中心城區(qū)構建防腐保廉工作調研范文

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按照市政府領導關于學習安徽省合肥市構建城市建設領域防腐保廉體制機制工作經驗的要求和部署，由市政府研究室牽頭，組織市監(jiān)察局、市發(fā)改委、市住建局、市規(guī)劃局、市國土局等有關部門，對市中心城區(qū)城市建設和城建領域防腐保廉工作進行了調研，現將有關情況報告如下。

一、市中心城區(qū)城市建設基本情況

（一）職權劃分及項目運作過程。市中心城區(qū)城建項目主要分為立項（審批）、投融資、招投標、拆遷（安置）、規(guī)劃建設、決算審計等六個環(huán)節(jié)。其中，發(fā)改部門負責立項，政府或業(yè)主單位負責拆遷安置，政府及有關業(yè)主單位負責投融資，審計部門負責決算審計，業(yè)主單位自行組織或委托招投標，規(guī)劃建設部門負責項目規(guī)劃、施工行政管理，但也承擔著一些項目的建設任務。項目運作過程基本按照立項（審批）、投融資、招投標、拆遷（安置）、建設、決算審計進行，其中，有的項目由于時間緊、任務重，存在手續(xù)后補、同步進行等情況。

（二）統(tǒng)籌協(xié)調及調度管理情況。統(tǒng)一籌劃方面：目前，市、鐘山區(qū)、水城縣的城建項目，原則上由市、鐘山區(qū)、水城縣報市發(fā)改委匯總，納入市級項目庫儲備，根據需要、地方財力和國家投向等，由各級政府推進建設，做到統(tǒng)一規(guī)劃（重大項目規(guī)劃、重要地區(qū)詳規(guī)、規(guī)劃調整統(tǒng)一由市人民政府決策）、統(tǒng)一招投標（市建設工程交易中心負責鐘山區(qū)、水城縣和市直建設工程的招標工作，標的在200萬以上的工程，必須在市建設工程交易中心招投標）。統(tǒng)一調度方面：市中心城建項目由市發(fā)改委統(tǒng)一調度，調度情況編制成冊報有關領導和部門，根據調度情況，市委市政府定期或不定期召開協(xié)調會、調度會等，解決項目建設中遇到的部門協(xié)作和具體業(yè)務問題。

（三）開放市場情況。目前在我市城市建設項目當中，文化、教育、衛(wèi)生等政府投資的非經營性項目、民心工程以及人防、消防、施工等設計文件審查還沒有推向市場，其它建材質量檢測、建筑物檢測、測繪、工程造價評估、土地評估、設計、勘察、監(jiān)理等環(huán)節(jié)已經向市場開放。

（四）制度約束和監(jiān)督情況。近年來，我市在土地審批、規(guī)劃、立項、招投標、工程建設管理、工程資金撥付等方面建立了一些相應的管理制度和監(jiān)督約束措施,對規(guī)范和加強市中心城區(qū)城市建設和管理起到了積極作用。比如在制度方面，先后出臺了《市政府性投資項目招投標管理暫行辦法》、《市政府性投資項目招投標活動違法行為記錄公告暫行辦法》、《市建設用地規(guī)劃設計條件調整管理暫行規(guī)定》、《市違規(guī)調整規(guī)劃設計條件責任追究制度》等制度。在監(jiān)督方面，在進行規(guī)劃許可時，要依據法定規(guī)劃進行審查核對，經社會公示（必要時組織聽證）、國土部門意見、市城市規(guī)劃委員會審議意見、市長辦公會審查批準等程序進行規(guī)劃許可；資金撥付上，財政部門在資金撥付時需經監(jiān)理簽字認可、并報建設部門相關科室和領導審核簽字等程序后，才能按工程進度完成投資的80%支付工程款，結算時留下5%的金額作工程質保金，質保金要到一年后工程未出現質量問題才可全額退回，等等。同時，對城市建設中出現的違紀問題，檢察、紀檢、監(jiān)察、新聞等部門都要介入。但是，從總體來看，我市仍然存在制度制定不全面，科學性、操作性不強和制度執(zhí)行不嚴、監(jiān)督力度不夠等問題。

二、存在的主要問題

從市中心城區(qū)城市建設的運轉情況來看，主要存在以下問題，既影響了城市建設進展，又形成了一定的腐敗隱患。

（一）項目的立項審批不統(tǒng)一、不嚴謹。同屬市中心城區(qū)范圍，市、鐘山區(qū)、水城縣均可立項、審批可研、初設及概算，有關領導隨意自行決定建設項目，立項倉促草率，存在缺乏統(tǒng)籌、臨時動議的現象。在立項過程中，有的項目先建設后補手續(xù)，有的項目未經會議評審或專家論證，有的項目概算不科學,項目概算超出估算、預算超出概算、結算超出預算,造成一些項目建設進度慢、質量差，同時還會導致建設資金浪費，并給腐敗留下隱患。另外，因為工程建設具有巨大的市場空間和利潤空間，建筑企業(yè)采取各種或公開或隱蔽的手段（也就是所謂的潛規(guī)則），在工程前期立項階段開始場外運作，有的企業(yè)幫助建設單位獲取立項審批作為籌碼，以得到建設單位決策者給予承建的承諾,從而為實現利益最大化打下基礎。

（二）建設部門既是裁判員，又當運動員。市、區(qū)、縣建設行政管理部門既有城區(qū)建設管理職能，又分別承擔一些城建項目的代建任務，既組織協(xié)調、督促指導城區(qū)項目建設，又充當一些急難險重任務的建設業(yè)主。

（三）投融資能力不足，渠道單一。市區(qū)投融資平臺資產有限，且由于各種原因難以實現保值增值，融資能力難以滿足建設需求，同時，城建領域的投融資渠道除了政府投資、銀行貸款和業(yè)主墊資外，幾乎沒有其它投資渠道，融資困難，造成項目建設資金短缺，影響項目施工進度和城市建設的快速發(fā)展。

（四）統(tǒng)籌協(xié)調力度不夠，信息渠道不暢。除了立項審批環(huán)節(jié)外，設計、投融資、建設、資金撥付等也存在各自為政、各行其是、多頭審批、程序過多的情況，相互之間缺乏交流溝通的機制。城建項目統(tǒng)一集中到市級項目庫只是匯總，項目調度雖由市發(fā)改委負責但要報市政府協(xié)調解決，客觀上制約環(huán)節(jié)多，時間拖延長，不能及時協(xié)調解決有關問題。

（五）市場競爭意識淡薄，市場開放進程緩慢。一方面是城市建設市場化進程過慢，政府大包大攬仍然過多，同時，也缺乏城建項目市場化運作的管理人才和專業(yè)人才。另一方面，市場中介機構發(fā)育不健全，市中心城區(qū)目前僅有建設工程招標機構、項目環(huán)評機構、人防機構、建設工程施工圖審查機構各一家，市場競爭環(huán)境尚未形成。

（六）招投標存在圍標、串標、虛假招標，招投標市場秩序需要整頓。一是參加競標單位結成利益同盟，相互暗中約定，輪流投標、陪標。二是喪失原則，定向評標。三是串通、泄漏標的行為時有發(fā)生。四是不少建設單位工程項目中的主體工程雖進入了市場，但一些附屬工程沒有進入市場實行招投標。五是有些建設單位或私下與施工企業(yè)商定工程造價，或將工程化整為零、分批建設，達到投資數額小、規(guī)避招投標的目的，或以建設資金短缺、需要有實力單位墊資為由，實現指定承建的目的。六是施工企業(yè)層層轉包、違法分包，從中牟利。七是項目招投標雖然實行國際慣例的“有效最低價中標”，但難以解決意向招標、虛假招標、圍標、串標等問題。另外，我市建設工程評標專家?guī)旖r間短，專家人數少、專業(yè)不齊全，部分專業(yè)無評標專家，客觀上限制了我市專家評標工作。

（七）市中心城區(qū)土地資產存在多頭管理等問題。目前中心城區(qū)的土地征收分屬鐘山、水城和開發(fā)區(qū)，未實現統(tǒng)一征收。其中心城區(qū)的土地出讓權分別在市和開發(fā)區(qū)，部分經營性用地未形成凈地出讓，多頭拆遷安置的不確定因素，增加了建設成本。對部分基礎設施建設項目征地拆遷補償偏低，補償標準不一，拆遷安置費用沒有納入成本，導致拆遷困難，項目難以落地。

另外，我市在土地出讓審批、實施環(huán)節(jié)和征地補償費用管理環(huán)節(jié)還存在以下幾方面問題，一是將單個建設項目用地進行拆分審批，以租代批、或者違法決定低價招商、改變土地用途，隱瞞建設用地的地類、更改地籍檔案違法審批、辦理土地出讓手續(xù)、發(fā)放土地使用證等，從中收受賄賂。二是在招標、拍賣、掛牌出讓土地使用權過程中與開發(fā)商串通，違法幫助開發(fā)商獲取土地使用權，從中收取賄賂。三是在拆遷環(huán)節(jié)中，拆遷管理人員利用職務便利，為被拆遷單位或個人虛構拆遷項目、虛增拆遷面積、或不按照法定程序、標準確定拆遷業(yè)務承包單位，違法將被拆遷物的評估價格提高等，從中收受賄賂和貪污拆遷補償款。

（八）工程建設擅自變更設計，增加工程量以抬高造價。有的施工單位通過游說建設單位負責人，或采取其他非正常手段，以初始設計不適用、不美觀、不大氣、不超前等為由，擅自變更工程設計，增加額外工程量，以便獲得更多的利潤。有的施工單位通過對建設單位負責人、工程主管人行賄等手段，以使用特殊材料、采取新工藝達到更高的環(huán)保、安全要求等為由，從而抬高工程造價。

（九）工程監(jiān)理檢測存在漏洞，質量和安全隱患嚴重。由于我市監(jiān)理市場管理混亂，監(jiān)理企業(yè)相互壓價，造成監(jiān)理費偏低，加之監(jiān)理人員不足，有時一人同時監(jiān)理幾個工程，從而造成監(jiān)理人員不嚴格履行職責，未能做到旁站式監(jiān)理，對施工單位使用的建筑材料、配件、設備等不嚴格進行監(jiān)理檢測，有的甚至出具一些虛假的監(jiān)理文件資料、檢測數據和結論，結果造成一些工程質量不合格，安全事故時有發(fā)生。

（十）建設資金管理亟待加強。某些建設單位工作人員，虛設項目、重復計算、增加工程量、提高價格，進行虛假建設資金項目申報，從中貪污、挪用、詐騙工程建設資金。在工程建設資金撥付使用環(huán)節(jié)出現的問題更多，有些單位負責人或工作人員，利用各種借口拖延付款，不予結算進行索賄，還有的人員在優(yōu)先結算、付款中為請托人謀利益從中收受賄賂。在建設資金的審計環(huán)節(jié)也出現了許多違法審計工程建設資金撥付和使用的現象，在這些現象背后都隱藏著職務犯罪的影子。

除上述問題外，政府部門服務意識不強，部門之間工作協(xié)調不好，相互制約，辦事效率底下；監(jiān)理部門素質低、責任心不強；資金撥付和決算審計過程中，資金撥付不及時、不足額、拖延審計決算現象時有發(fā)生。這些問題，都在不同程度上影響城市建設。

三、加快市中心城區(qū)城市建設推進城建領域防腐保廉工作的思路和建議

為進一步加快市中心城區(qū)城市建設步伐，防止腐敗行為發(fā)生，根據調研中發(fā)現的問題，提出以下思路和建議。

（一）進一步理順建設部門工作職能。其一，成立市中心城區(qū)重點工程代建局（暫定此名），可考慮在市住房和城鄉(xiāng)建設局加掛牌子，抽調力量組建。主要職責是負責市政府投資的非經營性重點項目代建管理工作，對市政府投資的非經營性重點項目的立項、規(guī)劃選址、土地使用、招投標、投融資、工程質量、審計決算等環(huán)節(jié)進行監(jiān)督（管理），對工程項目各環(huán)節(jié)中產生的問題給予及時糾正和解決；統(tǒng)籌協(xié)調、調度管理好市中心城區(qū)的項目建設，把目前分屬市、水城縣、鐘山區(qū)及各單位建設的城建項目統(tǒng)一納入重點工程代建局統(tǒng)籌，并由代建局組織專家委員會相關專家對項目進行統(tǒng)一篩選、論證報市發(fā)改等部門立項后，實行統(tǒng)一設計、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一招投標、統(tǒng)一工程建設資金管理、統(tǒng)一施工管理、統(tǒng)一調度，杜絕當前我市多頭立項、多頭審批、重復建設、管理混亂等方面問題，努力在我市城市建設中積極營造一個領導搞管理、專家管論證、行家管建設的良好局面。其二，成立高規(guī)格的土地管理委員會，對每一宗土地的規(guī)劃安排、組織報批、土地收儲、規(guī)劃設計、組織供應、土地收益等各個環(huán)節(jié)都經過土地管理委員會集團決策，從而提高土地市場決策的民主性和科學性，從體制上有力加強土地供應的宏觀調控，從“一家管、大家用”變?yōu)椤按蠹夜?、大家用”，有效促進土地的節(jié)約集約利用，有力推動黨風廉政建設，避免土地使用中權力部門和領導個人決策批地、改變土地用途以及低價評估土地等方面的腐敗行為。

（二）考慮設立市中心城區(qū)投資建設集團。目前，我市所有建筑公司普遍存在規(guī)模小、資質低、人才匱乏，負債經營、投融資困難、活力不強等問題，鑒于以上情況，可以考慮在現有市開投公司基礎上成立并做強做大,建議把市住房和城鄉(xiāng)建設局下屬的幾個建筑公司從建設局分離出來，與市中心城區(qū)其它所有建筑公司整合重組為一個大公司，盤活企業(yè)存量資產，提升企業(yè)資質，用好企業(yè)人才，完全實現政企分開，專門負責工程建設，解除政府職能部門既當運動員又當裁判員的特權，積極為我市城市發(fā)展擔負起重大的建設任務。同時將有關部門的相關職能移交公司，讓其成為我市經濟發(fā)展和城市建設的投融資主體，統(tǒng)一負責政府投資項目的投融資工作，統(tǒng)一管理財政注入的各類資本金和融資資金，統(tǒng)一負責承接國債資金及國家投資的基礎設施和產業(yè)類資金，從事授權范圍內資產經營和資本運作，負責城市建設資金撥付過程中項目審計、核算、工程結算等方面的監(jiān)督和管理，保證公司更好更快地服務于城市建設。

（三）加大市場開放力度。我市加快市場開發(fā)可以從兩個方面入手，一是服務市場上，我市要盡快改變現有環(huán)評、施工圖審查、人防消防等專項審查機構及招投標獨家經營的狀況，鼓勵并引導外地上述機構進入市參與建設服務。二是項目建設上，建立市場機制，拓寬城市建設籌資渠道。城市基礎設施建設需要巨額資金，僅靠政府投資困難很大，要引入市場機制,不斷提高“經營城市”的能力，改變觀念，推動城市建設投資主體多元化，多渠道籌集城市建設資金，出臺一些“經營城市”的有關政策措施，鼓勵企業(yè)富余資金轉向城市建設項目、吸納社會閑散資金參與城市建設。機場、鐵路、水利、能源、化工、冶金等專業(yè)性較強的項目可由政府與有關部門合作共建，其余城市基礎設施及房地產等項目均可推向市場，項目可以通過放開冠名權、廣告權、使用權等形式，讓投資單位獲取一定的投資回報，從而積極主動參與到我市的城市建設當中。

（四）強化市中心城區(qū)土地資產管理，傾力打造“陽光地產”。市中心城區(qū)所有經營性用地、基礎設施用地、工業(yè)園區(qū)工業(yè)用地等國有土地的征收，各地政府要盡快成立房屋征收與補償機構，作為房屋征收與補償主體，嚴格執(zhí)行《房屋征收與補償條例》的有關規(guī)定，做好房屋征收與補償工作，堅持土地出讓金公開、公平、公正原則，為實現“凈地出讓”夯實基礎。

（五）完善招投標制度，規(guī)范招投標市場。在規(guī)范工程建設招投標市場上，要認真落實招投標法，嚴格審查投標單位資質，對招標人的前期資料、組織方式和招標方式、招標公告、資格預審文件、合格投標人、招標文件、圖紙答疑、最高限價、中標公示、合同進行審查，禁止掛靠投標；嚴格對投標報名、資格預審、開評、評標和定標、中標通知書發(fā)放等過程進行監(jiān)督，禁止串標行為；禁止分包、轉包等行為，對中標單位進行跟蹤監(jiān)督,建立履約誠信檔案，將招標人、中標人的違法、違規(guī)、違約行為記入不良行為記錄檔案，依法予以公示。同時加大執(zhí)法檢查力度，每季度組織一次執(zhí)法大檢查，及時查處規(guī)避招標、肢解工程招標、虛假招標及串標圍標等行為，對違反程序招標以及轉包、違法分包、無證越級承包工程等違法違規(guī)的單位，嚴格責任追究，做到“場內抓規(guī)范運行，場外抓嚴格查處”。

（六）建立嚴格的規(guī)章制度和監(jiān)督體系。根據城建環(huán)節(jié)中容易出現的項目管理、招標、監(jiān)理、資金撥付、工程質量等問題，通過調研，進一步完善和制定相應的規(guī)章制度和監(jiān)督體系。

一是建立具體的行業(yè)崗位工作責任制，從建設單位主管人員、招標辦工作人員、專家評委，到施工人員、采購人員、監(jiān)理驗收人員，根據行業(yè)及每個人職務、職責、崗位和權限，建立規(guī)范、透明的陽光操作流程，制訂剛性要求、工作制度和崗位紀律，無論哪個環(huán)節(jié)出現問題，涉及人員都將受到嚴厲懲處。

二是健全政務公開和內部制約機制。以政務公開為契機，從立項、審批、招投標、資金管理等方面建立完善的制度，規(guī)范工作人員的行為，使之在各個環(huán)節(jié)上各負其責，密切配合，相互監(jiān)督，完全實現政務公開；在工程項目建設中要建立重大決策失誤責任追究制度、物資采購競價招標制度、嚴格的審計制度和配套的財務審批制度和綜合廉潔行為管理制度，對嚴重違反上述制度，構成違紀違法的要嚴厲制裁和打擊。

三是健全監(jiān)管機制，加強對重點建設工程的全程督查。一方面實施全程監(jiān)督。形成靠制度監(jiān)督、按程序辦事、由紀律約束的監(jiān)督模式。圍繞監(jiān)督的目標要求，把實施工程建設監(jiān)督的工作職責、程序、內容、方法和紀律等，以制度的形式固定下來。二方面落實監(jiān)督成果。完善和建立誠信檔案、市場準入和清出制度，規(guī)范招投標機構的行為，對有假借資質、轉包、發(fā)包和行賄等不良記錄的施工企業(yè)或人員，限制進入建設市場。三方面實施廉政示范工程，加強對重點工程項目建設情況的監(jiān)督檢查。為推進對重點工程項目建設監(jiān)督，成立廉政示范工程建設領導小組和辦公室，由市紀委監(jiān)察局向廉政示范工程派駐紀檢監(jiān)察員，對工程招標投標、合同簽訂、合同履行、材料設備采購、設計變更、款項結算、竣工驗收及質量和安全措施落實情況等工作進行監(jiān)督，要求各示范工程建設單位都要把項目批準，工程實施、驗收過程中產生的有關文件報市紀委監(jiān)察局進行備案，工程建設單位與施工單位必須簽訂廉政合同，并由工程建設單位和項目具體負責人向市紀委監(jiān)察局進行廉政承諾，同時建立工程質量責任人檔案，對勘察設計、施工、監(jiān)理及質量檢測等參建單位的法人代表、項目負責人、技術負責人都建立詳細的檔案資料。

四是加強監(jiān)督管理，嚴肅查處違規(guī)違紀行為擴大警戒效應。堅持對重點工程中標合同的實施實行跟蹤調查，對監(jiān)督中發(fā)現的問題采取必要的處置措施，保證監(jiān)督效果。審計部門加強對工程招投標環(huán)節(jié)、施工過程中資金使用、工程決算等環(huán)節(jié)的審計。檢察、紀檢、監(jiān)察機關要充分履行好各自職能，廣泛收集線索，拓寬監(jiān)督渠道，建立舉報激勵機制，通過群眾舉報、走訪用戶單位、剖析有質量問題工程等多種渠道，嚴肅查處私下發(fā)包、泄露標底、定向評標、層層轉包、從中收受賄賂等問題，對在建設項目中涉及違法違紀問題的領導及工作人員嚴格依法進行查處，擴大警戒效應，同時在交易中心設立舉報箱，公布舉報電話，隨時接受群眾及各家媒體的舉報和監(jiān)督。