民切身利益和社會安全的風險，增強作為一個普通公民對于自然問題以及人與自然關系問題的發言權，爭取公共決策者、技術專家以及普通公民之間更加平衡的權力－責任的關系。

二、保障型國家———國家角色再認識

治理的尺度是一個描述性概念，但它同時也存在著一定的價值意涵。通過尺度的討論，這一概念將治理的跨域化、在地化以及協力治理等多種治理的趨勢整合起來。同時，這一概念也促使人們去思考：在面臨諸如空氣污染這類新的議題時，怎樣在新的治理實踐中對尺度和空間進行新的定義，治理的邊界怎樣被實體地和社會性地重構？而這些又為我們改進公共政策提供了怎樣的啟示？更重要的是，面對現代國家治理尺度的變遷，國家需要在治理的實踐中怎樣做出回應和應變？這一問題沒有一個簡單的答案，但是，本文認為，事實上吉登斯所提出的“保障型國家（EnsuringState）”（吉登斯，2009：9）概念已經為我們思考這個問題提出了一定的框架。“保障型國家”囊括了空氣污染治理過程中我們所需要面臨的最重要的三個維度的思考，即：國家獨立于利益集團來倡導環境政策的自主性、中央政府對于環境政策的貫徹力以及在環境議題上國家與社會的有序互動問題。“保障型國家”是吉登斯在《氣候變化的政治》一書中提出的概念，“氣候變暖的問題很多人都在談，但很少有人愿意改變自己的生活方式，把自己的行為與氣候變暖的問題聯系起來”———吉登斯將這種現象命名為“吉登斯悖論（GiddensParadox）”（吉登斯，2009：2）。為了解決這一困境，吉登斯提出了“氣候變化的政治”的概念框架。這個概念框架主要由兩個概念構成：“政治斂合（politicalconvergence）”和“經濟斂合（economicconvergence）”。吉登斯認為，如果政治斂合和經濟斂合兩者之間形成一種良好的互動，就會系統性地推動氣候問題的解決。為此，吉登斯提出了一種更為積極的國家的概念———“保障型國家”。他認為，國家應該在應對環境問題時扮演“催化劑”、“協調員”的角色，鼓勵和支持多元的社會團體共同推動好的政策，同時確保環境治理的切實成效。為此，國家需要在以下幾個方面做出努力：一是，要全力去提高政治和經濟斂合度，比如氣候變化和能源安全就是兩個具有高度關聯性的公共議題，是尋求政治經濟斂合的一個典型例子；二是要讓氣候變化的關切深入到民眾的日常生活當中；三是要避免讓政治資本流出這個政策領域。因為對抗氣候變化需要長期的政策，那么就需要把這些政策一直置于政治關切的最前端，把它牢固地鎖定在政治議程中。

保障型國家對于我們討論中國的空氣污染治理有著很重要的借鑒意義。首先，中國環境治理面臨的最大問題就是經濟發展和環境保護的矛盾問題，這個問題在本質上是吉登斯悖論的一種表現。保障型國家應該在這種矛盾中擔當起環境議題倡導者的角色，致力于克服經濟發展的盲目性。事實上，空氣污染從一個地方性議題變成國家性議題也的確經歷了一個過程。吉登斯在其語境下思考保障型國家的出發點是希望國家改變“去監管化”的態度，加強實質性的國家調節。對于中國而言，保障型國家首先是確保國家公共政策相對于地方保護主義利益、產業部門以及能源行業的自主性。其次，正如吉登斯特別提到的，中國治理氣候變化的政策遇到的最大障礙就是中央政府試圖加強“政治斂合”和“經濟斂合”的各項政策在上令下達的過程中，往往經過層層官僚制的過濾，再次被簡化為GDP崇拜。這也就是我們通常所說的環境政策的貫徹執行問題，是中國環境治理中關鍵的一環。在中國，量化考核和目標責任制是國家能力建設的一個重要路徑，國家希望藉此控制地方官員的晉升機會，從而確保國家的重大政策在地方的執行以及地方官員對上級政府的忠誠。但事實上，現有方式并不能適應環境治理中的諸多問題。一方面，環境指標很多時候是復雜的、不可量化的；另一方面，地方官員為了達到考核目標往往操縱和扭曲真實的環境信息，在缺乏公民參與以矯正這些信息扭曲的情況下，重大的治理問題往往得不到有效的處理。因此，從這個意義上講，量化管理和目標責任制等管理方式事實上是削弱了而不是加強了國家的能力（Gao，2009：21－31）。這也正是“保障型國家”的第二個意義向度。以空氣污染為代表的環境議題為我們重新檢視國家治理能力，加強國家能力建設提供了一個場域。環境治理需要政府努力尋求環境政策的政治和經濟斂合，使得環境意識和環境政策能很好地與國家其他政治經濟政策結合起來，保障環境政策的實現。

最后，保障型國家區別于早期環境主義以及環保運動中“對抗國家”的思想，認為應該從現有的體制中尋求解決問題的途徑，這對在中國現有的政治體制下思考空氣污染等環境治理問題有著很重要的啟示意義。雖然社會運動、抗爭政治似乎是一個古老的政治話題，現有學術研究也有很多集中于關注環境抗爭，但是這并不一定能反映問題的全貌，尤其在諸如空氣污染這類的環境問題上，公民的相關行動很多時候并不是高度政治指向的。公民所訴求的并不是挑戰現有政治制度的權威和合法性，而是希望幫助國家、也從國家那里尋求幫助，以改善自身基本的生活環境。從這個意義上講，公民社會和國家在這類議題上的關系更接近于合作主義或者協同治理。因此，在保障型國家的框架下，國家尋求與公民社會的互動和互強，通過理性的協商和審議以共同推動高效的環境政策的產出和執行是解決環境治理問題的應然路徑。這也是現有政治體制之下中國環境治理的應然方向。

三、結論

空氣污染的治理問題只是國家環境治理格局的管中一斑，但是它的諸多特殊性卻觸碰到中國國家治理現在和即將要面臨的幾個核心問題：首先，空氣污染問題特別地與經濟以及能源問題聯系在一起，空氣污染突出地彰顯了經濟發展和環境保護之間的矛盾；其次，空氣污染本身所具有的流動性、不確定性，以及中國現階段特有的跨域復合型污染特征，對中國現有國家治理能力、治理方式提出了考驗和挑戰；最后，空氣污染因為與民眾休戚相關，因此，公民社會在空氣污染治理過程中的表現以及國家與公民社會的策略互動也為我們提供了一個分析風險社會下國家與社會關系問題的平臺。上述三個層面都需要我們通過空氣污染的治理去檢視現行治理體制所存在的問題，思考現代國家治理尺度所正在發生的變遷，以及在此背景下國家的功能形態和角色定位。在此，“治理尺度的變遷”和“保障型國家”這兩個概念的引入為我們從政治學的角度思考空氣污染治理問題提供了兩個明晰的概念框架。“治理尺度變遷”很好地概括了新的形勢下國家治理在各個維度上的變化；而“保障型國家”則提示我們，國家仍然在風險社會的環境治理中起到至關重要的作用，國家應該在保障自主性、提高政策貫徹力以及更好地應對公民社會方面有更好的作為。

作者：黃晗單位：首都師范大學政法學院