民辦學前教育現狀及對策研究范文

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一、財政扶持特征

財政對民辦學前教育機構的扶持，可以說以2009年為分水嶺，在此之前，財政對民辦學前教育的扶持力度，在所有教育層次中，還處于較低水平。如：針對民辦教師參加企業養老保險與公辦教師參加事業單位養老保險，所造成的退休養老金差異問題，2005年杭州市勞動和社會保障局等相關部門出臺了民辦學校教師參加機關事業單位職工基本養老保險的實施辦法，但這一辦法并不適用民辦幼兒園，而是除此之外的民辦學校和教育機構。再比如，寧波市出臺的《寧波市民辦教育促進條例》第31條規定：“實施學歷教育和學前教育的民辦學校，符合規定條件的，其聘用的具有中級以上專業技術職務的教師，可按規定參加事業養老保險。”但是，在學前教育中具有中級以上專業技術職稱（中學高級、小學高級和小學一級職稱）的教師比例，2011年只有26.9%（分別為0.5%、7.8%和18.6%），73%的幼兒教師沒有中級專業技術職稱（其中，未評級教師2011年73434人，占66.9%）。相比其他教育層次而言，比例是非常低的。2008年12月23日，浙江省召開自1979年浙江省幼托工作會議后的第一次關于學前教育專題會議。針對學前教育基礎薄弱，地區之間、城鄉之間、園與園之間存在的不平衡發展等突出問題決定，省級財政決定從2009年起省財政將每年投入5000萬元作為學前教育發展專項資金，主要用于欠發達地區鄉鎮中心幼兒園建設的以獎代補、民辦或農村幼兒園升等獎勵、低收費規范幼兒園（班）經費補助、幼兒園教師培訓等，這標志著財政對民辦學前教育扶持的春天終于來到了。

從2009年到2011年財政扶持浙江民辦學前教育的調查情況看，呈現以下幾個特點：第一，無論從財政扶持民辦學前教育規模的增長速度，還是從財政扶持資金占民辦學前教育經費收入比例來看，扶持力度均在快速增加。根據調查，28個縣（市）2009年共獲得財政扶持民辦學前教育資金6010.37萬元，2010年和2012年分別獲得10144.96萬元和17253.65萬元，增長幅度分別達到68.8%和70.1%，財政對民辦學前教育扶持力度在快速增加。快速增長的財政扶持資金也帶動了民辦學前教育經費收入比例發生了明顯變化。2010年財政性教育經費占民辦學前教育投入的比例為3.25%，略低于舉辦單位、個人投入3.56%的數值。2011年，財政性教育經費所占比重上升到7.05%，較2010年上升了近3個百分點，其中預算內教育經費投入比例上升了3.22個百分點。由此帶動學雜費投入比例下降了5.24個百分點，有效地緩解了入園貴的問題。值得一提的是，財政性教育經費對農村民辦學前教育投入的比例高于浙江省平均值，2011年這一比例達到8.94%，這說明財政資金的重點投向了農村地區，公共財政資金的加入顯著降低了幼兒家庭的經濟負擔。第二，從財政扶持資金的支出機構看，各種專項補貼，如：獎勵性補貼、食堂補助是財政扶持投入的重點，從扶持資金的增長幅度看，對教師基本工資、社會保障等的教師補助類資金增幅最快，年均達到108.62%。從財政扶持資金去向看，專項政策補貼幾乎占據了扶持資金的一半，這些專項政策主要通過對民辦學前教育機構辦學質量和辦學效益的評估（如對國家級、省級和市級優秀民辦學校的獎勵，不同在校生規模的獎勵），發放與評定等級相應的獎金。這種以獎代補的財政投入，是民辦學前教育扶持的主要形式。從各類財政扶持資金的增長速度看，用于教師補助類資金（如民辦教師社會保障的補助、最低工資制度等）增速最快，從2009年的785.21萬元，猛增到2011年3417.57億元。這說明，財政扶持民辦學前教育機構，不僅僅關注量的增長，更關心民辦學前教育質的提升，關注民辦學前教育的可持續發展。第三，從財政扶持資金的政府間分工看，本級財政，即縣財政承擔絕大部分責任，且縣級財政責任呈現一定的上升趨勢。即縣財政承擔了絕大部分責任，2009年67.24%扶持資金來自縣財政，中央、省和地級市財政承擔約33%補貼責任，2011年83.77%的扶持資金來自縣財政，地級市以上財政承擔的補貼責任不足17%。其中縣財政承擔了幾乎全部的教師補助類及其他投入類（主要是對國有民辦、名校辦名校和合作辦學的補貼）的補貼責任，縣財政承擔非限定經費補助（如：生均撥款補貼）的責任，由2009年不足34%上升到2011年的82.6%，承擔專項政策補貼的責任也從2009年不足38%上升到2011年的77.6%。與此同時，地市級以上財政對學生補助類的責任呈現了一定的上升，從2009年的54.6%上升到2011年的59%。

二、存在問題

1.對民辦學前教育是否應該扶持的認識存在誤區

民辦教育規模，在學前教育層次明顯高于其他教育層次。規模擴大的主要背景是在上世紀90年代后期政府財政資源不足，因此包括民辦教育機構在內的社會力量辦園規模擴大，主要因過度教育需求引起，差異化教育需求導致的民辦學前教育規模較小。在“因為政府窮才發展民辦教育”的環境下，公共財政陽光很難照到民辦學前教育之上，有限的學前教育公共資金投向了公辦幼兒園。公共資金即是“公辦化”，這種認識是導致政府長期對民辦學前教育很少財政扶持的重要原因。從經濟學理論講，公辦與民辦的差異僅是生產方式的差異，而政府是否需要應該買單是消費方式的選擇問題。從效率角度講，公共生產主要適用于具有自然壟斷性質的生產、規模經濟的生產。財政買單，即采用公共提供方式，主要適用于具有外部效應的產品②，即具有公共產品屬性的產品，產品的公共產品屬性越強，財政應該承擔的出資責任越大。消費方式和生產方式分屬于產品的消費和生產兩個領域，由此可以產生四種組合方式：“公共提供+公共生產”“公共提供+私人生產“”私人提供+公共生產”和“私人提供+私人生產”。“公共提供”意味政府買單，私人不用付費，“公共生產”意味教育服務的生產由公共部門組織和完成。教育服務如果采用“公共提供+私人生產（民辦）”的組合方式，意味著財政買單，教育服務由私人組織完成。這兩種方式組合在一起，就是通常所說的政府向私人部門購買服務。因此，政府是否在學前教育出資，不是因為它是民辦還是公辦，公共財政不應“公辦化”，關鍵看教育服務是否具有公共產品屬性。那么，學前教育是否具有公共產品屬性呢？這取決于對學前教育外部性的定量研究。定量評價外部性的程度，一直是一項富有挑戰性的工作，國外學者做了很多長期的追蹤研究，他們的結果表明學前教育不僅對于幼兒自身發展有利，而且對于幼兒的家庭整個社會都是有促進作用的。正因為此，加大財政對學前教育的投入，加大財政扶持學前教育的扶持力度，才被各國廣泛運用到學前教育改革實踐之中，可以說財政扶持民辦學前教育，是公共財政的本質要求，加大財政對民辦學前教育的扶持力度，是對學前教育產品的理性回歸。認識上的偏差，是造成財政扶持民辦學前教育長期被忽視的重要原因。

2.缺乏財政扶持民辦學前教育的財政體制與保障機制

調查中我們發現，財政扶持民辦學前教育力度盡管近幾年明顯加大，主要原因在于上級政府對民辦學前教育在整個學前教育體系中的地位（特別是民辦教育促進法的頒布實施），重視程度提高。對此，地方政府的態度更加積極。我們看到，縣（市）財政補貼力度無論從絕對額，還是增長速度看，都遠遠高于上級政府。一些縣（市）政府還針對本地區實際情況，單獨出臺了民辦教育扶持政策，如海寧、桐廬、桐鄉、武義、義烏等，其中義烏對各階段教育機構與人員補助政策非常詳細。如：規定民辦幼兒園在原有基礎上升等或新辦直接評級的，給予一次性獎勵。創建成為省一級、省二級和省三級的，每班分別獎勵2萬元、1.5萬元和1萬元；民辦幼兒園的保教費在150元/月及以下的，按照上學年末在園幼兒數每生每年200元標準補助；民辦學校聘用持有從業資格證書教師，并為其繳納基本養老保險、基本醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險等社會保險費用的，財政根據學校實際繳納社會保險費用的70%進行補助；對村集體、民營企業和其他社會力量新建或改擴建后，達到省等級硬件標準幼兒園的，按基本建設投資額10%～40%比例給予補助，補助總額每園不超過200萬元等等。這種“四兩撥千斤”的扶持政策確實激發了民辦學校舉辦者的辦學積極性，但是，由于對財政在民辦學前教育中的責任認識缺乏系統的理論指導，對于學前教育中政府和市場的邊界是什么、財政應該在哪些投入上承擔責任、各級政府間的分工是什么、從制度上如何保障財政投入責任，這些問題并不明確，表面上看紅紅火火的財政扶持政策，其實并沒有從根本上解決財政對民辦學前教育的投入機制與保障機制問題，這些根本性的問題沒有解決，將對財政扶持民辦學前教育的規范化、持續化造成負面影響。民辦學前教育發展的空間，會因政府財力或其他因素的變化變得不可預期。這一問題在當前政府加大公辦學前教育投入，造成公辦學前教育在教師待遇、辦學經費上競爭優勢日益明顯后，越發突出。

3.相關扶持政策不到位，將財政扶持政策效果大打折扣

財政扶持雖然是民辦教育扶持的一個重要方面，但并非全部。財政扶持政策效果因為其他配套扶持政策不到位而大打折扣。這些配套政策的根本就是為了推進公辦與民辦公平的競爭。目前集中體現在以下幾方面：一是民辦學校身份的確立。包括民辦學校事業法人身份，教師的事業編制身份。按照《民辦教育促進法》對民辦學校的界定，民辦教育屬于公益性事業，理應屬于事業法人，但實際上很多民辦學校被要求作為“民辦非企業單位”登記，并視同企業待遇，由此造成民辦學校教師不能享受國家事業編制，致使在養老、醫療保險、住房公積金等方面與公辦教師不能享受平等待遇。二是對合理回報的界定。對不要求回報、要求合理回報的民辦學前教育在用地、稅費優惠政策缺乏明確規定。事實上，由于民辦學校的經費常常不在財政預算范疇，由此帶來“民辦非企業”登記的民辦教育機構在企業所得稅、營業稅、土地增值稅、契稅等相關稅費上無法享受公辦學校的稅收優惠。三是民辦學校投融資體制的改革。根據我國有關法規，民辦學校的校舍和操場等固定資產屬公益資產，無法進入銀行的抵押物行列；同時民辦學校作為民辦非企業的法人單位，不以營利為目的，無法取得回報，難以獲得銀行貸款，造成民辦學校獲得銀行貸款比登天還難。四是民辦學校的監管。民辦幼兒園的注冊大體分為三種：在教育部門審批、在民政部門登記、在工商部門注冊。前兩種分別歸教育部門和民政部門管理，一般都比較規范。但在工商部門注冊的幼兒園，有時候會出現經營范圍、場所與注冊內容不一致的情況。由于工商部門更關注企業是否納稅，也由于注冊企業太多等各種原因，工商部門沒有精力去查企業是否違規經營，由此為一些不法分子帶來了可乘之機，也降低了社會對民辦教育機構的信任度。

三、政策建議

1.正確看待民辦學前教育及其發展

在市場經濟下，公共性是財政的最本質特征。學前教育作為一項公益性事業，民生工程，財政資金理應投入，對于民辦學前教育及其發展要堅持以下幾點：一是破除“發展民辦教育是因為以前政府窮”的觀念，防止各級政府“富而擠民”的錯誤做法，確立民辦教育是深化教育改革、構建多元化的選擇模式教育體系必然趨勢；二是破除“發展民辦教育是給私人發了財”的觀念，防止片面的制裁式歧視政策，確立民辦教育是滿足人民群眾多層次、多樣化教育需求，是公辦教育的重要補充；三是破除“加大教育投入就是加大公辦教育投入”的觀念，防止公共財政“公辦化”的傾向，確立民辦教育也是公共資源配置應該關注的公益性民生事業組成的一部分；四是破除“辦好公辦教育才是政績”的觀念，防止政府有關職能部門在規劃公辦教育時為民辦教育設置人為障礙，確立公、民辦教育共同發展，提高民辦教育質量和水平也是政府應盡職責的認識；五是破除“財政扶持民辦教育是國有資產流失”的觀念，防止民辦教育被排擠在國家教育體制資源和財政支持之外，確立民辦教育也是接受國家教育體制和財政支持的國家公共事業的認識。

2.建立包含民辦學前教育在內的財政扶持制度及其保障機制

從制度上確立財政扶持民辦學前教育的責任，既是確保民辦學前教育健康發展的前提，也是規范政府行為的要求。義務教育投入保障機制對我國農村義務教育的快速發展，城鄉義務教育投入差距的快速縮小都起到了根本性的作用。當前入園難、入園貴問題的解決，同樣需要在體制機制上做文章。目前，對民辦學前教育扶持的主要方式是以獎代補，以什么作為獎勵內容、獎勵內容是否具有合宜性、獎勵的標準如何確定、獎勵資金如何在政府間分工，這些問題均沒有從制度上解決，對民辦學前教育舉辦者來說，就沒有吃上定心丸，民辦學前教育很難持續發展。

3．借鑒各地扶持民辦教育發展的經驗，盡快完善包含學前教育在內的財政扶持民辦教育發展的相關配套政策

以《民辦教育促進法》頒布實施為標志，包括學前教育在內的民辦教育發展進入了法制化軌道。但是，各地在促進民辦教育發展的實踐中，由于民辦教育發展的核心問題“學校法人屬性”“合理回報”“稅收優惠”“投融資問題”沒有明確規定，由此為各地扶持民辦學前教育政策提供了廣泛的實驗區。各地有異的扶持政策及其效果，為我們研究比較各種政策提供了豐富的試驗平臺，我們應該緊緊抓住這個有利時機，及時總結經驗教訓，出臺相關政策，為民辦學前教育教育健康發展保駕護航。

作者：陳俊瑾單位：浙江省蘭溪縣財政局