出租車市場監管困難及對策范文
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近年來,浙江省出租汽車行業風波不斷,既影響城市交通秩序,也影響社會和諧穩定,已成為城市管理的一大難題。為此,2011年本課題組圍繞出租汽車運價問題,在全省范圍內開展了專題調研。通過調研發現,浙江省出租汽車行業存在的問題眾多而且復雜,遠遠超出了“運價”的范圍。要破解當前的出租汽車難題,必須從長計議,全面規劃,因地制宜,綜合施治,大膽改革,適時推進。
一、浙江省出租汽車行業基本情況
(一)出租汽車總量多年來,浙江省堅持“總量控制、適度發展、小批量投放運力”的原則,嚴格控制出租汽車總量。從2000年的2•99萬輛發展到2010年的3•87萬輛,出租汽車數量年均增長率僅為2•6%。全省現有出租汽車38727輛。其中,杭州市區(不含所轄縣,下同)8071輛,占全省出租汽車總量的20•8%;寧波市區3851輛,占全省出租汽車總量的9•9%;溫州市區3709輛,占全省出租汽車總量的9•6%。2011年,全省出租汽車每車日均行駛里程445公里,平均里程利用率(實載率)63•8%,呈現高效運轉的特點,同時也反映出運力偏緊的問題。全省11個設區市本級出租汽車有效里程利用率全在65%以上,普遍存在“打的難”的問題,而杭州、寧波等大中城市尤為突出。
(二)經營管理模式浙江省出租汽車經營管理呈現規模小、模式多的特點。全省共有出租汽車經營戶4441家,其中公司430家,擁有出租汽車3•03萬輛,占全省總量的78•4%;個體經營戶4011家,擁有出租汽車0•84萬輛,占全省總量21•6%。在430家出租汽車公司中,貨真價實的“公司化經營”的較少。出租汽車公司主要的經營模式有3類:一是由公司出資購車、司機承包經營,擁有出租汽車1•28萬輛,占全省總量的33•2%;二是個人買車實行全額承包或掛靠經營,擁有出租汽車1•67萬輛,占全省總量的43•1%;三是公司雇員制(或稱公車公營),擁有出租汽車0•08萬輛,占全省總量的2•1%。
二、浙江省出租汽車市場存在的主要問題
盡管各地政府為確保市民正常出行對出租汽車行業投入了大量的精力和財力,取得了很大的成績,但社會各界對此仍有許多意見。
(一)出租汽車司機的主要意見
1•收入低。近幾年,浙江省出租汽車司機的收入(尤其是相對收入)呈逐年下降趨勢,出租汽車司機每天工作10小時以上,全年基本沒有休息日,月收入大多在3000-5000元間。例如,湖州市為3375元/月,這已經包含燃油附加費收入和財政油價補貼,還沒有扣除“三險一金”。
2•負擔重。一是營運權有償使用費高。除部分縣未收取此項費用外,全省所有設區市及多數縣都收取這項費用,收費標準從每輛幾千元到幾十萬元不等。例如,杭州市最高的收費標準是每輛車38•7萬元/10年,被私下轉讓后炒到每輛近80萬元/10年。二是管理費多。除龍泉市出租汽車由政府經營不收取管理費外,全省其他所有市縣的出租汽車經營公司都收取這項費用。年管理費用大多在每輛三千元至一萬元之間。樂清市出租汽車行業實行公司“掛靠經營”管理模式,960多輛出租汽車被強行掛靠在3家公司中,這些公司沒有任何投資,用司機的話說是“空殼+壟斷”,只收錢、不辦事、不管理,成為典型的“食利階層”。三是生活成本增加。物價逐日攀升,外地司機要租房,要養家糊口,生活艱難。
3•交通堵。隨著各類自備轎車保有量的不斷上升,目前全省所有設區市主城區上下班時段交通都擁堵不堪,部分縣城也是如此。擁堵最嚴重的是杭州市,節假日西湖景區道路寸步難行,“打的難”成為游客反映頻次最高的意見,也在一定程度上影響了出租汽車司機的經營收入。
4•黑車多。包括殘疾車在內的黑車越來越多,政府打擊黑車雷聲大、雨點小。正常合法的交通整治活動遇到阻力就退縮,理直氣不壯,整治不給力。黑車以價格優勢搶占客源,加大了出租汽車經營難度。
5•受歧視。出租汽車司機享受不到《勞動法》規定的職工合法權益,實行的是每周7天、每天10小時工作制,法定節假日不能按3倍工資上浮相應運價。
(二)市民的主要意見
1•出行難。上下班、節假日、下雨天主城區交通擁堵,車輛運行緩慢,城內辦事效率遠不如以往,車站、機場、景區“打的難”成為常態。
2•服務差。出租汽車司機素質下降,文化水平低、知識面窄,外地司機多,路況不熟悉,對城市的歷史、社會、經濟、景點等常識的了解更是少得可憐。
3•政府調控失當。片面發展自備轎車,政府機關、企事業單位、家庭的自備轎車大量增加,公共交通資源被少數人無償占有。公共交通發展緩慢,道路交通管理系統設置不科學、不夠人性化,交通效率低下。出租汽車市場的準入制度限制了公平競爭,政府為出租汽車公司賺取壟斷利潤提供了政策保護。
4•對票價水平眾說紛紜。針對出租汽車運價該不該調整、怎樣調整等問題,市民意見高度分散,媒體也眾說紛紜。2011年9月9日杭州市召開出租汽車運價調整聽證會,24位代表中有17位同意提價,其中8位對如何調價有自己的主張,7位反對提價。市民中也有支持提價和反對提價兩種觀點。一部分市民認為,出租汽車作為公用事業,政府應該如同補貼公交車一樣給予補貼。特別是交通擁堵問題,它是政府宏觀調控不當造成的,因擁堵而增加的出租汽車成本理應由政府埋單。可事實是,政府反而收取高額營運權有償使用費,增加了出租汽車運行成本,推高了運價,加重了乘客負擔。另一部分市民認為,出租汽車作為舒適、快捷、個性化的交通工具,類似于私家車無償占用了更多的公共交通資源,按照“誰享受誰埋單”的原則,理應由乘客承擔所有費用。現在政府反而給予補貼,造成出租汽車運價偏低,一些市民把打的作為出行的基本方式,加重了交通壓力。他們認為,杭州等地對出租汽車給予財政補貼是政府濫用權利,是對乘公交車乘客和私家車車主的不公。
(三)業主的主要意見
1•利潤低。多年來,公司利潤只降不升,長此下去企業難以發展。
2•招工難。目前,出租汽車司機收入低、待遇差,優秀司機大量流失,本地市民不愿干,外地司機比例逐年上升,出租汽車司機農民化具有普遍性。以杭州市為例,目前在崗的20416名出租汽車司機中,杭州籍(含所轄縣)只占36•11%,省內其他市占9•4%,外省籍占54•49%,其中某省籍占48•39%。
3•政策多變。政府對出租汽車行業的政策缺乏連貫性,公信力下降,如營運權使用期限、收費標準等經常變動。以杭州市為例,十多年來先后出臺的收費標準為3萬元/10年、11萬元/10年、15萬元/10年、16萬元/10年、38•5-38•7萬元/10年(拍賣)、26萬元/15年、2萬元/15年、5萬元/10年、5千元/年、2千元/年、1千元/年(電動汽車)。
(四)政府有關部門的主要意見
1•工作難度大。出租汽車已成為目前政府遇到的最棘手的問題之一。一是經營管理體制復雜。全省多數城市出租汽車經營管理體制錯綜復雜,模式多樣,權屬混亂,個體、企業、掛靠公司相互交織,如杭州市就有6種經營體制。政府對個體經營者、掛靠公司、民營公司缺乏管理抓手,各種糾紛、矛盾以及群體事件得不到及時化解,城市必要的公益性活動也很難在個體司機中開展。而溫州市以往出租汽車的營運權是有償、使用期是無限,出租汽車營運權世代相傳。不僅如此,溫州市的出租汽車業主還認為自己“不但擁有出租汽車營運權、還具有對整個出租汽車市場的專營權”,不允許以后投放更多的出租汽車,使政府處于十分被動的局面。二是利益訴求多樣。市民、出租汽車司機、出租汽車公司之間以及各自內部的意見分歧很大,各自的利益、立場和思想難以統一。三是維穩難度大。城市管理投鼠忌器,打擊殘疾人專用車拉客經營時擔心殘疾人上訪,整頓出租汽車營運秩序又怕司機罷工。外地司機法拉幫結派、聚眾鬧事,法律意識淡薄,集體向政府提出不合理訴求,稍有不滿就上街鬧事,使政府職能部門工作縮手縮腳,為維穩不得不采取一些遷就措施。
2•精神壓力大。出租汽車行業是目前浙江省社會不穩定事件的多發行業之一,出租汽車司機鬧事成了一枚長期存在并隨時可能引發的炸彈,對政府部門造成很大的精神壓力。特別是價格主管部門,涉及出租汽車的各種矛盾最后都集中反映在運價上,無論怎樣調整運價,都難以平衡各方利益,政府最終出臺的運價政策必然是各方都有意見、都不滿意的政策,價格主管部門成了社會輿論攻擊的眾矢之的。
3•經濟負擔重。盡管地方政府對出租汽車行業進行財政補貼有很大爭議,但為了保穩定,不少地方還是撥巨資補貼,這給已十分緊缺的地方財政造成更大的困難。例如,杭州市今年預計用于出租汽車的財政補貼總額達2•9億元。以上各方意見,雖是“一家之言”,偏頗難免,但終究反映了社會各界對當前出租汽車行業的看法和意見,也反映了“出租汽車難題”的復雜性。
三、對浙江省“出租汽車難題”的分析
(一)出租汽車的定位問題
對出租汽車的定位,決定著城市交通的管理理念,影響了城市交通的運作模式、管理體制、運行機制的建立。如果把城市交通工具劃分為公共交通、自備轎車、出租汽車三大類的話,那么這三類交通工具分別具有以下特點:
1•公共交通,包括地鐵、有軌電車、公交等。優點是容量大,能耗低,效率高。缺點是舒適度差,不能提供“點對點”服務。
2•自備轎車,包括黨政機關、企事業單位的各類轎車和私家轎車。優點是舒適度好,能提供“點對點”服務。缺點是容量小,能耗高,效率低。特別是私家車,近80%是一人一車,少數人無償占用了大量的公共交通資源,造成極大的浪費。
3•出租汽車,具有與自備轎車完全相同的優缺點。乘客打的實質是因當時沒有私家車可用而臨時采取的租賃行為,即出租汽車是“租賃的私家車”。從這個意義上說,可將出租汽車定位為“私家車的補充”。當然,從政府保障市民出行的角度看,出租汽車是快捷、舒適、個性化的交通工具,是享受型的公共交通,也是“公共交通的補充”。這就是“出租汽車定位的雙重性”。作為“私家車的補充”,出租汽車行業屬于服務業,乘客打的有專職司機駕駛,享受了比私家車更優質的待遇,乘客理應如同私家車車主一樣承擔全部費用。作為“公共交通的補充”,出租汽車行業屬于公用事業,不能簡單地視為普通服務業而允許企業或個體不擇手段地謀取高額利潤,導致“富了業主、虧了國家、苦了司機、坑了百姓”的情況出現。根據城市3類交通工具的不同特點,結合浙江省國土面積小、人口多、城市交通資源緊缺、能源資源貧乏的實際,全體市民必須樹立“綠色出行、低碳生活”的交通理念。如同香港市民那樣,把乘公交成為廣大市民的基本出行方式,只有在特殊情況下才使用自備轎車或打的。因此,要大力發展公共交通,輔之以一定數量(以能保證城市道路暢通為上限)的自備轎車和出租汽車。
(二)出租汽車的營運權問題
無論任何國家,城市出租汽車發展到一定階段,政府都遇到了如何管制出租汽車市場的難題。對出租汽車的管制包括數量管制、價格管制和質量管制三個方面。大量國際經驗和實證研究表明,對出租汽車的數量管制(主要是營運權的管制)是否恰當,是出租汽車行業眾多問題和矛盾產生的關鍵。從世界發達國家出租汽車市場管制的歷史看,通常會呈現三個階段:
(1)自由競爭階段。在出租汽車出現的初期,城市交通需要是出租汽車發展的原動力,人們可以自由進出該市場公平競爭。浙江省20世紀80年代中期以后的城市就呈現出租汽車市場自由競爭的狀況。
(2)過度管制階段。市場競爭在促進資源合理配置、技術進步、管理水平提升的同時,也給我們帶來了由于競爭而造成的市場無序、過度競爭等問題。完全開放的出租汽車市場無法形成有效的價格競爭,自由進入出租汽車市場最終會導致過度競爭。20世紀90年代,浙江省各地出租汽車市場先后出現了這類問題,迫使當地政府出手管制。不幸的是,過度的管制最終導致競爭失靈,“摸著石頭過河”的結果造成了今天這種局面:出租汽車行業既沒有按公用事業管理,又設置了準入制度———控制總量、有償使用,市場經濟的競爭優勢無法得到充分發揮,同時適用于公用事業的管制政策也沒有施行,最終釀成“出租汽車難題”。
(3)適度管制階段。歐美數十個國家通過對出租汽車市場近百年的管制制度國際比較研究,深化了對出租汽車市場運營規律的認識。他們發現,出租汽車市場過度競爭的效果并不好。出租汽車作為城市的一種交通工具,因存在信息不對稱、交易成本隱性、容易導致過度競爭等市場失靈問題,完全解除對出租汽車市場的管制會造成社會福利損失,因此需要政府管制。但政府管制制度的制定和實施必然對出租汽車市場競爭產生一定的負面影響,從而導致效率損失。發達國家的普遍做法是,既沒有完全解除對出租汽車市場的管制,也沒有徹底管制,而是進行適度管制,最終呈現以下三種趨勢:一是解除行業進入限制,尤其是出租汽車數量限制;二是強化對出租汽車經營者、司機的執業資格審查;三是放松價格管制,成功的做法是大城市管、小城鎮放。有關發達國家和地區出現了適合本地特色的出租汽車經營模式。
1•法國———出租汽車司機有四種身份法國的出租汽車司機有四種身份,即個體司機、薪酬司機、公司司機、股份司機。個體司機雖說運營證昂貴到幾十萬歐元,且需自行繳納社會保險和養老保險,但仍是大多數出租汽車司機竭力追求的目標,因為這樣既可擁有更多的自主權,還不用交份錢。薪酬司機受雇于出租汽車公司,每天運營完畢把出租汽車和收入一并上繳公司,公司從運營收入中按比例為他們提成,且為他們辦社會保險和養老保險。公司司機的運營證和車輛產權均屬公司所有,他們需定期繳納包括運營證和車輛租金、車輛保險、維修保養、耗油費用在內的份錢,到頭來自己所剩無幾。股份司機雖說仍從屬于出租汽車公司,但擁有出租汽車的全部產權,所交份錢不多且能享受各種保險和福利,也即是掛靠在公司名下的獨自承包經營。
2•日本———出租汽車司機按規定時間運營日本的出租汽車法人企業擁有完備的停車場,車輛也由公司提供。司機按照公司規定的時間運營,上下班時須履行交接手續,并將一天營運收入上交,車輛的維修、保養、燃油等都由公司負擔,勞資關系簡單、明確。個體出租汽車則一切由司機自己負擔,但要通過嚴格考試。日本出租汽車行業的主管部門是國土交通省,與出租汽車登記、管理和培訓等有關的事務全部由第三方機構執行,為政府部門與出租汽車企業之間構建起有效的緩沖帶。
3•美國———出租汽車司機聯合會負責與老板談判紐約出租汽車的運營模式分為個人車主和公司車隊兩類。個人車主比例達到40%。出租汽車司機還創建了“紐約出租汽車司機聯合會”。該會的一項最重要工作就是與出租汽車公司老板談判。每當司機們感到受了老板的欺騙或是遇到老板變相提高租費,就可以把情況反映給工會,由工會出面來與老板談判,以整個行業工會的力量對老板施加壓力。
4•英國———多數出租汽車司機“自我雇傭”倫敦總共有2萬多名注冊出租汽車司機,21110輛出租汽車,其中三分之二的司機擁有營運車輛和經營牌照,另外三分之一的司機租賃出租汽車公司的車輛從事經營。在倫敦以外的地方,車主型司機的比例更高。5•中國香港———出租汽車牌照自由買賣特區政府推行配額拍賣出租汽車牌照制度,以此進行“宏觀調控”,個人也可以參與出租汽車牌照拍賣。香港出租汽車牌照是在市場自由買賣的,價格也主要由市場調節。特區政府在拍賣牌照時不讓牌照集中到少數車行,以免造成壟斷。因為眾多車行自由競爭,出租汽車的租金就不會被定得過高,這充分保障了出租汽車司機的權益。浙江省目前正處于探索適應浙江省實際的出租汽車管制方式階段,創建具有浙江省各地特色的“適度管制”制度,是破解當前出租汽車難題的關鍵。
(三)出租汽車的運價問題
確定出租汽車運價,主要包括確定運價水平、構成要素和定價形式等。
1•運價水平。根據出租汽車是私家車的補充、乘坐出租汽車具有享受型出行的特點,其運價應該按全成本定價,須綜合考慮車輛運行成本、司機費用、公司利潤、稅收等。政府財力應集中補貼公共交通,取消對出租汽車的補貼。這樣確定的運價水平必然較高,但也是發達國家出租汽車運價大大高于我國的主要原因。目前,浙江省出租汽車的運價水平明顯偏低,市民在享受出租汽車快捷、舒適服務的同時,對提高運價很不理解甚至抵觸情緒較大。出租汽車運價是民生問題,但交通擁堵也是民生問題,并且是更大的“民生問題”。
2•運價要素。運價構成要素包括起步價、每公里單價、等候時間價格、夜間補助、油價變動修正指數、法定節假日加班費等。由于歷史原因,目前的運價構成中存在起步價偏低、等候時間價格偏低、法定節假日加班費相應的運價不能上浮等問題,這些均需要進一步完善。
3•定價形式。根據浙江省現行的《定價目錄》,出租汽車運價實行政府定價、屬地管理,即由市縣人民政府依據當地實際制定運價。從近幾年的工作實踐看,設區市出租汽車運價實行政府定價的效果較好。縣以下城鎮雖然也是政府定價,但實際操作中的議價情況十分普遍,群眾更能接受的是市場調節價。這說明小城鎮出租汽車司機與乘客信息的對稱性強,面議價格更有利于綜合考慮路況、氣候、供求關系等因素,如果強行實施政府定價,反而因教條引起不必要的價格糾紛和矛盾。
(四)政府社會管理的問題
出租汽車問題由來已久,牽涉面廣、事關民生、處理難度之大等已為各級政府所共識。至今,幾乎沒有一個市能采取治本之策,各地都是頭痛醫頭、腳痛醫腳。究其原因,既有管理體制不順的問題,也有政府職能部門之間相互推諉、工作不力的問題,還有現行政策缺陷的問題。少數出租汽車司機及其公司鉆現行政策空子,他們還把政府強調的“穩定壓倒一切”視為政府的軟肋,動輒罷運、上訪,最終釀成危及社會穩定的隱患。四、破解浙江省出租汽車難題的對策在涉及出租汽車難題的問題中,交通擁堵是引發出租汽車司機和廣大市民不滿的直接原因,政府對營運權的管制是造成出租汽車難題的深層次原因。破解當前出租汽車難題,需要長遠規劃,有序推進,大膽改革,綜合施治。
(一)綜合施治,下大力解決交通擁堵問題
以治理交通擁堵為切入點,為徹底解決出租汽車難題打好基礎。“出租汽車運價”是出租汽車正常行駛的價格,如果交通經常堵塞,無論怎樣的運價都難以真實反映其價值和供求關系,無論是提價或是降價都無濟于事。每年9月22日“無車日”的交通十分順暢,杭州出租汽車司機營業額比平時增加50%以上,公交車運行時間幾乎只有平時的一半,這充分說明了治堵的必要性。當前,必須大力發展公共交通,設法減少主城區自備轎車流量,降低對出租汽車的需求,從根本上解決堵車問題,確保主城區道路全天候暢通。
1•大力發展公共交通。采用適應各地特點的各種大中型公交工具,提高運能。改進交通管理系統,提升信息化水平,提高公共交通運行效率。增加政府補貼,大幅度降低公交票價,盡可能吸引更多旅客乘坐公共交通。例如,杭州市應抓住地鐵即將投入運行的契機,大力發展公共交通。
2•控制主城區轎車流量。自備轎車、出租汽車的過分發展,是造成主城區交通擁堵的根本原因,已經嚴重影響了市民正常的生活和工作,到了非解決不可的地步。以犧牲交通通暢和環境為代價,將發展私家車作為促進經濟發展的引擎的理念,不符合科學發展觀。在公共交通得到大力發展、市民出行需求能保證的前提下,必須下決心、采取必要措施控制自備轎車進入主城區。采取切實可行的措施,通過價格杠桿、稅收杠桿等手段提高主城區自備轎車運行成本,降低流量。例如,北京市通過提高市區停車費、減少進城車輛是十分有效的,這一做法值得借鑒。
3•降低對出租汽車的需求。大力發展公共交通、降低公共交通票價,能吸引更多市民乘坐公共交通。在此基礎上,再對出租汽車實行全成本定價,取消政府補貼,提高運價,用價格杠桿減少對出租汽車的需求。為確保上述措施的實行,對廣大市民要加強“綠色出行”、“道路暢通,人人有責”的宣傳教育,讓乘公交成為一種時尚。
(二)適時改革,下決心取消出租汽車市場準入限制就當前的情況看,出租汽車營運權問題積重難返,一時難以突破。但按公用事業管理城市出租汽車行業,是破解出租汽車難題的可行之策。
1•適時終止出租汽車營運權有償使用制。營運權有償使用造成了高額的“份子錢”,人為抬高出租汽車運價,與民爭利,市民反映強烈,應當盡早終止。
2•改革出租汽車市場準入制度。教育已經取得營運權的業主,嚴格按契約辦事。在確保穩定的前提下,契約到期即止,妥善處理歷史遺留問題。適度放開出租汽車市場,在符合政府有關出租汽車市場準入條件的前提下,允許新的業主參與競爭。
(三)開拓創新,優化出租汽車營運管理體制根據出租汽車是公用事業的特性,設區市及相對發達的縣城,可參照城市公交的管理體制管理出租汽車,實行企業化運作、員工化管理。
1•實行企業化運作。參照公交公司管理模式,按城市公用事業管理的要求,組建國有出租汽車公司,至少要建立國有控股公司,理清產權關系,規范內部管理,將“掛靠公司”整治成為名符其實的“出租汽車公司”。
2•實行員工化管理。出租汽車是城市的窗口,司機是城市的義務宣傳員。建立一支較高素質、有一定文化素養、熟悉并熱愛本市的出租汽車司機隊伍。在提高運價的基礎上,大幅度提高司機收入水平,使從業人員有尊嚴,使行業能吸引本市居民尤其是廣大城市青年從業。一是提高司機準入門檻。在駕駛技能考核的基礎上,進行文化知識、道德素養、城市常識等考試。二是定時組織培訓。進行經濟政策、社會常識、道德素養等知識的培訓。三是加強日常監管和考核。加強從業后服務質量考核,建立淘汰機制,確保司機隊伍的整體素質。
(四)因地制宜,建立差別化定價機制進一步完善定價機制。市和縣可實行不同的定價形式,設區市實行政府定價,縣以下城鎮可實行政府指導價或市場調節價。縣以下城鎮可以開放出租汽車市場,實行自由競爭,常山、武義等縣已有成功經驗可借鑒,實踐效果良好。當然,這需要調整現行的《定價目錄》。定價水平要提高,按法定工作時間、當地熟練技術工工資水平實行全成本定價,法定節假日允許上浮3倍工資相應的運價。允許開展特殊服務,如具有熟練外語技能的出租汽車司機對國外旅客可以自主談價等。
(五)規范管理,營造良好的城市交通營運環境
1•加強交通建設總體規劃。制定城市交通建設、管理的總體規劃,充分征求廣大市民的意見和建議。對成熟的改革方案要搞好輿論宣傳,取得廣大市民的充分理解和大力支持。
2•加強日常交通管理。依法整治客運市場營運秩序,行業管理部門應加大整治客運市場非法營運的力度,凈化出租汽車市場環境,為廣大乘客和出租汽車從業人員創造安全、有序、和諧的客運市場環境。
3•積極探索出租汽車經營新模式。可嘗試出租汽車“站點式”、“電話呼叫式”等服務方式,適應市民不斷變化的出行需要。總之,科學管制出租汽車市場是一項系統工程,需要各級政府的智慧、魄力和敢于擔當的責任心,更需要廣大市民、社會各界的理解、支持和配合。