互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的法律問題探究范文

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摘要：隨著互聯(lián)網(wǎng)金融的興起，地方政府在金融監(jiān)管中的作用日漸突出。與此同時，互聯(lián)網(wǎng)金融的虛擬性、流動性和混業(yè)經(jīng)營等特征也給地方政府監(jiān)管帶來了挑戰(zhàn)。囿于當(dāng)下地方金融監(jiān)管權(quán)尚處于灰色地帶，在防范互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險中仍然存在著諸多漏洞和不足。本文立足地方政府參與互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的正當(dāng)性，從監(jiān)管對象、監(jiān)管理念、監(jiān)管方式、央地分權(quán)等方面分析地方政府參與互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的困境。通過借鑒英國的互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建以防范金融風(fēng)險為出發(fā)點(diǎn)、合理配置中央與地方的金融監(jiān)管權(quán)、地方政府協(xié)作為核心的金融監(jiān)管體系，并創(chuàng)新性地提出地方政府在互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管中采用軟法治理、監(jiān)管沙箱的監(jiān)管方式和以原則性監(jiān)管為導(dǎo)向的監(jiān)管理念。

關(guān)鍵詞：互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管；地方政府監(jiān)管；混業(yè)經(jīng)營；互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險；技術(shù)風(fēng)險；區(qū)域金融風(fēng)險；監(jiān)管套利；軟法治理；監(jiān)管沙箱；動態(tài)監(jiān)管；原則性監(jiān)管；金融消費(fèi)者保護(hù)；金融穩(wěn)定

互聯(lián)網(wǎng)金融肇始于傳統(tǒng)金融，隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的普及、運(yùn)營模式和思想觀念的變革，互聯(lián)網(wǎng)金融不斷創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)方式，從最初的支付向借貸、貨幣、證券、保險等傳統(tǒng)領(lǐng)域滲透，對傳統(tǒng)金融產(chǎn)生了重大沖擊。2007年，P2P網(wǎng)絡(luò)借貸引入后在我國飛速發(fā)展，成長為互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域一枝獨(dú)秀；2013年隨著余額寶的出現(xiàn)，我國互聯(lián)網(wǎng)金融開始出現(xiàn)奔涌之勢，被稱為“網(wǎng)絡(luò)金融元年”；2014年眾籌交易進(jìn)一步發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)金融呈現(xiàn)出一片繁榮的景象。這一新生事物也被我國官方所重視并予以認(rèn)可。2014年3月5日，總理在政府工作報告中提出“促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展”，這一提法還于2015年11月被正式寫入我國的“十三五規(guī)劃”之中?？梢哉f，中國互聯(lián)網(wǎng)金融的興起為旺盛的民間資金提供了理財途徑，滿足了多群體、多行業(yè)的資金需求，具有重要的創(chuàng)新意義。但毋庸諱言，在互聯(lián)網(wǎng)金融不斷創(chuàng)新的同時，也催生了大量利用金融創(chuàng)新逃避監(jiān)管的行為，使得在繁榮的表象下危機(jī)重重，風(fēng)險頻發(fā)，嚴(yán)重影響了金融穩(wěn)定。而之所以出現(xiàn)這樣的情況，一方面與互聯(lián)網(wǎng)金融本身的復(fù)雜性有關(guān)，但還有一個重要的原因則在于地方政府監(jiān)管的欠缺，因此本文擬對此展開研究。

一、互聯(lián)網(wǎng)金融的基本說明

（一）互聯(lián)網(wǎng)金融的界定要探討

對互聯(lián)網(wǎng)金融的地方政府監(jiān)管，應(yīng)當(dāng)對何為“互聯(lián)網(wǎng)金融”有一個基本的界定。然而關(guān)于如何界定互聯(lián)網(wǎng)金融，目前還尚未有統(tǒng)一的認(rèn)識。就國外而言，其實(shí)并沒有“互聯(lián)網(wǎng)金融”這一提法，與之相似的概念為“數(shù)字金融”（DigtialFinance），包括了互聯(lián)網(wǎng)支付、移動支付、網(wǎng)上銀行、金融服務(wù)外包及網(wǎng)上貸款、網(wǎng)上基金等。而國內(nèi)的研究則相對豐富：謝平和鄒傳偉（2012）最早提出了“互聯(lián)網(wǎng)金融”的概念，認(rèn)為互聯(lián)網(wǎng)金融是受互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)精神的影響實(shí)現(xiàn)資金的融通，既有別于商業(yè)銀行間接融資，又不同于資本市場直接融資的第三種金融交易模式。之后，經(jīng)濟(jì)學(xué)界還提出了許多的觀點(diǎn)，但基本上都大同小異。法學(xué)界比較有代表性的觀點(diǎn)則是由楊東教授提出的，他認(rèn)為互聯(lián)網(wǎng)金融是眾籌金融，是依據(jù)網(wǎng)絡(luò)、大數(shù)據(jù)、云計算實(shí)現(xiàn)支付結(jié)算、資金融通、風(fēng)險防范等金融本質(zhì)的金融形式。這種觀點(diǎn)顯然比經(jīng)濟(jì)學(xué)家界定的范圍要窄。目前，官方的定義來自《中國金融穩(wěn)定報告2014》，該報告認(rèn)為互聯(lián)網(wǎng)金融是互聯(lián)網(wǎng)與金融的結(jié)合，是借助于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和移動通訊技術(shù)實(shí)現(xiàn)資金融通、支付和信息中介的新興金融模式；2015年《關(guān)于促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》（銀發(fā)〔2015〕221號）進(jìn)一步指出，互聯(lián)網(wǎng)金融是傳統(tǒng)的金融機(jī)構(gòu)與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和信息通信技術(shù)實(shí)現(xiàn)資金的融通、支付、投資和信息中介服務(wù)的新興金融業(yè)務(wù)。從前述可知，雖然對于互聯(lián)網(wǎng)金融有不同的界定，但一般都認(rèn)為它是以大數(shù)據(jù)、云計算等互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為依托從事的資金融通業(yè)務(wù)，是一種不同于傳統(tǒng)金融的新型金融模式，是以“開放、平等、協(xié)作、共享”作為互聯(lián)網(wǎng)的精神。綜合上述分析，我們可以將互聯(lián)網(wǎng)金融界定為：互聯(lián)網(wǎng)金融是在“開放、平等、協(xié)作、共享”的精神影響下，利用大數(shù)據(jù)、云計算等互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)實(shí)現(xiàn)資金的融通、支付、投資和信息中介服務(wù)的新型金融業(yè)務(wù)模式。如果以經(jīng)營模式為標(biāo)準(zhǔn)，互聯(lián)網(wǎng)金融可以分為三類：第一類是傳統(tǒng)金融業(yè)務(wù)的互聯(lián)網(wǎng)化，包括網(wǎng)上銀行、證券和保險產(chǎn)品的網(wǎng)絡(luò)銷售、網(wǎng)上基金等形態(tài)；第二類是基于互聯(lián)網(wǎng)平臺開展的金融服務(wù)，典型代表是第三方支付平臺；第三類是全新的互聯(lián)網(wǎng)金融模式，這種模式與傳統(tǒng)金融業(yè)務(wù)模式完全不同，其典型代表是P2P網(wǎng)絡(luò)借貸和眾籌融資?？傊?，廣義的互聯(lián)網(wǎng)金融包括前述的三種，而狹義的互聯(lián)網(wǎng)金融只包括后面兩種，本文采用狹義說。

（二）互聯(lián)網(wǎng)金融與傳統(tǒng)金融的區(qū)別

其一，服務(wù)對象不同。傳統(tǒng)金融的服務(wù)對象主要是大型的企業(yè)，貸款的額度比較大，相較之下，互聯(lián)網(wǎng)金融主要服務(wù)于傳統(tǒng)金融業(yè)務(wù)服務(wù)不到或者重視不夠的長尾客戶，通過利用大數(shù)據(jù)、云計算等技術(shù)來防控風(fēng)險、降低交易成本，使得金融服務(wù)能夠惠及這些長尾群體。例如，P2P網(wǎng)貸的出現(xiàn)能夠在全國范圍為中小企業(yè)和個體戶提供跨時空、跨地域的金融服務(wù)，滿足了中小企業(yè)和個體戶的資金需求，同時也提高了資金的配置效率。其二，交易方式不同。傳統(tǒng)金融注重與客戶面對面進(jìn)行溝通，資金的結(jié)算也大多是以線下交易為主，比如銀行的存貸款、證券公司中的金融產(chǎn)品買賣等?；ヂ?lián)網(wǎng)金融具有虛擬性，在互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下，交易方式變成雙方當(dāng)事人即時的在線溝通，資金的結(jié)算多是通過第三方支付平臺進(jìn)行，例如網(wǎng)購消費(fèi)者通過第三方支付平臺向電商經(jīng)營者付款，甚至有的交易以虛擬貨幣的方式進(jìn)行。其三，融資方式不同。傳統(tǒng)金融的融資方式主要是以商業(yè)銀行間接融資為主，成本高并且周期長。互聯(lián)網(wǎng)金融的融資方式有別于傳統(tǒng)的金融，在取得融資牌照后，可以直接通過大數(shù)據(jù)、云計算等互聯(lián)網(wǎng)渠道對資金需求雙方進(jìn)行選擇和匹配，融資成本低、周期短，極大提高了資金的融通效率。例如，國產(chǎn)動畫電影《大圣歸來》在制作前就采用股權(quán)眾籌的方式融資了780萬元。其四，金融風(fēng)險不同?；ヂ?lián)網(wǎng)金融除了具有傳統(tǒng)金融流動性風(fēng)險、市場風(fēng)險外，還存在技術(shù)風(fēng)險、虛擬交易的業(yè)務(wù)風(fēng)險、系統(tǒng)性風(fēng)險、操作風(fēng)險、信息安全風(fēng)險等，這些風(fēng)險內(nèi)生于互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境，因?yàn)椤案唢L(fēng)險性的金融與涉眾性的互聯(lián)網(wǎng)結(jié)合，必然使互聯(lián)網(wǎng)金融比傳統(tǒng)金融更具涉眾性風(fēng)險，風(fēng)險面更廣，傳染性更強(qiáng)”，而與傳統(tǒng)金融相比，最為突出的兩個風(fēng)險則是信息科技風(fēng)險和“長尾風(fēng)險”，尤其后者，更是互聯(lián)網(wǎng)金融所具有的獨(dú)特風(fēng)險。主要表現(xiàn)在：第一，互聯(lián)網(wǎng)金融服務(wù)人群的金融知識、風(fēng)險識別能力和承擔(dān)能力相對欠缺，屬于金融領(lǐng)域的弱勢群體，容易遭受誤導(dǎo)、欺詐等不公正待遇；第二，他們的投資額小而分散，作為個體投入精力監(jiān)督互聯(lián)網(wǎng)金融機(jī)構(gòu)的成本遠(yuǎn)高于收益，所以搭便車問題更突出，從而針對互聯(lián)網(wǎng)金融的市場紀(jì)律更容易失效；第三，個體非理性和集體非理性更容易出現(xiàn)；第四，一旦互聯(lián)網(wǎng)金融出現(xiàn)風(fēng)險，從涉及人數(shù)上衡量涉及金額可能不大，但對社會的負(fù)外部性更大。

（三）互聯(lián)網(wǎng)金融對傳統(tǒng)金融監(jiān)管的沖擊

首先是技術(shù)革新帶來的沖擊。互聯(lián)網(wǎng)金融本身就是依托大數(shù)據(jù)、云計算等互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)建立起來的，而互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的更新速度非?？?，這就對監(jiān)管技術(shù)提出了更高的要求。具體包括：第一，既有的監(jiān)管技術(shù)難以跟上互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新的步伐，從而產(chǎn)生監(jiān)管漏洞。在互聯(lián)網(wǎng)背景下，大數(shù)據(jù)、云計算、智能化、移動互聯(lián)網(wǎng)等功能被應(yīng)用到互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)中去，進(jìn)行數(shù)據(jù)分析、客戶追蹤、風(fēng)險評估等，然而既有監(jiān)管技術(shù)的滯后難以對互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域的問題進(jìn)行動態(tài)檢測和精確的風(fēng)險控制，從而使得監(jiān)管出現(xiàn)漏洞。例如在支付領(lǐng)域，近年來出現(xiàn)了近場支付、聲波支付等，但既有的監(jiān)管難以跟上新型支付技術(shù)的步伐。第二，互聯(lián)網(wǎng)金融平臺具有開放性，其業(yè)務(wù)也主要是依托互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行，有的平臺缺乏雄厚的技術(shù)支持，信息儲存不安全、防火墻技術(shù)差，很容易受到黑客、病毒的攻擊，造成平臺信息泄露，技術(shù)損失。第三，互聯(lián)網(wǎng)金融屬于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，需要大量的技術(shù)和金融復(fù)合型人才對互聯(lián)網(wǎng)平臺的運(yùn)營進(jìn)行維護(hù)和監(jiān)管，而這樣的人才相對稀缺。其次是混業(yè)經(jīng)營帶來沖擊。就目前我國的金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)來看，遵循的是分業(yè)監(jiān)管的理念，銀監(jiān)會負(fù)責(zé)對商業(yè)銀行和信托業(yè)務(wù)的監(jiān)管，保監(jiān)會和證監(jiān)會分別對口保險業(yè)務(wù)和證券業(yè)務(wù)，人民銀行在執(zhí)行貨幣政策的同時監(jiān)管支付體系的運(yùn)作。雖然本次機(jī)構(gòu)改革中銀保監(jiān)會已合并，部分職能有所調(diào)整，但總體而言還是遵循分業(yè)監(jiān)管。從目前金融發(fā)展的趨勢來看，混業(yè)經(jīng)營已經(jīng)成為金融發(fā)展的一種必然趨勢。混業(yè)經(jīng)營在互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域則表現(xiàn)為P2P網(wǎng)絡(luò)借貸、股權(quán)眾籌等具備創(chuàng)新性、交叉型的金融產(chǎn)品的出現(xiàn)，而對這些新興的金融產(chǎn)品的監(jiān)管也成為了難點(diǎn)。我們以“余額寶”等互聯(lián)網(wǎng)貨幣基金的監(jiān)管為例，貨幣基金的銷售和運(yùn)作屬于證監(jiān)會的監(jiān)管范圍，而作為技術(shù)核心的第三方網(wǎng)上支付原則上由人民銀行發(fā)放牌照進(jìn)行管理，但若第三方支付機(jī)構(gòu)欲從事基金銷售支付結(jié)算業(yè)務(wù)，還必須獲得證監(jiān)會的許可，至于作為這類金融交易模式構(gòu)建者和主導(dǎo)者的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，則似乎不在任何金融監(jiān)管部門的范圍之內(nèi)。所以，互聯(lián)網(wǎng)金融的混業(yè)經(jīng)營對當(dāng)下的金融監(jiān)管提出了新的挑戰(zhàn)，主要包括金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職權(quán)分工與制衡問題、金融監(jiān)管信息的征集與共享問題、金融監(jiān)管行動的一致性問題等，甚至還包括金融監(jiān)管與中央銀行的貨幣政策協(xié)調(diào)問題。最后是金融消費(fèi)者保護(hù)方面的挑戰(zhàn)。雖然自英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家邁克爾•泰勒在1995年提出的“雙峰”理論之后，金融消費(fèi)者保護(hù)已經(jīng)成為各國金融監(jiān)管的重要內(nèi)容之一，但在互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域，這一問題則更為突出。這主要是因?yàn)榛ヂ?lián)網(wǎng)金融的受眾面更廣，而且消費(fèi)者多是長尾群體。這些消費(fèi)者很少接受過金融專業(yè)知識和金融專業(yè)技能的教育，這就導(dǎo)致他們不具有網(wǎng)絡(luò)理財產(chǎn)品風(fēng)險識別的能力，其投資行為往往具有非理性的特點(diǎn)，因此也埋下了金融風(fēng)險集聚的隱患。所以，一旦發(fā)生風(fēng)險，極易引發(fā)群體性的事件。同時，由于互聯(lián)網(wǎng)金融本身的復(fù)雜性，對于金融消費(fèi)者保護(hù)的制度也難以跟上。例如，對網(wǎng)絡(luò)小額貸款公司等準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的非法集資、非法洗錢等突出問題，尚未建立起相應(yīng)的金融風(fēng)險監(jiān)測機(jī)制和預(yù)警方案。而且，在互聯(lián)網(wǎng)金融的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中，如果消費(fèi)者權(quán)益受到侵害，也難以找到適當(dāng)?shù)木葷?jì)途徑。

二、地方政府參與互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的必要性分析

（一）彌補(bǔ)中央垂直監(jiān)管的不足

我國金融機(jī)構(gòu)復(fù)雜而龐大，各地金融業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r并不相同，中央基于信息傳遞等局限性，難以全面掌握地方的金融發(fā)展?fàn)顩r，這就導(dǎo)致中央金融監(jiān)管容易出現(xiàn)盲區(qū)，難免出現(xiàn)監(jiān)管不到的地方。從實(shí)踐來看，在既有的垂直監(jiān)管體系下，中央金融監(jiān)管力量主要集中于省市兩級，縣級和縣級以下出現(xiàn)監(jiān)管空白。具體而言，人民銀行和銀監(jiān)會在縣級行政區(qū)內(nèi)設(shè)有分支機(jī)構(gòu)，保監(jiān)會僅僅在蘇州、煙臺、汕頭、溫州、唐山五個地級市設(shè)立監(jiān)管分局，除此之外，證監(jiān)會在地級市以下沒有分支機(jī)構(gòu)，在縣級無分支機(jī)構(gòu)。中央監(jiān)管的空白導(dǎo)致其在處理地方金融事務(wù)時鞭長莫及，容易引發(fā)潛在的金融風(fēng)險，而地方政府能夠憑借地理優(yōu)勢和信息優(yōu)勢，減少監(jiān)管信息的不對稱，從而覆蓋中央垂直監(jiān)管難以到達(dá)的真空地帶。正如有學(xué)者所言：“在配置互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管主體時，必須對地方監(jiān)管主體的配置進(jìn)行深入研究。對于特定區(qū)域，如P2P平臺、互聯(lián)網(wǎng)金融門戶公司較為集中的地區(qū)，應(yīng)傾斜性地配備監(jiān)管資源，配備更為專業(yè)化的監(jiān)管主體，確保中央監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?！贝送?，從實(shí)踐來看，截至目前，全國有31個省級政府成立了金融辦，在240多個地級以上城市成立了金融辦，金融辦的設(shè)立標(biāo)志著地方金融監(jiān)管力量的增強(qiáng)，也為地方政府行使地方金融管理職能提供了組織保障。而且，在互聯(lián)網(wǎng)金融背景下，互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)的線下風(fēng)控網(wǎng)點(diǎn)分布在各個地區(qū)，最新出臺的有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)金融的各項(xiàng)意見和辦法，都規(guī)定了互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)向地方金融機(jī)構(gòu)報備和信息披露的義務(wù)，這說明地方政府已經(jīng)從客觀上彌補(bǔ)了中央監(jiān)管的不足。

（二）有利于促進(jìn)金融創(chuàng)新

互聯(lián)網(wǎng)金融之所以能迅猛發(fā)展，主要就是因?yàn)槠渚哂型怀龅膭?chuàng)新性。在熊彼特看來，“創(chuàng)新”才是推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的核心動力?；ヂ?lián)網(wǎng)金融最大的創(chuàng)新之處就在于金融脫媒，資金的供給雙方不通過傳統(tǒng)的商業(yè)銀行而直接進(jìn)行資金的融通。正如有學(xué)者所言，“互聯(lián)網(wǎng)金融通過金融脫媒，建立了直接面向小微投資者和金融消費(fèi)者、以直接金融為核心的競爭型金融業(yè)態(tài)，優(yōu)化了金融的資金融通和降低交易成本的功能”。然而，互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管中的主要方法仍然是采用針對傳統(tǒng)商業(yè)銀行的嚴(yán)格準(zhǔn)入政策，即通過發(fā)放金融牌照來管理互聯(lián)網(wǎng)金融。換言之，任何涉及社會公眾資金的金融活動都必須以獲得監(jiān)管部門的批準(zhǔn)或核準(zhǔn)為前提要件，這顯然不利于互聯(lián)網(wǎng)金融脫媒的創(chuàng)新。因?yàn)椤盎ヂ?lián)網(wǎng)金融的核心在于人人皆可參與的金融脫媒”，每個人都可以在P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺上借款信息，或在眾籌網(wǎng)站上公開創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目，吸引社會公眾的資金直接配置到自己這一端，而不再依賴于銀行等傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)作為資金收放的媒介?！敖鹑谔卦S制”讓互聯(lián)網(wǎng)金融活動變得力不從心，從而降低了金融創(chuàng)新的活躍性。相對而言，地方政府出于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考慮，更有動力進(jìn)行金融創(chuàng)新，所以在金融監(jiān)管方面能夠?yàn)榛ヂ?lián)網(wǎng)金融的發(fā)展提供較為寬松的市場環(huán)境。從實(shí)踐來看，各地在規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)金融的發(fā)展中都出臺了一系列支持金融創(chuàng)新的政策，例如，在江西上市的互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)可一次性獲得500萬獎勵，掛牌新三板也可獲得50萬獎勵；而陜西省則設(shè)立互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，專項(xiàng)用于互聯(lián)網(wǎng)金融基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)，為企業(yè)提供房租補(bǔ)助、人才引進(jìn)、專項(xiàng)獎勵等。

（三）阻止區(qū)域性金融風(fēng)險的蔓延

互聯(lián)網(wǎng)金融的多變性，決定了監(jiān)管主體對信息的掌握非常重要。由于信息的不對稱，中央的監(jiān)管多為事后監(jiān)管，而地方政府基于地緣因素在信息的收集與掌握上具有天然的優(yōu)勢，因此在金融監(jiān)管中能夠進(jìn)行事前防范，從而“防患于未然”。從金融風(fēng)險產(chǎn)生的規(guī)律看，互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險一般是先從小范圍產(chǎn)生，然后向區(qū)域甚至全國蔓延，因此，在防范金融風(fēng)險的過程中，如何控制區(qū)域金融風(fēng)險尤為關(guān)鍵。所謂“區(qū)域金融風(fēng)險”（RegionalFinancialRisk）是指在某一區(qū)域內(nèi)，由于部分金融機(jī)構(gòu)或某些金融活動而形成的可能引起各種損失的可能性，其所涉及的范圍介于個體金融風(fēng)險和系統(tǒng)金融風(fēng)險兩者之間。在防范和控制區(qū)域金融風(fēng)險方面，地方政府的作用舉足輕重。因?yàn)榈胤秸煜け据爡^(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)，也易于在其權(quán)限范圍內(nèi)對互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。進(jìn)一步分析，一方面，地方政府作為綜合性的行政機(jī)構(gòu)，能夠有效協(xié)調(diào)并調(diào)動當(dāng)?shù)氐墓?、司法、財政等部門的資源來防范金融風(fēng)險的產(chǎn)生，尤其是在涉及打擊非法集資、非法吸收公眾存款方面；另一方面，地方政府能夠針對互聯(lián)網(wǎng)金融進(jìn)行有針對性的監(jiān)管，將互聯(lián)網(wǎng)金融的風(fēng)險合理地控制在一定的范圍內(nèi)，避免金融風(fēng)險向其他區(qū)域流動甚至向全國蔓延?？傊?，“地方金融管理部門接近本地金融市場，掌握著本地民間金融體系的大量資料，有能力防控地方金融風(fēng)險，有義務(wù)維護(hù)地方金融系統(tǒng)安全及穩(wěn)定。”

三、地方政府參與互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的困境分析

（一）互聯(lián)網(wǎng)金融對地方政府監(jiān)管的挑戰(zhàn)

1.監(jiān)管對象：監(jiān)管對象復(fù)雜性增加地方政府監(jiān)管難度。一是監(jiān)管對象的虛擬性增加地方政府的監(jiān)管難度?；ヂ?lián)網(wǎng)金融具有虛擬性和開放性，其以網(wǎng)絡(luò)平臺為載體，交易、支付結(jié)算等活542018年第09期動都在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下展開，產(chǎn)品和服務(wù)不受時間和空間的限制，在交易方式上具有時間短、速度快、頻率高的優(yōu)勢。但網(wǎng)絡(luò)金融不同于傳統(tǒng)金融，其運(yùn)營在虛擬環(huán)境下，這使得資金流向、信用評價、身份核實(shí)存在著巨大的風(fēng)險，無法讓屬地監(jiān)管中的地方政府全面準(zhǔn)確了解監(jiān)管對象的實(shí)際情況?；ヂ?lián)網(wǎng)金融的虛擬性對地方政府的影響主要表現(xiàn)為：交易安全方面，互聯(lián)網(wǎng)金融以網(wǎng)絡(luò)為媒介，而網(wǎng)絡(luò)技術(shù)本身就具有潛在的風(fēng)險，這就為網(wǎng)絡(luò)虛擬環(huán)境的監(jiān)管帶來一定的難度?；ヂ?lián)網(wǎng)金融的虛擬性使得交易者的身份更加模糊、交易動機(jī)更加隱蔽，隱藏的風(fēng)險難以識別和評估，為利用互聯(lián)網(wǎng)金融從事違法活動提供了便利。例如，2015年的“e租寶”事件是規(guī)模較大的網(wǎng)貸平臺跑路事件，其涉嫌假標(biāo)的（自融）、假三方（涉足資金池）、假擔(dān)保（盜用企業(yè)信息）。互聯(lián)網(wǎng)金融虛擬性還增加了技術(shù)風(fēng)險，例如黑客攻擊、釣魚網(wǎng)站、木馬軟件等均是互聯(lián)網(wǎng)金融的潛在威脅?；ヂ?lián)網(wǎng)金融的數(shù)據(jù)傳輸和保存都是通過網(wǎng)絡(luò)，互聯(lián)網(wǎng)金融自身技術(shù)缺陷和技術(shù)不成熟造成的故障使得不法分子通過病毒、黑客等手段破壞互聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)從而發(fā)生信息泄露、篡改，還有的不法分子通過偽造客戶身份進(jìn)行詐騙。二是監(jiān)管對象的跨行業(yè)、跨區(qū)域性導(dǎo)致地方政府監(jiān)管力量的不足。眾所周知，地方政府監(jiān)管權(quán)的行使主要局限于轄區(qū)范圍內(nèi)。然而，互聯(lián)網(wǎng)金融興起后，P2P網(wǎng)絡(luò)借貸、股權(quán)眾籌、第三方支付等非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的觸角遍布全國，超越了行政區(qū)域劃分，極大增加了地方政府的監(jiān)管難度，導(dǎo)致地方政府監(jiān)管效果不明顯。監(jiān)管對象的虛擬性和業(yè)務(wù)的綜合性使得其跨區(qū)域、跨行業(yè)監(jiān)管非常困難，增加了地區(qū)之間監(jiān)管的協(xié)調(diào)難度。目前我國并未出現(xiàn)地區(qū)之間的聯(lián)合立法，也沒有建立地方政府之間的跨區(qū)域協(xié)作機(jī)制，這就導(dǎo)致監(jiān)管對象因超出行政區(qū)劃的轄區(qū)范圍而削弱了監(jiān)管效果，進(jìn)而引發(fā)金融監(jiān)管的真空和重疊。具體來講，在涉及利益的領(lǐng)域或地區(qū)競相監(jiān)管，從而產(chǎn)生監(jiān)管的重疊；在涉及監(jiān)管責(zé)任的領(lǐng)域或地域相互推諉，出現(xiàn)監(jiān)管的真空。監(jiān)管對象的跨區(qū)域和跨行業(yè)也使得互聯(lián)網(wǎng)金融的流動性風(fēng)險更加明顯，在監(jiān)管薄弱的區(qū)域，很容易導(dǎo)致一個地區(qū)的金融風(fēng)險向另一區(qū)域傳染，進(jìn)而向全國蔓延，引發(fā)系統(tǒng)性的金融風(fēng)險，影響金融穩(wěn)定。2015年的“e租寶”事件，遍及全國十多個省份，其波及范圍之廣也是前所未有的。

2.監(jiān)管方式：既有監(jiān)管方式不足以應(yīng)對互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管。就傳統(tǒng)的監(jiān)管制度而言，雖然一些常見的監(jiān)管方法仍然有效，但一些重要的傳統(tǒng)監(jiān)管制度則面臨失效的可能。從現(xiàn)有的監(jiān)管方式看，地方政府在金融監(jiān)管中一般是強(qiáng)調(diào)硬法治理方式，采用傳統(tǒng)的監(jiān)管手段，然而，這種監(jiān)管方式并不適合互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管。長期以來，我國社會既有的治理模式對硬法具有嚴(yán)重的依賴性。硬法是指由國家或政府制定的國家法，具有普適性和強(qiáng)制性，因此硬法規(guī)定了明確的違約責(zé)任并訴諸國家強(qiáng)制力追究。互聯(lián)網(wǎng)金融具有多變性，在創(chuàng)新的前提下，其風(fēng)險集聚與風(fēng)險擴(kuò)散的特點(diǎn)尤為突出，這就對金融監(jiān)管法律提出了比較高的要求。然而，我國目前尚未出臺一部關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)金融的專門立法，監(jiān)管法律的缺失容易導(dǎo)致互聯(lián)網(wǎng)金融面臨合規(guī)性風(fēng)險，從而導(dǎo)致行業(yè)無序競爭、風(fēng)險頻發(fā)。由此看來，傳統(tǒng)的以硬法為主的治理模式并不能完全適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)金融的發(fā)展。具體而言，傳統(tǒng)的硬法治理模式在互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管中的缺陷主要表現(xiàn)為：一是硬法回應(yīng)性差。在互聯(lián)網(wǎng)金融方面，受固有思想的束縛，有不少業(yè)內(nèi)人士呼吁國家加強(qiáng)立法，但是硬法的制定需要較長的法定程序和周期，立法需要投入大量的人力、物力，成本較高。盡管硬法以國家制定和強(qiáng)制力為基礎(chǔ)，但其保守性、滯后性使得硬法不能對于互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新中出現(xiàn)的問題予以及時回應(yīng)。二是硬法管理模式更適用于那些已經(jīng)成型、穩(wěn)定的治理對象。然而，現(xiàn)階段，互聯(lián)網(wǎng)金融的模式和業(yè)態(tài)尚未定型，行業(yè)的規(guī)則也尚在生成的過程中，欠缺現(xiàn)成的、直接的、系統(tǒng)的硬法規(guī)制，面對一個尚未定型的領(lǐng)域，國家無法出臺一套大而全的互聯(lián)網(wǎng)金融法律體系來囊括所有問題。

3.監(jiān)管理念：規(guī)則導(dǎo)向的監(jiān)管理念不利于金融創(chuàng)新。傳統(tǒng)上法律的定位是定分止?fàn)?，這就決定了傳統(tǒng)法律規(guī)制的思維是以明確的規(guī)范為主。在互聯(lián)網(wǎng)金融興起后，基于穩(wěn)定金融的考慮，我國對互聯(lián)網(wǎng)金融仍然保持著一定程度的警惕——采取金融抑制的監(jiān)管策略，即無論在思想認(rèn)識、管理體制還是在采取政策、輿論導(dǎo)向方面，自覺或不自覺地抱持保守甚至排斥的態(tài)度，這就導(dǎo)致了規(guī)則性監(jiān)管的盛行。規(guī)則性監(jiān)管側(cè)重于合法性，具有一定的明確性，可以通過禁止性的規(guī)范來明確合法與非法界限，同時還可以通過限制自由裁量權(quán)，防止權(quán)力的恣意濫用和權(quán)力尋租。剖析互聯(lián)網(wǎng)金融的特性，其本身就是一種金融創(chuàng)新，這就決定了互聯(lián)網(wǎng)金融的發(fā)展需要一定的包容。規(guī)則導(dǎo)向的金融監(jiān)管理念盡管在一定程度上有助于防范金融風(fēng)險，然而基于防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險的需要，這種監(jiān)管理念難免走向另外一個極端——遏制金融創(chuàng)新。質(zhì)言之，我國互聯(lián)網(wǎng)金融的監(jiān)管帶有明顯的危機(jī)應(yīng)對色彩和刑法規(guī)制思維，監(jiān)管的目的主要是為了改變我國資本市場混亂無序的局面，在立法上堅(jiān)持從嚴(yán)監(jiān)管，然而這種路徑下的金融監(jiān)管缺乏周延的規(guī)則體系，只能寄希望于模糊的非法集資等“口袋罪”來實(shí)現(xiàn)粗放式的金融監(jiān)管，對新型金融模式的理解、尊重和包容不足。例如，在互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展早期，深圳、重慶等地為了防范金融風(fēng)險，對涉及互聯(lián)網(wǎng)金融的公司暫停注冊。地方政府監(jiān)管部門維護(hù)金融穩(wěn)定的初衷是合理的，但為了規(guī)避風(fēng)險而“因噎廢食”的做法本身就是逆潮流的，阻礙了金融創(chuàng)新。

（二）地方政府在監(jiān)管層面的監(jiān)管困境

1.中央與地方之間：中央與地方金融監(jiān)管權(quán)配置失衡。隨著互聯(lián)網(wǎng)金融的興起，地方政府在互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管中的作用越來越突出，從目前的情況看，中央與地方金融監(jiān)管權(quán)的配置存在著嚴(yán)重失衡，導(dǎo)致地方政府在金融監(jiān)管方面效率低下，具體表現(xiàn)如下：其一，監(jiān)管權(quán)配置的錯位。中央金融監(jiān)管部門是地方金融監(jiān)管權(quán)的法定享有者，《中國人民銀行法》《證券法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等金融業(yè)基本法律將金融監(jiān)管權(quán)交給中央行使，這也包括了對地方金融組織在內(nèi)的非正規(guī)金融的監(jiān)管。地方政府作為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)者和地方金融風(fēng)險的承受者，在地方金融組織的市場準(zhǔn)入和業(yè)務(wù)監(jiān)管等方面權(quán)力有限，卻在地方金融風(fēng)險中負(fù)全部責(zé)任，權(quán)責(zé)明顯不對稱。隨著互聯(lián)網(wǎng)金融興起，小額貸款公司、融資擔(dān)保公司、網(wǎng)絡(luò)借貸、股權(quán)眾籌等地方金融組織的不斷深化發(fā)展，地方政府參與到金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)中已經(jīng)成為維護(hù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的重要因素，盡管國家采用授權(quán)、委托等形式將地方金融組織的監(jiān)管權(quán)交給地方政府職能部門行使，使地方政府成為地方金融監(jiān)管權(quán)的事實(shí)享有者，然而地方金融監(jiān)管權(quán)的授予、地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立違背了權(quán)力法定和組織法定的行政法原則，這使得地方金融監(jiān)管權(quán)因?yàn)椤胺ǘā毕碛姓吆汀笆聦?shí)”享有者的分離，從而產(chǎn)生監(jiān)管的重復(fù)和真空。其二，中央與地方權(quán)力的沖突。在中國現(xiàn)行的政治體制和行政管理約束體制下，單一制的分權(quán)模式?jīng)Q定了地方政府在金融監(jiān)管中始終處于補(bǔ)充和從屬的地位，中央緊握金融監(jiān)管權(quán)卻忽視地方政府的需求，導(dǎo)致地方金融活躍卻得不到有效的引導(dǎo)，金融發(fā)展與實(shí)體經(jīng)濟(jì)脫節(jié)，金融防范機(jī)制缺位等；從權(quán)限劃分上看，中央與地方金融監(jiān)管權(quán)劃分不清，導(dǎo)致中央監(jiān)管部門與地方政府之間圍繞監(jiān)管權(quán)發(fā)生無規(guī)則的自發(fā)博弈，出現(xiàn)監(jiān)管錯位、缺位和重疊。

2.地方政府自身：“融資”與“監(jiān)管”職能定位不清。地方政府為發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，在“融資”沖動下往往忽略自身的金融監(jiān)管及穩(wěn)定職能，反映到實(shí)踐中則表現(xiàn)為對金融秩序、金融安全缺乏足夠的關(guān)注，監(jiān)管不足。除此之外，在以GDP為核心的政績考核體制下，地方政府出于發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的需要，往往將地方金融組織作為經(jīng)濟(jì)的“抓手”，這就使得地方金融組織由于缺乏統(tǒng)籌的監(jiān)管而產(chǎn)生系統(tǒng)性風(fēng)險。金融監(jiān)管本來行政色彩比較強(qiáng)，強(qiáng)有力的政府干預(yù)在一定程度上能夠彌補(bǔ)市場的缺陷，促進(jìn)金融市場的有序進(jìn)行，地方政府部門在組織實(shí)施經(jīng)濟(jì)及金融工作時，不可避免會對金融活動的正常運(yùn)行產(chǎn)生影響。例如對直接融資后備力量的培養(yǎng)，可能會因?yàn)檎年P(guān)切，導(dǎo)致企業(yè)的盲目擴(kuò)張；銀行對企業(yè)的借貸業(yè)務(wù)也可能會因?yàn)檎拇罅χС侄鴮?dǎo)致審查不嚴(yán)或放松監(jiān)管。如2015年云南昆明泛亞有色金屬交易事件，該交易所最初經(jīng)昆明市政府批準(zhǔn)成立，并為其制定了專門的監(jiān)督管理規(guī)范，在后來的經(jīng)營中，該交易所以“日金寶”作為金融產(chǎn)品進(jìn)行銷售，違反了國家金融管理的規(guī)定，涉嫌非法集資，案件涉及20多個省份，涉案金額達(dá)430億元。

3.地方政府之間：地方政府的“向底競爭”。隨著互聯(lián)網(wǎng)金融的深化發(fā)展，小額借貸與消費(fèi)金融等逐漸進(jìn)入中國市場需求發(fā)展空間，為了吸引資本的集聚，提高區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型速度，地區(qū)間針對金融資源的爭奪愈演愈烈。例如，2011年溫州中小企業(yè)的流動性危機(jī)的直接原因就是地方政府對金融資源的爭奪。這主要源于地方政府為了保證自己的競爭優(yōu)勢，采取“向底競爭”的策略，即通過放寬金融行業(yè)的準(zhǔn)入、運(yùn)營及退出標(biāo)準(zhǔn)等，將市場機(jī)制引入政府的競爭中去，導(dǎo)致了競爭的無序。具體表現(xiàn)為地方政府為了留住資源，在地方性金融組織的監(jiān)管中人為降低地方性金融組織或業(yè)態(tài)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，繼而影響區(qū)域穩(wěn)定。眾所周知，金融資源具有流動性，互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)在面對不同地方政府寬松或嚴(yán)格的監(jiān)管政策時，會采用“用腳投票”的策略，即某一區(qū)域金融監(jiān)管的放松會引起其他區(qū)域客戶或資金的流入，某一地區(qū)監(jiān)管政策的收緊會導(dǎo)致金融資源的流失。這就決定了地方政府為了發(fā)展金融業(yè)，吸引更多的資金，在監(jiān)管上必定處于寬松的狀態(tài)，然而地方政府對于金融資源的爭奪，會競相降低監(jiān)管策略，從而導(dǎo)致“向底競爭”。例如A省地理位置優(yōu)越、具有較多的金融資源，B省地處偏遠(yuǎn)地域、金融資源相對比較少。為了爭奪競爭優(yōu)勢，吸引更多的經(jīng)濟(jì)資源，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的B省就不得不采取比較寬松的政策來與發(fā)達(dá)的省份進(jìn)行競爭。當(dāng)A省對互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管采取寬松的監(jiān)管政策時，B省由于自然稟賦的差異，不得不采取更加寬松的監(jiān)管策略，從而產(chǎn)生地方政府之間競爭的無序。地方政府的“向底競爭”使得各個地區(qū)對互聯(lián)網(wǎng)金融的爭奪陷入白熱化的境地，同時政府對金融監(jiān)管的放松則為網(wǎng)絡(luò)金融企業(yè)監(jiān)管套利提供了空間，容易引發(fā)區(qū)域性金融風(fēng)險。

四、完善措施

（一）理性定位地方政府的金融監(jiān)管權(quán)

1.合理配置中央與地方的金融監(jiān)管權(quán)。2017年7月召開的第五次全國金融工作會議指出，“地方政府金融管理應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持金融監(jiān)管屬于中央事權(quán)的前提下，按照中央統(tǒng)一規(guī)則，強(qiáng)化屬地風(fēng)險處置責(zé)任?！惫P者認(rèn)為這為地方金融監(jiān)管的改革指明了方向。地方政府金融監(jiān)管在金融監(jiān)管中舉足輕重，從美國金融監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)看，州地方的金融監(jiān)管是聯(lián)邦金融監(jiān)管的有益補(bǔ)充，各州在不與聯(lián)邦沖突的情況下具有立法權(quán)。因此，有學(xué)者認(rèn)為我國可以借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)，建立二元監(jiān)管模式。筆者比較贊成該種說法，具體來講：在中央層面設(shè)立一個中央監(jiān)督管理委員會，作為一級金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌全國的金融監(jiān)管，主要負(fù)責(zé)正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，例如，全國大型的金融機(jī)構(gòu)可以由中央金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)；中央在風(fēng)險可控的前提下，遵循效率優(yōu)先的原則，在尺度上對地方非正規(guī)金融放松監(jiān)管。在省、市、縣設(shè)立金融監(jiān)管局，賦予地方金融監(jiān)管局與風(fēng)險處置責(zé)任相匹配的金融監(jiān)管權(quán)。在堅(jiān)持金融監(jiān)管事權(quán)歸中央的前提下，再厘清中央與地方的金融監(jiān)管界限。對于地方審批設(shè)立的金融組織和機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一歸口地方金融監(jiān)管部門管理；對于未經(jīng)地方政府審批的金融活動，應(yīng)當(dāng)摒棄“誰審批、誰監(jiān)管、誰負(fù)責(zé)”的原則，只要關(guān)系到屬地風(fēng)險的金融活動，都應(yīng)當(dāng)由地方來監(jiān)管，強(qiáng)化屬地風(fēng)險處置責(zé)任，切實(shí)避免監(jiān)管盲區(qū)。對于中央和地方的交叉層面，例如P2P網(wǎng)絡(luò)借貸應(yīng)設(shè)計銀監(jiān)會的直接監(jiān)管和屬地監(jiān)管，此時地方政府的定位應(yīng)當(dāng)是中央監(jiān)管的有益補(bǔ)充。

2.厘清地方政府的“融資”與“監(jiān)管”職能。經(jīng)濟(jì)法學(xué)派指出，以治理市場失靈和克服市場不效率為目標(biāo)的金融監(jiān)管本身也存在著自身不效率的機(jī)制，即公共失靈。針對公共失靈現(xiàn)象，喬治•施蒂格勒提出了著名的政府管制俘獲理論，即政府進(jìn)行監(jiān)管是受自身的利益所驅(qū)使的，針對管制者的自利動機(jī)，被監(jiān)管對象可以通過利用立法程序或政府機(jī)構(gòu)影響政府的管理政策。前文述及，目前地方金融監(jiān)管的主體——金融辦，其“融資”與“監(jiān)管”職能的合一決定了地方政府在金融監(jiān)管中極易被俘獲，從而引發(fā)權(quán)力尋租。從本質(zhì)上講，地方政府通過地方金融產(chǎn)業(yè)政策、發(fā)展規(guī)劃引導(dǎo)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展屬于宏觀的經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能，而保護(hù)金融消費(fèi)者、規(guī)避金融風(fēng)險屬于微觀的經(jīng)濟(jì)金融職能，如果地方金融辦集二者于一體，則會發(fā)生“自己監(jiān)管自己”的悖論。所以，有學(xué)者認(rèn)為地方金融監(jiān)管權(quán)必須理性回歸，也就是圍繞地方政府金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)“融資”與“監(jiān)管”職能的協(xié)調(diào)展開，以避免地方政府金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)“為融資而監(jiān)管”行為的發(fā)生?；蛘哒f，“強(qiáng)化地方金融辦的金融監(jiān)管職能，應(yīng)一定程度地剝離地方金融辦的金融發(fā)展職能，或至少將兩項(xiàng)職能進(jìn)行部門之間的隔離?！币虼耍迩宓胤秸娜谫Y與監(jiān)管職能，最好是將地方監(jiān)管主體的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能和微觀的金融監(jiān)管職能進(jìn)行剝離，交給地方政府不同的部門使用。而地方金融監(jiān)管主體應(yīng)當(dāng)以“監(jiān)管”為主，即地方政府的職能是為了實(shí)現(xiàn)金融消費(fèi)者保護(hù)和金融穩(wěn)定，之后才是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)，這就排除了地方政府為了發(fā)展而融資，同時也就避免了地方政府被俘獲而發(fā)生權(quán)力尋租。

（二）創(chuàng)新地方政府的互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管方式

1.利用“軟法”加強(qiáng)行業(yè)自律。在公共治理興起的時代，將公共事務(wù)管理都交給政府管控，勢必會導(dǎo)致國家行政資源的浪費(fèi)，因此在互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管中引入軟法治理可以彌補(bǔ)當(dāng)下規(guī)范性法律的缺失，同時在互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管之間提供一個緩沖地帶。所謂軟法，按照羅豪才教授的觀點(diǎn)，是指那些效力結(jié)構(gòu)未必完整、無需依靠國家強(qiáng)制保障實(shí)施、但能夠產(chǎn)生社會實(shí)效的法律規(guī)范。在金融監(jiān)管中，由監(jiān)管機(jī)構(gòu)引導(dǎo)互聯(lián)網(wǎng)金融機(jī)構(gòu)形成企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，再上升為行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，最后形成軟法，契合互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的內(nèi)在要求。究其原因：其一，軟法的創(chuàng)制程序比較靈活，能夠針對互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域出現(xiàn)的新問題、新情況及時調(diào)整監(jiān)管策略。一部重要法律文件的出臺需要反復(fù)的調(diào)研和論證，耗時比較長，并且制定成本比較高。相比之下，軟法先進(jìn)行行業(yè)自律，再找到規(guī)范、規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，再通過司法判例總結(jié)規(guī)則，逐漸上升為法律，則更能適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)金融的發(fā)展規(guī)律。其二，軟法與市場主體的互動性強(qiáng)。細(xì)言之，軟法的實(shí)施恰好能夠充分調(diào)動互聯(lián)網(wǎng)金融市場中各個主體的積極性，有益于經(jīng)過民主參與提升規(guī)則的利益包容性和公信力，可以在一定的程度上化解業(yè)務(wù)創(chuàng)新和業(yè)態(tài)混合帶來的對象不確定。其三，具有較強(qiáng)的回應(yīng)性。軟法以問題為導(dǎo)向，追求靈活約定，能夠及時地對互聯(lián)網(wǎng)金融新出現(xiàn)的問題進(jìn)行回應(yīng)。

2.引入“監(jiān)管沙箱”制度。互聯(lián)網(wǎng)金融消費(fèi)者屬于社會“長尾群體”，缺乏風(fēng)險識別能力和風(fēng)險防范意識?？v然金融消費(fèi)者的投資行為屬于市場自治范疇，但是地方政府有責(zé)任營造健康、有序的金融環(huán)境。鑒于此，筆者認(rèn)為地方政府應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新監(jiān)管方法，一方面借鑒改造傳統(tǒng)的監(jiān)管方法，例如，建立針對互聯(lián)網(wǎng)融資活動的許可豁免和注冊備案制度，建立適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)金融特點(diǎn)的信息披露機(jī)制。但更為重要的是，還需重視新的監(jiān)管方法的引入，例如英國FCA在2016年推出的監(jiān)管沙盒（RegulatorySandbox）制度。該制度提供了一個縮小版的市場和寬松的監(jiān)管環(huán)境，在保障消費(fèi)者權(quán)益的前提下，允許符合條件的金融科技初創(chuàng)企業(yè)對創(chuàng)新的產(chǎn)品、服務(wù)、商業(yè)模式進(jìn)行測試，一般時間為3~6個月。FCA會對測試過程進(jìn)行監(jiān)控并對結(jié)果進(jìn)行評估，以判斷是否給予監(jiān)管授權(quán)。監(jiān)管沙盒可以提供一個虛擬的測試環(huán)境，通過測試，可以為監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供清晰的視角看待監(jiān)管規(guī)定與金融創(chuàng)新的關(guān)系，及時發(fā)現(xiàn)因創(chuàng)新而有損消費(fèi)者利益的規(guī)定。“監(jiān)管沙箱”制度在地方政府互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管中具有極大的優(yōu)勢，一方面可以為金融創(chuàng)新提供寬松環(huán)境，消除互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)金融創(chuàng)新的顧慮；另一方面通過監(jiān)管沙箱的測試，可以發(fā)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品、服務(wù)、商業(yè)模式的潛在風(fēng)險，從而保護(hù)金融消費(fèi)者的利益。

3.利用大數(shù)據(jù)、云計算加強(qiáng)對互聯(lián)網(wǎng)金融的動態(tài)監(jiān)管?；ヂ?lián)網(wǎng)金融本身就是以先進(jìn)的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為依托，而互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展和演進(jìn)非?？欤绕涫窃朴嬎?、大數(shù)據(jù)、移動互聯(lián)網(wǎng)等新型的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在很大程度上會改變互聯(lián)網(wǎng)生態(tài)。因此，地方政府在互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管中應(yīng)當(dāng)提高自身的監(jiān)管技術(shù)水平。域外國家在互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管中比較重視先進(jìn)監(jiān)管技術(shù)的運(yùn)用，例如美國使用大數(shù)據(jù)、人工智能等手段對互聯(lián)網(wǎng)金融交易進(jìn)行監(jiān)管，英國提出RegTech提高監(jiān)管效率。具體來講，一方面，地方政府應(yīng)加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)金融各業(yè)態(tài)的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大技術(shù)投入，以大數(shù)據(jù)、云計算為提托，構(gòu)建數(shù)字化的動態(tài)監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)實(shí)時、全面的動態(tài)監(jiān)管；另一方面，地方政府需加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的人才隊(duì)伍培養(yǎng)，為互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管培養(yǎng)出更多具有技術(shù)和經(jīng)濟(jì)金融知識的復(fù)合性型人才。（三）采用原則導(dǎo)向的監(jiān)管理念傳統(tǒng)的規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管方式盡管在打擊互聯(lián)網(wǎng)金融非法集資、非法洗錢方面收效明顯，但其對金融創(chuàng)新的負(fù)面影響遠(yuǎn)大于其收效。在實(shí)踐中，英國的FCA對互聯(lián)網(wǎng)金融采用原則導(dǎo)向的監(jiān)管方式，原則導(dǎo)向監(jiān)管強(qiáng)調(diào)通過采用和風(fēng)細(xì)雨式的監(jiān)管方法，通過原則性的指引，同業(yè)界保持緊密的聯(lián)系，以實(shí)現(xiàn)靈活的金融監(jiān)管。在原則導(dǎo)向監(jiān)管的具體操作方面，英國的FCA主要從信息披露、定期報告等方面提出宏觀要求，微觀要求則由網(wǎng)絡(luò)借貸企業(yè)組成的行業(yè)組織進(jìn)行規(guī)定，通過原則監(jiān)管要求，實(shí)現(xiàn)對互聯(lián)網(wǎng)金融靈活的監(jiān)管，在規(guī)范網(wǎng)絡(luò)借貸發(fā)展的同時，也為金融創(chuàng)新留下空間。從本質(zhì)上講，原則導(dǎo)向監(jiān)管就是“找準(zhǔn)底線、放開空間”，底線堅(jiān)決不碰，除此之外都是市場行為。以英國P2P網(wǎng)貸的監(jiān)管為例，英國P2P網(wǎng)貸監(jiān)管主要規(guī)范文件是FCA頒布的《關(guān)于網(wǎng)絡(luò)眾籌和通過其他媒介推銷不易變現(xiàn)證券的監(jiān)管方法》（以下稱《監(jiān)管方法》），該文件主要是從信息披露、定期信息報告等方面進(jìn)行宏觀指導(dǎo)。除此之外，還有2013年互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會P2PFA（由Zopa、Ratesetter、Fundingcircle等三家互聯(lián)網(wǎng)金融平臺發(fā)起）頒布的《P2P金融協(xié)會運(yùn)營原則》，該文件則從公司管理層任職資格、最低運(yùn)營資本要求等十個方面提出微觀監(jiān)管原則。此外，采用原則導(dǎo)向監(jiān)管并非完全排斥規(guī)則性監(jiān)管，而是以原則性監(jiān)管為主，力求在規(guī)則和原則之間尋求一個平衡點(diǎn)。筆者認(rèn)為，地方政府在監(jiān)管理念上應(yīng)當(dāng)探索原則性監(jiān)管和規(guī)則性監(jiān)管的結(jié)合，最大程度發(fā)揮二者的激勵功能。具體來講：一方面，互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管必須在明確監(jiān)管目標(biāo)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)原則先行，監(jiān)管原則應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的模式和特點(diǎn)，在保障金融創(chuàng)新的同時加強(qiáng)金融監(jiān)管；另一方面，地方政府對互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域風(fēng)險高發(fā)的業(yè)態(tài)和交易制定嚴(yán)格的監(jiān)管規(guī)則予以規(guī)范，堅(jiān)決打擊該領(lǐng)域的不法現(xiàn)象。

（四）加強(qiáng)地方政府的跨區(qū)域、跨行業(yè)合作

從前述可知，地方政府在互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管中，一方面要面對互聯(lián)網(wǎng)金融混業(yè)經(jīng)營的監(jiān)管挑戰(zhàn)，另一方面還要面對跨地域?qū)е碌谋O(jiān)管重疊和真空，這就需要地方政府建立相應(yīng)的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。

1.建立跨行業(yè)監(jiān)管機(jī)制。互聯(lián)網(wǎng)金融跨行業(yè)經(jīng)營的特點(diǎn)對現(xiàn)有的分業(yè)監(jiān)管模式提出了挑戰(zhàn)，盡管銀監(jiān)會為了應(yīng)對該問題對分業(yè)監(jiān)管做了相應(yīng)的變通，但是現(xiàn)有的混業(yè)經(jīng)營趨勢和分業(yè)監(jiān)管制度錯配所引發(fā)的問題仍然沒有得到解決，監(jiān)管的缺位導(dǎo)致一些跨界經(jīng)營機(jī)構(gòu)和跨界產(chǎn)品仍然游離在監(jiān)管體系之外。在混業(yè)經(jīng)營趨勢下，地方金融監(jiān)管部門的職能沖突和互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)的差異化決定了不能采用單一的分業(yè)監(jiān)管模式，必須建立統(tǒng)一監(jiān)管和分層分類監(jiān)管機(jī)制。首先，互聯(lián)網(wǎng)金融理財產(chǎn)品的多元化導(dǎo)致無法清楚地界定和歸屬，在監(jiān)管中勢必會引起監(jiān)管部門的職能沖突，此時需要地方政府建立統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)制，協(xié)調(diào)各層級不同監(jiān)管主體的職能，明確不同監(jiān)管部門的監(jiān)管對象和政策。其次，互聯(lián)網(wǎng)金融是跨界資源的多元整合，不同的金融模式所帶來的風(fēng)險也不同，例如股權(quán)眾籌和第三方支付就具有明顯的差異性，因此，地方政府在對這些互聯(lián)網(wǎng)金融模式進(jìn)行監(jiān)管時就不適合采用同一種監(jiān)管模式。具體來講，地方政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)態(tài)的不同進(jìn)行分層分類，根據(jù)經(jīng)營模式、經(jīng)營范圍的不同而設(shè)立相應(yīng)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，以期保障監(jiān)管的有效性，避免“一刀切”的監(jiān)管模式遏制金融創(chuàng)新。

2.構(gòu)建跨區(qū)域協(xié)作機(jī)制。互聯(lián)網(wǎng)金融的業(yè)務(wù)超出了地域范圍，交易不受傳統(tǒng)物理網(wǎng)點(diǎn)的限制，這就導(dǎo)致金融風(fēng)險不會局限在一定的區(qū)域內(nèi)，所涉及的網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商、交易主體等也分布全國各地。因此，在互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域，依靠單一的地方政府無法對洗錢、非法集資等涉眾型犯罪進(jìn)行規(guī)制。從目前的情況看，我國跨地域、跨行業(yè)的監(jiān)管機(jī)制尚未建立，很容易導(dǎo)致在涉及多個區(qū)域時地方政府相互推諉或者競相監(jiān)管，從而引發(fā)監(jiān)管真空或監(jiān)管重疊。為避免這一現(xiàn)象發(fā)生，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)地方政府之間的跨區(qū)域合作，建立地方政府的協(xié)商、對話機(jī)制，避免出現(xiàn)“九龍治水”的局面。同時，各地還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法，增強(qiáng)打擊諸如非法吸收公眾存款、集資詐騙等涉眾性犯罪的力度。此外，中央應(yīng)當(dāng)通過金融資源的分配和財政轉(zhuǎn)移支付等手段來促進(jìn)地方政府之間的有效競爭，同時還要利用改進(jìn)的地方政績考評制度約束地方官員，引導(dǎo)地方政府之間的良性競爭。

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作者：毛志剛 單位：西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院