義務(wù)教育均衡發(fā)展探析范文

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一、推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展取得重要進(jìn)步

從1986年《義務(wù)教育法》頒布實施到2006年重新修訂,我國義務(wù)教育從基本普及向全面普及發(fā)展,并由非均衡發(fā)展向均衡發(fā)展運行。

(一)政府對義務(wù)教育投入的增幅農(nóng)村高于城市,城鄉(xiāng)生均經(jīng)費差距進(jìn)一步縮小

1.城鄉(xiāng)義務(wù)教育生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費差距縮小1997—2005年,義務(wù)教育生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費,全國普通小學(xué)由333•81元增加到1327•24元,農(nóng)村普通小學(xué)由275•06元增加到1204•24元。1999-2005年,義務(wù)教育生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費,全國普通初中由639•63元增加到1498•25元,農(nóng)村普通初中由508•58元增加到1314•64元。(見表1)根據(jù)表1計算,1997—2005年,全國普通小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費年度增幅分別為10•34%、11•08%、11•86%、18•52%、31•27%、26•01%、14•56%、21•21%、17•55%;農(nóng)村普通小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費年度增幅分別10•58%、11•11%、13•13%、19•43%、33•41%、28•57%、14•35%、25•15%、18•85%。除2003年外,農(nóng)村小學(xué)增幅均高于全國平均水平,城鄉(xiāng)小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費差距有所縮小。同樣,根據(jù)表1計算,1999-2005年,全國普通初中生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費年度增幅分別為4•75%、6•28%、20•18%、17•56%、9•53%、18•45%、20•24%;農(nóng)村普通初中生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費年度增幅分別為6•34%、4•91%、22•99%、21•28%、9•54%、23•16%、22•44%。除了2000年外,農(nóng)村普通初中增幅均高于全國平均水平,城鄉(xiāng)初中生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費差距有所縮小。

2.城鄉(xiāng)義務(wù)教育生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費差距縮小1997-2005年,義務(wù)教育生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費,全國普通小學(xué)由33•97元增加到166•52元,農(nóng)村普通小學(xué)由22•07元增加到142•25元。2001-2005年,義務(wù)教育生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費,全國普通初中由83•44元增加到232•88元,農(nóng)村普通初中由44•95元增加到192•75元。1997—2005年全國普通小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費年度增長分別為19•36%、1•12%、3•99%、4•09%、21•52%、33•27%、38•66%、39•55%、42•92%;農(nóng)村普通小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費年度增長分別22•75%、4•30%、4•30%、0•42%、16•63%、51•96%、42•55%、56•18%、49•53%。除了2000、2001兩個年度農(nóng)村增幅小于全國平均增幅外,其他各年度農(nóng)村增幅都大于全國,城鄉(xiāng)小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費差距總體上呈縮小趨勢。同樣,根據(jù)表2計算,2001-2005年,全國普通初中生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費年度增長分別為12•58%、24•95%、22•17%、29•25%、41•53%;農(nóng)村普通初中生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費年度增長分別為16•24%、48•12%、27•68%、47•65%、53•56%。農(nóng)村普通初中增幅高于全國平均水平,城鄉(xiāng)初中生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費差距有所縮小。

(二)區(qū)域、城鄉(xiāng)義務(wù)教育教師學(xué)歷合格率差距逐漸縮小

1.區(qū)域義務(wù)教育教師學(xué)歷合格率差距縮小根據(jù)《國家教育督導(dǎo)報告2005———義務(wù)教育均衡發(fā)展:公共教育資源配置狀況》和《2004-2010年西部地區(qū)教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》數(shù)據(jù)計算,從2002年到2004年,西部地區(qū)小學(xué)教師學(xué)歷合格率與東部地區(qū)的差距由3個百分點縮小到2個百分點;中部與東部地區(qū)縮小到1個百分點左右。同期,初中教師學(xué)歷合格率的城鄉(xiāng)間、地區(qū)間差距也呈縮小態(tài)勢。

2.城鄉(xiāng)義務(wù)教育教師學(xué)歷合格率差距縮小根據(jù)《國家教育督導(dǎo)報告2005———義務(wù)教育均衡發(fā)展:公共教育資源配置狀況》和《2004—2010年西部地區(qū)教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》數(shù)據(jù)計算,從2002年到2004年,小學(xué)教師學(xué)歷合格率城鄉(xiāng)差距從2•2個百分點縮小為1•5個百分點。2004年,初中專任教師學(xué)歷合格率城鎮(zhèn)和農(nóng)村分別達(dá)到95•98%和91•31%,與2002年相比,城鎮(zhèn)和農(nóng)村分別提高2•57個和4•69個百分點,農(nóng)村增幅大于城鎮(zhèn),城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步縮小。

(三)全國小學(xué)女童接受義務(wù)教育整體上穩(wěn)中有升,性別差異進(jìn)一步縮小

1.全國小學(xué)女童毛入學(xué)率穩(wěn)中有升1991年,全國小學(xué)女童毛入學(xué)率為96•96%,到2005年,上升為99•14%,增長了2•18個百分點,除1993年比較低外,整體趨勢是穩(wěn)中有升。

2.全國小學(xué)女童五年就學(xué)鞏固率逐年遞增1994年,全國小學(xué)女童五年就學(xué)鞏固率為80•59%,2001年上升到95•05%,增加了14•46個百分點。

(四)中西部地區(qū)義務(wù)教育完成率增幅高于東部地區(qū)

1994年,東、中部義務(wù)教育完成率平均值相差13•79個百分點,東、西部相差28•38個百分點,中、西部相差14•59個百分點。2003年,東、中部義務(wù)教育完成率平均值相差8•83個百分點,東、西部相差22•33個百分點,中、西部相差13•5個百分點。從區(qū)域增幅看,2003年與1994年相比,東、中部差距從13•79個百分點減少到8•83個百分點,減少了4•96個百分點;東、西部差距從28•38個百分點減少到22•33個百分點,減少了6•05個百分點;中、西部差距從14•59個百分點減少到13•5個百分點,減少了1•09個百分點。這表明東、中、西部之間義務(wù)教育完成情況的差距逐漸縮小。從1994年到2003年的增幅來看,東部增長了20•63個百分點,中部增長了25•59個百分點,西部增長了26•68個百分點。中部增幅大于東部,西部增幅又大于中部,區(qū)域之間差距進(jìn)一步縮小。根據(jù)《2005年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》,義務(wù)教育均衡發(fā)展在2005年又上臺階,當(dāng)年小學(xué)和初中普及率分別達(dá)到99%、95%,在世界九個人口大國中走在前列。

二、義務(wù)教育均衡發(fā)展面臨的主要問題和挑戰(zhàn)

從歷時、相對的角度看,義務(wù)教育均衡發(fā)展取得了很大成就,但從共時、絕對的角度看,義務(wù)教育均衡發(fā)展依然不盡如人意,面臨著諸多問題和挑戰(zhàn)。(一)城鄉(xiāng)和區(qū)域間基本辦學(xué)條件存在差距

1.城鄉(xiāng)和區(qū)域間生均撥款差距依然存在

(1)城鄉(xiāng)間經(jīng)費差距依然存在。根據(jù)《2004年全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告》,2004年全國普通小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費支出為1129•11元,其中城鎮(zhèn)1244•00元,農(nóng)村1013•80元,農(nóng)村比城鎮(zhèn)少230•20元,是城鎮(zhèn)的81•49%。生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費支出為116•51元,其中,城鎮(zhèn)137元,農(nóng)村95•13元,農(nóng)村比城鎮(zhèn)少41•87元,是城鎮(zhèn)的69•43%。2004年全國普通初中生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費支出為1246•07元,其中城鎮(zhèn)1418元,農(nóng)村1073•68元,農(nóng)村比城鎮(zhèn)少344•32元,是城鎮(zhèn)的75•71%。生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費支出為164•55元,其中,城鎮(zhèn)203元,農(nóng)村125•52元,農(nóng)村比城鎮(zhèn)少77•48元,是城鎮(zhèn)的61•83%。(2)區(qū)域間經(jīng)費差距明顯。根據(jù)《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒-2005》數(shù)據(jù)計算,2004年預(yù)算內(nèi)事業(yè)費,東部小學(xué)平均2262元,中部小學(xué)平均1049元,西部小學(xué)平均1141元,東部比中部、西部分別高出1213元和1121元,中部是東部的46•37%,西部是東部的50•44%;東部初中平均2418元,中部初中平均1031元,西部初中平均1249元,東部比中部、西部分別高出1387元和1169元,中部是東部的42•63%,西部是東部的48•34%。不管是小學(xué),還是初中,東部和中、西部在預(yù)算內(nèi)事業(yè)費上的差距都是很明顯的。需要指出的是,在中、西部間存在著“中部塌陷”現(xiàn)象,中部小學(xué)和初中的預(yù)算內(nèi)事業(yè)費都比西部要少。就2004年預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費來說,東部小學(xué)平均372•79元,中部小學(xué)平均92元,西部小學(xué)平均119元,東部比中部、西部分別高出280•79元和253•79元,中部是東部的24•67%,西部是東部的31•92%;東部初中平均492•42元,中部初中平均94元,西部初中平均160元,東部比中部、西部分別高出398•42元和332•42元,中部是東部的19•08%,西部是東部的32•49%。預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費的差距比預(yù)算內(nèi)事業(yè)費的差距更加明顯,中、西部只有東部的1/3及以下。同樣要指出的是,在預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費上依然存在“中部塌陷”現(xiàn)象。省內(nèi)經(jīng)費差距也很明顯。2004年,東部的江蘇和廣東,中部的河北和河南,西部的山西和廣西有相當(dāng)一部分縣(市、區(qū))中小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費不足本省平均水平的一半,縣際差距較大。上述省除廣東和廣西外,均有10個以上縣(市、區(qū))的中小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費甚至為零。①

2.城鄉(xiāng)和區(qū)域間教學(xué)儀器設(shè)備差距依然較大

農(nóng)村和中、西部生均教學(xué)儀器設(shè)備配置水平依然較低。根據(jù)《國家督導(dǎo)報告2005(摘要)》數(shù)據(jù)計算,2004年,小學(xué)生均教學(xué)儀器設(shè)備值城鄉(xiāng)之比為2•9∶1;初中生均教學(xué)儀器設(shè)備值城鄉(xiāng)之比為1•4∶1。小學(xué)生均儀器設(shè)備值東部為382元、中部為266元、西部為213元,東、西部之比為1•8∶1,東、中部之比為1•4:1。初中生均儀器設(shè)備值東部為474元、中部為289元、西部為242元,東、西部之比為2•0∶1,東、中部之比為1•6∶1。3.教育信息化水平城鄉(xiāng)間存在較大差距(1)城鄉(xiāng)生機(jī)比差距較大。根據(jù)《中國教育統(tǒng)計年鑒(2004)》可計算出,2003年,農(nóng)村小學(xué)生機(jī)比為45∶1,城市小學(xué)生機(jī)比為17∶1;農(nóng)村初中生機(jī)比為30∶1,城市初中生機(jī)比17∶1。(2)城鄉(xiāng)學(xué)校電子圖書擁有數(shù)和校園網(wǎng)建設(shè)差距顯著。根據(jù)《中國教育統(tǒng)計年鑒(2004)》可計算出,2003年,每所城市小學(xué)擁有電子圖書光盤399張,每所農(nóng)村小學(xué)只有20張,前者是后者的近20倍。每所城市初中擁有電子圖書461片,每所農(nóng)村初中只有82張,前者是后者的5•6倍。就校園網(wǎng)建設(shè)情況看,32•16%的城市小學(xué)有校園網(wǎng),農(nóng)村小學(xué)只有2•93%有校園網(wǎng);42•93%的城市初中有校園網(wǎng),農(nóng)村初中只有13•1%有校園網(wǎng)。由此可見,城鄉(xiāng)義務(wù)教育的“數(shù)字鴻溝”已經(jīng)形成。

(二)城鄉(xiāng)和區(qū)域間師資在數(shù)量、質(zhì)量、穩(wěn)定性方面差距很大

1.城鄉(xiāng)教師資源的分布不均衡

2002年,全國小學(xué)平均生師比為21•04∶1,其中城市小學(xué)生師比為18•74∶1,農(nóng)村小學(xué)生師比為21•88∶1;全國初中平均生師比為19•29∶1,其中城市初中生師比為16•67∶1,農(nóng)村初中生師比為20•16∶1。②從農(nóng)村義務(wù)教育的學(xué)校分布和學(xué)科分布角度看,農(nóng)村義務(wù)教育教師更是缺編嚴(yán)重。就農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校分布來看,其特點是教學(xué)點多,而且分散。即便一校一人,小學(xué)21•88∶1的生師比和初中20•16∶1的生師比也是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。從學(xué)科分布看,農(nóng)村教師結(jié)構(gòu)性缺編的整體情況比城市嚴(yán)重,各科均缺編的學(xué)校幾乎占1/3以上,其中,專職音、體、美教師和計算機(jī)、英語等學(xué)科專任教師,各地普遍較缺。③

2.城鄉(xiāng)和區(qū)域間優(yōu)質(zhì)教師資源分布極不均衡

(1)義務(wù)教育學(xué)校中級及以上專業(yè)職務(wù)教師比例,城鄉(xiāng)間、地區(qū)間差距較大。根據(jù)《國家督導(dǎo)報告2005(摘要)》計算,2004年,農(nóng)村小學(xué)高級教師和農(nóng)村初中中學(xué)一級及以上專業(yè)職務(wù)教師的比例分別比城市低8•9和14•5個百分點;小學(xué)高級教師的比例、初中中學(xué)一級及以上專業(yè)職務(wù)教師的比例,東、西部都相差12個百分點。

(2)東、中、西部之間高學(xué)歷教師比例總體上遞減。所謂高學(xué)歷教師,是指高于國家規(guī)定的合格學(xué)歷的教師,具體來說,小學(xué)高學(xué)歷教師就是具有大專及以上學(xué)歷的教師,初中高學(xué)歷教師就是具有本科及以上學(xué)歷的教師。為了更加支持這一判斷,隨機(jī)選取東、中、西部若干省(市、區(qū))2001年、2004年的數(shù)據(jù)進(jìn)行比較。2001年,小學(xué)高學(xué)歷教師從北京的52•87%遞減到貴州的12•19%,只有中部的吉林例外(這可能與東北師范大學(xué)位于該省有關(guān));初中高學(xué)歷教師從東部上海的55•73%遞減到西部貴州的14•78%。2004年,小學(xué)階段東部北京高學(xué)歷教師增加了25•58個百分點,而貴州只增加了19•65個百分點。初中階段,東部上海高學(xué)歷教師增加了21•24個百分點,貴州只增加了2•59個百分點,雖然比例都在不同程度的增加,但整體上仍然呈現(xiàn)出東、中、西部遞減的趨勢。

3.農(nóng)村教師工作穩(wěn)定性較差

從流動意愿看,農(nóng)村教師比城鎮(zhèn)教師更強(qiáng),有10•49%的縣城教師、17•56%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師和22•92%的農(nóng)村教師表示“打算調(diào)到其他學(xué)校”;另有20•87%的縣城教師、22•68%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師和19•44%的農(nóng)村教師表示“打算從事與教師無關(guān)的工作”。這就是說,高達(dá)42•36%的農(nóng)村教師打算調(diào)動工作,鄉(xiāng)鎮(zhèn)也有40•24%的教師要調(diào)離本校,其比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于省城的15•85%和地市的16•57%。④

(三)農(nóng)村義務(wù)教育輟學(xué)率高

根據(jù)教育部《2004年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》,2004年全國小學(xué)輟學(xué)率為0•59%,而農(nóng)村小學(xué)輟學(xué)率則達(dá)2•45%,是全國平均水平的4•15倍。其中,四川、甘肅、青海和寧夏等農(nóng)村小學(xué)輟學(xué)率超過4%。全國初中輟學(xué)率為2•49%,而農(nóng)村初中輟學(xué)率農(nóng)村則達(dá)3•91%,相當(dāng)于全國平均水平的1•57倍。其中內(nèi)蒙古、廣西、海南、四川、貴州、甘肅和寧夏等農(nóng)村初中輟學(xué)率超過了5%。(四)義務(wù)教育管理體制面臨挑戰(zhàn)自從1986年《義務(wù)教育法》頒布以來,義務(wù)教育在發(fā)展過程中出現(xiàn)了一些新情況和新問題,如“借讀”、“擇校”、“經(jīng)費保障”,等等。而這些都是原有義務(wù)教育管理體制所無法涵蓋和應(yīng)對的。

1.義務(wù)教育均衡發(fā)展挑戰(zhàn)屬地化管理

《義務(wù)教育法》第八條規(guī)定:“義務(wù)教育事業(yè),在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下,實行地方負(fù)責(zé),分級管理”。《義務(wù)教育實施細(xì)則》第五條進(jìn)一步明確:“實施義務(wù)教育,城市以市或者市轄區(qū)為單位組織進(jìn)行;農(nóng)村以縣為單位組織進(jìn)行,并落實到鄉(xiāng)(鎮(zhèn))。”這意味著我國義務(wù)教育屬地化管理體制的形成。在屬地化管理體制下,各地義務(wù)教育取得了很大發(fā)展,但也出現(xiàn)了發(fā)展不均衡的問題。義務(wù)教育均衡發(fā)展挑戰(zhàn)著屬地化管理制度。

2.流動人口子女接受義務(wù)教育挑戰(zhàn)靜態(tài)管理

隨著城鎮(zhèn)化水平的不斷提高,進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民越來越多,其子女就學(xué)的問題也就越來越突出。《義務(wù)教育法》頒布時沒有考慮人口流動因素。《義務(wù)教育實施細(xì)則》第十四條規(guī)定:“適齡兒童、少年到非戶籍所在地接受義務(wù)教育的,經(jīng)戶籍所在地的縣級教育主管部門或者鄉(xiāng)級人民政府批準(zhǔn),可以按照居住地人民政府的有關(guān)規(guī)定申請借讀。”這意味著義務(wù)教育還是一種靜態(tài)管理。這樣,流動人口子女接受義務(wù)教育與靜態(tài)管理之間的矛盾是顯而易見的。流動人口子女接受義務(wù)教育問題成為政府和人民群眾都關(guān)心的熱點問題正好折射了這種矛盾。

3.城市擇校挑戰(zhàn)剛性管理

《義務(wù)教育法》第九條規(guī)定:“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)合理設(shè)置小學(xué)、初級中等學(xué)校,使兒童、少年就近入學(xué)。”但與此同時,城市擇校成了義務(wù)教育均衡發(fā)展過程中突出的問題。“就近入學(xué)”的法律規(guī)定受到了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

三、義務(wù)教育非均衡發(fā)展的主要原因分析

義務(wù)教育發(fā)展不均衡的原因是錯綜復(fù)雜的,若從實際影響義務(wù)教育均衡發(fā)展的相對獨立的因素分析,主要包括以下幾種。

(一)社會主義初級階段的國情和各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的差距

義務(wù)教育均衡發(fā)展必須建立在一定的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展速度和質(zhì)量上。社會主義初級階段的國情和各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況影響義務(wù)教育均衡發(fā)展的機(jī)理,一是社會主義初級階段,政府能夠提供的義務(wù)教育機(jī)會不足,難以滿足全體適齡兒童接受義務(wù)教育的需求。在1986年《義務(wù)教育法》頒布時,我國整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對較低,用僅占世界1•5%的公共教育經(jīng)費,對約占世界20%的教育對象實施教育。加之長期以來,全國財政性教育經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例不足4%,教育投入嚴(yán)重不足,影響了政府義務(wù)教育供給能力。二是義務(wù)教育均衡發(fā)展受制于各地的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展速度和水平。一段時間以來,我國義務(wù)教育實行“人民辦”的發(fā)展策略。這樣一來,各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展速度和水平不同,其義務(wù)教育發(fā)展及公平問題就參差不齊。加上中央政府沒有相應(yīng)的調(diào)節(jié)機(jī)制,義務(wù)教育不均衡的發(fā)展處于一種放任狀態(tài)。

(二)城鄉(xiāng)二元分治結(jié)構(gòu)

義務(wù)教育階段城鄉(xiāng)差距明顯,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低固然是造成這一差距,導(dǎo)致義務(wù)教育不公平的原因之一,但城鄉(xiāng)二元分治結(jié)構(gòu)是其背后的深層原因。城鄉(xiāng)二元分治結(jié)構(gòu)導(dǎo)致義務(wù)教育不均衡發(fā)展的機(jī)理,一是戶籍制度導(dǎo)致不同人群享受不同的教育機(jī)會。長期存在的城鄉(xiāng)二元分治結(jié)構(gòu),導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間教育經(jīng)費、教育設(shè)施、師資等資源存在巨大差異且相互隔絕,不能共享,并由此強(qiáng)化了城鄉(xiāng)之間義務(wù)教育機(jī)會的不平等。二是城鄉(xiāng)義務(wù)教育政策差異導(dǎo)致不公平。在教育政策上,形成了城市優(yōu)先、重點優(yōu)先的價值取向,使得原本比較緊張的教育資源集中于城市和城市里的重點學(xué)校,加劇了城鄉(xiāng)義務(wù)教育之間的分化。三是文化資本積累的差異導(dǎo)致不平等。城鄉(xiāng)兒童生活在不同的文化氛圍中,農(nóng)村與城市間的經(jīng)濟(jì)文化差距使得農(nóng)村兒童的文化資本積累受到限制,城鄉(xiāng)二元分治結(jié)構(gòu)使這種限制在一定程度上合法化。在統(tǒng)一的學(xué)業(yè)評價標(biāo)準(zhǔn)下,由于城市兒童具有較農(nóng)村兒童更為豐厚的文化資本積累,農(nóng)村兒童要在義務(wù)教育階段獲得學(xué)業(yè)的成功要比城市的同等智力水平的兒童困難得多。

(三)分級管理體制

分級管理是20世紀(jì)80年代隨著政府的其他權(quán)力下放而對基礎(chǔ)教育管理權(quán)實施的下移。分級管理的基本精神是由地方政府負(fù)責(zé)管理和籌措義務(wù)教育所需經(jīng)費,從而使中央政府在義務(wù)教育經(jīng)費的籌措與分配中承擔(dān)相對較低的份額,縣、鄉(xiāng)兩級政府成為實施義務(wù)教育的主體,承擔(dān)著90%以上的費用。1993年以前實施的是“地方負(fù)責(zé),分級管理”,其中的“地方”主要是縣、鄉(xiāng)兩級;1994年以后調(diào)整為“以縣為主的分級管理”。從明確責(zé)任,調(diào)動地方辦教育的積極性角度看,分級管理體制確實在一定程度上為基礎(chǔ)教育帶來了活力,加快了義務(wù)教育的普及速度。但同時,它也拉大了不同地區(qū)間教育發(fā)展的差距。分級管理體制導(dǎo)致義務(wù)教育發(fā)展不均衡的機(jī)理,一是責(zé)任不明確、不合理造成不公平。由于“地方負(fù)責(zé)”的各級政府具體責(zé)任沒有明確劃分,或難以明確劃分,客觀上導(dǎo)致層層下放義務(wù)教育的辦學(xué)權(quán)力,層層下放義務(wù)教育經(jīng)費籌措的責(zé)任。近20年來,普及義務(wù)教育的責(zé)任和負(fù)擔(dān)主要由縣、鄉(xiāng)、村三級承擔(dān),不少縣須將60%以上的財政收入投入到義務(wù)教育,地方為及早普及九年義務(wù)教育背上了沉重的債務(wù)。同時,掌握了較多稅收,具有較大經(jīng)費籌措能力的中央和省級財政對義務(wù)教育承擔(dān)的責(zé)任卻很小。這種不合理的狀況在1999年實行稅費改革,取消教育費附加和農(nóng)村教育集資之后顯得更為嚴(yán)重。二是城鄉(xiāng)和地區(qū)間的差距造成不公平。我國各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展十分不平衡,這種不平衡突出表現(xiàn)在縣、鄉(xiāng)兩級。在分級管理體制下,因各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異,不同縣、鄉(xiāng)、村之間義務(wù)教育生均公用經(jīng)費差距明顯,義務(wù)教育資源不能共享。其結(jié)果是,一方面造成了義務(wù)教育資源的浪費,另一方面拉動了優(yōu)質(zhì)師資及其他優(yōu)質(zhì)教育資源的逆向流動,導(dǎo)致全國范圍內(nèi)義務(wù)教育較大的不均衡。三是地方領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識差異導(dǎo)致不均衡。實行分級管理,義務(wù)教育的管理權(quán)限在地方,而各地不同領(lǐng)導(dǎo)人對義務(wù)教育重要性的認(rèn)識存在較大的差異,而又缺少相應(yīng)的規(guī)范,或無法加以規(guī)范,因此,各地對義務(wù)教育管理的隨意性大,甚至存在一些混亂,造成義務(wù)教育的不均衡。

(四)重點校政策

我國各級教育中普遍存在的重點校,源于恢復(fù)高考之后。這種基于快出人才、出好人才的權(quán)宜之計,在后來發(fā)展中受多重因素的影響逐漸演變?yōu)榻逃还降慕裹c。重點校政策導(dǎo)致義務(wù)教育不均衡的機(jī)理,一是選擇性入學(xué)造成入學(xué)機(jī)會不公平。由于全國省市級的所有重點小學(xué)和重點初中只占學(xué)校總數(shù)的2%~3%,義務(wù)教育階段的“擇校”競爭十分激烈,不管“升小”還是“小升初”,選擇性入學(xué)都在一定程度上與收費掛鉤,因此使得一些義務(wù)教育階段適齡兒童失去就近入學(xué)的機(jī)會,造成入學(xué)機(jī)會不公平。“擇校”又反過來使不同學(xué)校間的差距拉大。二是部分重點校“轉(zhuǎn)制”導(dǎo)致新的更大的不公平。近年來,原有的重點中小學(xué)紛紛“轉(zhuǎn)制”,辦“校中校”,收取高額學(xué)費,加大了優(yōu)質(zhì)公共教育資源供求的矛盾。三是加大了教育資源分布的不均衡。重點校是精英教育政策的體現(xiàn),在教育財政和教師聘用制度上實行傾斜,使本來就有限的教育資源過多地流向條件好的學(xué)校,而對薄弱學(xué)校關(guān)注則較少,人為地拉大了學(xué)校間的差距。

(五)質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

結(jié)果公平是義務(wù)教育均衡的更高層次,質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是實現(xiàn)深層次的教育公平的重要依據(jù)。沒有全國范圍內(nèi)一致且可操作的義務(wù)教育評價標(biāo)準(zhǔn),使得義務(wù)教育結(jié)果公平無從判斷。另外,沒有新的質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn),無法約束義務(wù)教育學(xué)校仍以考試成績作為唯一質(zhì)量指標(biāo)的行為。長期以來,不少學(xué)校把考試成績作為質(zhì)量的唯一指標(biāo)。這種做法忽略了“過程與方法”、“情感、態(tài)度和價值觀”等質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)有之義。沒有科學(xué)的質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn),就無法糾正不科學(xué)的做法,使義務(wù)教育質(zhì)量公平無從談起。義務(wù)教育發(fā)展不均衡問題的出現(xiàn)有著深層次的原因和復(fù)雜的背景,除了我國區(qū)域差距懸殊、城鄉(xiāng)二元分治、居民收入差距大、政府投入不足外,體制性障礙也加劇了義務(wù)教育的不公平狀況,表現(xiàn)為政出多門、多方投入和多頭管理、自成系統(tǒng),不同地區(qū)和不同系統(tǒng)的學(xué)校辦學(xué)條件差距較大;信息不對稱,表現(xiàn)為教育基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不完整和部門壟斷信息,中央和地方之間、教育部門和其他部門之間、學(xué)校與社會之間信息不對稱,難以實行有效的監(jiān)管。

四、促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的政策建議

義務(wù)教育均衡發(fā)展既是教育公平的重要內(nèi)容,又是和諧社會的基本要素和實現(xiàn)途徑。推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展是各級政府義不容辭的基本職責(zé),既要積極作為,又要量力而行,循序漸進(jìn)。

(一)明確政府是義務(wù)教育均衡發(fā)展的全部責(zé)任方,把地方促發(fā)展和中央給補(bǔ)償有機(jī)結(jié)合起來

各級教育既要解決總量投入不足的問題,也要解決配置不均衡的問題,要發(fā)揮中央和地方共同作用,各負(fù)其責(zé),保證教育均衡發(fā)展的基礎(chǔ)。中央政府要下決心確保國家教育財政性支出占GDP的比例達(dá)到4%,并在2010年達(dá)到4•5%左右。各地政府也要嚴(yán)格按照新修訂的《義務(wù)教育法》的要求,確實做到教育投入“三個增長”,年初看預(yù)算,年終查決算。在各級政府分擔(dān)教育經(jīng)費的體制安排中,中央和省級財政應(yīng)進(jìn)一步有針對性地加大轉(zhuǎn)移支付的力度,進(jìn)一步明確不同地區(qū)各級政府分擔(dān)的比例責(zé)任。在“以縣為主”的管理體制下,應(yīng)建立健全縣級獨立的轉(zhuǎn)移支付賬戶,防止轉(zhuǎn)移資金被擠占和挪用。地方政府,特別是縣級政府要在上級政府的支持下,履行統(tǒng)籌和均衡發(fā)展本區(qū)域義務(wù)教育的職責(zé),著力解決本區(qū)域均衡發(fā)展中的薄弱環(huán)節(jié)、疑難問題,保證工作推進(jìn)的實效性,以地方自身的發(fā)展將區(qū)域義務(wù)教育均衡發(fā)展的目標(biāo)落到實處。

(二)建立以“有質(zhì)量的公平增長”為導(dǎo)向的義務(wù)教育資源配置機(jī)制

義務(wù)教育均衡發(fā)展不是平均發(fā)展,它強(qiáng)調(diào)和追求全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)的發(fā)展,強(qiáng)調(diào)有質(zhì)量的均衡發(fā)展。當(dāng)前,要全面落實國務(wù)院關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制改革的要求,為公共教育資源均衡配置創(chuàng)造條件。國家層面宏觀政策的調(diào)控,應(yīng)在繼續(xù)加大對西部義務(wù)教育扶持力度的同時,高度關(guān)注我國義務(wù)教育發(fā)展新的不平衡現(xiàn)象———中部義務(wù)教育問題。建議借鑒國家多年來發(fā)展西部義務(wù)教育的經(jīng)驗,在新的背景下,適時制定有利于中部義務(wù)教育推進(jìn)的策略,在義務(wù)教育的資源配置上實施傾斜政策,逐步提升中部義務(wù)教育均衡發(fā)展水平。中部也要把義務(wù)教育均衡發(fā)展作為鞏固和發(fā)展義務(wù)教育的重中之重。縣級政府教育主管部門規(guī)劃本地教育資源配置時,要向農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育學(xué)校、薄弱學(xué)校傾斜,在此基礎(chǔ)上均衡安排義務(wù)教育經(jīng)費,堅決杜絕資源配置時偏重“重點校”的傾向;應(yīng)普遍推行區(qū)域義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè),限期消除薄弱學(xué)校,把每一所學(xué)校都建成合格學(xué)校;采取多種措施縮小區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)教師的資源配置差距,組織本地義務(wù)教育公辦學(xué)校的校長和教師流動,促進(jìn)本地師資力量均衡配置,提高每一所學(xué)校的教育質(zhì)量。

(三)建立國家義務(wù)教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),發(fā)揮義務(wù)

教育質(zhì)量監(jiān)測對教育公平發(fā)展的作用,并實行相應(yīng)的問責(zé)制度建議責(zé)成有關(guān)部門盡快完善、實施能保障“普及、質(zhì)量、均衡三者協(xié)調(diào)發(fā)展”的義務(wù)教育發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)。教育行政部門應(yīng)盡快加強(qiáng)和完善義務(wù)教育監(jiān)測機(jī)構(gòu),形成自上而下的監(jiān)測體系;建立完善的義務(wù)教育監(jiān)測制度,并以此加強(qiáng)各級政府對義務(wù)教育的管理,促進(jìn)義務(wù)教育的發(fā)展和質(zhì)量的提高。縣(市、區(qū))級教育行政部門要建立和完善義務(wù)教育均衡發(fā)展的監(jiān)測制度,定期對轄區(qū)內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校間的差距進(jìn)行監(jiān)測和分析。逐步建立規(guī)范化、科學(xué)化和制度化的義務(wù)教育教學(xué)質(zhì)量監(jiān)測評估體系和教學(xué)指導(dǎo)體系。要在建立教育質(zhì)量督導(dǎo)評估機(jī)制的基礎(chǔ)上,真正有效落實新義務(wù)教育法提出的各級政府的問責(zé)制度。依法對未有效履行義務(wù)教育保障職責(zé)、影響義務(wù)教育均衡發(fā)展的責(zé)任人追究責(zé)任,將義務(wù)教育均衡發(fā)展列入政府主要責(zé)任考核內(nèi)容。

(四)建立全國通用的義務(wù)教育卡,取消義務(wù)

教育學(xué)校借讀費,完善異地接受義務(wù)教育的保障機(jī)制健全和完善適齡兒童少年異地接受義務(wù)教育的保障機(jī)制。各地應(yīng)統(tǒng)籌公安、審計、物價、計生、教育等部門,設(shè)立區(qū)域外來人口子女就學(xué)管理專門機(jī)構(gòu),實行義務(wù)教育登記卡制度,加強(qiáng)對流動兒童少年就學(xué)的管理。從中央到地方都要設(shè)立一個管理流動人口子女義務(wù)教育的專職部門,主要負(fù)責(zé)管理流動人口子女的入學(xué)、轉(zhuǎn)學(xué)、學(xué)籍管理、考核評價等工作。建立全國通用的義務(wù)教育卡,各地教育部門、公安部門,以及學(xué)生家長同時持卡。當(dāng)人口流動時,登記卡、流動人口的三證(暫住證、寄住證、身份證)一起經(jīng)有關(guān)部門檢查登記,作為兒童少年隨時入學(xué)的依據(jù),減少入學(xué)手續(xù)上的繁瑣,也可以避免因政策上的不健全造成的教育機(jī)會不平等和剝奪教育權(quán)利現(xiàn)象的發(fā)生。專職部門還要負(fù)責(zé)對流動人口中適齡兒童少年的結(jié)構(gòu)、要求等進(jìn)行專門調(diào)查,督促有關(guān)學(xué)校做好流動人口子女入學(xué)工作,為流動人口子女接受義務(wù)教育進(jìn)行具體的指導(dǎo)工作。各地的專職部門之間要加強(qiáng)聯(lián)系,掌握流動人口中適齡兒童少年的數(shù)量和教育狀況,為每一個流動的孩子建立臨時學(xué)籍。在入學(xué)和升學(xué)制度方面,取消各種身份的限制;教學(xué)內(nèi)容、教學(xué)計劃和升學(xué)制方面要考慮農(nóng)村學(xué)生的學(xué)習(xí)基礎(chǔ)和適應(yīng)能力,實行一個相對統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),為學(xué)生的轉(zhuǎn)學(xué)和學(xué)業(yè)成功創(chuàng)造條件;全面取消義務(wù)教育階段的借讀費用,缺口由流入地政府從流動人口繳納的稅額中按一定的原則和培養(yǎng)費比例轉(zhuǎn)發(fā)給教育部門。

(五)資助承擔(dān)義務(wù)教育責(zé)任的民辦學(xué)校

義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校與公辦學(xué)校具有同等的法律地位。對于義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校,既要采取“積極鼓勵”的態(tài)度,也應(yīng)落實“大力支持”的措施。按照《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定,“人民政府委托民辦學(xué)校承擔(dān)義務(wù)教育任務(wù),應(yīng)當(dāng)按照委托協(xié)議撥付相應(yīng)的教育經(jīng)費”。在教育經(jīng)費方面對民辦教育施以扶持政策,是各級政府義務(wù)教育職責(zé)意識增強(qiáng)的表現(xiàn),也是促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的需要,對于降低民辦義務(wù)教育的成本費用,對于民辦教育投資人依法“取得合理回報”具有很好的約束作用。因此,各級政府應(yīng)依法落實對本區(qū)域義務(wù)教育階段民辦學(xué)校的經(jīng)費扶持,更好地促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展。