房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控行為探究范文

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近年來，隨著城市化進程的加快和居民生活水平的提高，房地產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。一方面，房地產(chǎn)市場的繁榮帶動來許多相關(guān)產(chǎn)業(yè)的興旺，但是，另一方面，由于房地產(chǎn)市場的特殊性使得它不同于普通消費市場，其發(fā)展過程中暴露出的許多問題，政府不得不加強對其宏觀調(diào)控，以使人們能真正安居樂業(yè)。從2003年開始，政府采取了以抑制房價上漲為主要目標的多種行政性措施來加強對房地產(chǎn)市場的宏觀管理和調(diào)控。

一、房地產(chǎn)業(yè)宏觀調(diào)控立法研究

一方面，房地產(chǎn)市場是一個多級市場，在這個市場上，“即包括土地使用權(quán)的出讓（一級市場）以及出讓后的轉(zhuǎn)讓、抵押、租賃（二級市場），還包括土地使用權(quán)出讓（一級市場）后的房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營（二級市場）以及投入適用的房地產(chǎn)的買賣、抵押和房屋的租賃（三級市場）等”；另一方面，房地產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)要素包含了土地、建材等有形要素，也包含了銷售服務(wù)、管理等服務(wù)要素。這一過程涉及到一系列的交易關(guān)系，形成了一個以房地產(chǎn)交易為中心，旁及金融、建材、中介和服務(wù)內(nèi)外兩層的市場結(jié)構(gòu)體系。在這樣一個復(fù)雜的市場上，國家對一個環(huán)節(jié)的調(diào)控就會產(chǎn)生牽一發(fā)動全身的影響。隨著房地產(chǎn)的商品化程度的提高，政府對房地產(chǎn)業(yè)的調(diào)控也經(jīng)歷了從起步到深入再到調(diào)整的過程。我國的住房制度改革大致經(jīng)歷了以下幾個階段：

（1）住房制度改革的啟動階段(1978-1985)。這個階段首次提出了中國將實行住房商品化政策。（2）住房制度改革的深化試點階段(1986-1991)。住房制度改革方面，國務(wù)院在總結(jié)前期改革經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，于1986年2月專門設(shè)立了“住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組”，并提出了以“提租增資”為中心的改革方案。基本思路是：提高房租、增加工資、變暗貼為明貼、變實物分配為貨幣分配，通過提高租金，促進售房改革，并在煙臺、唐山、常州、蚌埠等中等城市進行，初步獲得成功。（3）住房制度改革的催化促進時期(1992-1993)。政府開始全面介入房地產(chǎn)市場的相關(guān)環(huán)節(jié)，并將培育房地產(chǎn)市場運作的各類要素為工作的重點。同時房地產(chǎn)市場在快速發(fā)展的過程中也開始出現(xiàn)結(jié)構(gòu)失衡和過度膨脹的特點。由于政府將工作的重點放在提高房地產(chǎn)的供給方面，忽略了對房地產(chǎn)市場的監(jiān)督調(diào)控和無序炒買炒賣行為的約束，結(jié)果使全國的房地產(chǎn)價格出現(xiàn)失控的局面，房價與地價普遍上揚。（4）住房制度改革的結(jié)構(gòu)調(diào)整階段(1994-1996)。房地產(chǎn)泡沫的快速膨脹暴露出我國經(jīng)濟生活中制度性的缺陷和深層次性矛盾。從1993年下半年開始，國家開始了為期三年的治理整頓，商業(yè)銀行自營性住房貸款受到了中國人民銀行的全面監(jiān)管，房地產(chǎn)投機所需的資金來源受到了限制。（5）住房制度市場化階段(1998年-現(xiàn)在)。國務(wù)院從1998年下半年開始停止住房的事務(wù)分配，轉(zhuǎn)變?yōu)橹鸩綄嵭凶》康姆峙湄泿呕Ｒ源藶闃酥荆袊≌康禺a(chǎn)的市場化運作開始正式啟動。

二、政府干預(yù)房地產(chǎn)市場的必要性

房地產(chǎn)市場價格的波動，對社會許多領(lǐng)域會產(chǎn)生明顯的波及效應(yīng)。

第一，商品住房價格波動，對系列商品鏈的價格變化產(chǎn)生重要影響。由于不能對吃、穿、醫(yī)療、教育等消費形成任何替代，住房價格高漲容易形成其他生活必需品如糧油價格的比價復(fù)歸。我國出現(xiàn)生活必需品價格上漲的現(xiàn)象，一定階段內(nèi)，一定程度上可以歸結(jié)為在住房價格不下降情況下，其他產(chǎn)品的比價復(fù)歸。如果由于住房價格高漲導(dǎo)致糧油價格翻番上漲，進而導(dǎo)致國家出現(xiàn)惡性通貨膨脹，后果將不堪設(shè)想。

第二，對個人財富變動產(chǎn)生重要影響。房價高漲會對收入分配造成很大影響。表現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間，由于現(xiàn)行政策不允許農(nóng)民對土地做商業(yè)開發(fā)，只能交給政府，由政府再批發(fā)給開發(fā)商統(tǒng)一開發(fā)，最后銷售給公眾。表現(xiàn)在政府和公眾間，政府得到土地收益，某種程度上形成了政府獲取財富的分配效應(yīng)。表現(xiàn)在公眾中間，財富占有方面資產(chǎn)收入效應(yīng)激增。表現(xiàn)在即得利益上面，借助于現(xiàn)行體制下的公共信息的不透明，出現(xiàn)通過權(quán)力獲得財富的階層。

第三，對金融和國民經(jīng)濟的穩(wěn)定和安全產(chǎn)生重要影響。房地產(chǎn)金融安全問題在美國的次貸危機中得以暴露。房地產(chǎn)業(yè)是最典型的資金密集型行業(yè)，沒有金融的支持，也就沒有房地產(chǎn)的發(fā)展。房地產(chǎn)業(yè)的房子為金融發(fā)展和創(chuàng)新提供了廣闊的空間，但是，房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也給金融業(yè)的發(fā)展和創(chuàng)新提高了廣闊的空間，但是，房地產(chǎn)業(yè)的房子，也給金融業(yè)的發(fā)展造成潛在的危險。銀行不注意防范房地產(chǎn)貸款中的風險，放松貸款標準，過度發(fā)放個人按揭貸款和房地產(chǎn)企業(yè)開發(fā)貸款，就有可能催生房地產(chǎn)泡沫或放大泡沫。泡沫的破滅，通過危及銀行的貸款安全乃至金融安全，從而影響經(jīng)濟穩(wěn)定、社會穩(wěn)定，甚至是政治穩(wěn)定。

第四，對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的合理構(gòu)成產(chǎn)生重要影響。現(xiàn)在房地產(chǎn)開發(fā)贏利模式的資本吸引力非常大。資本的不合理流向，降低了對自主創(chuàng)新的經(jīng)營實體的投入；各種投機行為，抑制了制造業(yè)等產(chǎn)業(yè)合理發(fā)展。同時，房地產(chǎn)投機的結(jié)果，導(dǎo)致地價、房租大幅度上漲，造成其他產(chǎn)業(yè)的成本上升，從而降低國家在其他產(chǎn)業(yè)方面的競爭力。

因此，房地產(chǎn)市場的調(diào)控，不僅對房地產(chǎn)經(jīng)濟有序發(fā)展有著積極的意義，而且對宏觀經(jīng)濟健康發(fā)展、經(jīng)濟安全、社會公平、經(jīng)濟和社會穩(wěn)定都有著重要的意義。

三、政府宏觀調(diào)控的不可訴性分析

鄧正來老師認為，中國市民社會與國家應(yīng)當是良性的結(jié)構(gòu)性互動關(guān)系。一方面要保持市民社會和政治國家的相對獨立性。因此，在房地產(chǎn)中，我們要強調(diào)市場自身的運行，一種相對獨立于國家的狀態(tài)。另一方面，市民社會和政治國家是相互影響、相互滲透的。對市民社會來說，要確定國家干預(yù)的具體方式、內(nèi)容和限度，同樣，對于國家來說，要為市民社會的獨立性確定一個合理的限度。這正如恩格斯所指出的：“國家權(quán)力對于經(jīng)濟發(fā)展的反作用可以有三種：它可以沿著同一方向起作用，在這種情況下就會發(fā)展得比較快；它可以沿著相反方向起作用，在這種情況下像現(xiàn)在每個大民族的情況那樣，它經(jīng)過一定的時期都要崩潰；或者是它可以阻止經(jīng)濟發(fā)展沿著既定的方向走，而給它規(guī)定另外的方向——這種情況歸根到底還是歸結(jié)為前兩種情況種的一種。但是很明顯，在第二和第三種情況下，政治權(quán)力能給經(jīng)濟發(fā)展造成巨大的損害，并造成大量的人力和物力的浪費。”正因為政府的行為具有負面效果，所以，當其行為對社會公共利益造成損害時，我們要求有有效的救濟手段來對這種損害進行預(yù)防或者說使這種損害發(fā)生在盡可能小的范圍內(nèi)。訴訟手段是解決糾紛的有效手段，但是由于宏觀調(diào)控的政策性與法律行并存，使之具有自己獨特的特性，因此，筆者認為，政府的宏觀調(diào)控具有不可訴性，不可能通過訴訟途徑來救濟權(quán)利。

據(jù)統(tǒng)計，自2003年以來開展的新一輪房地產(chǎn)宏觀調(diào)控，國務(wù)院和中央部委、直屬機構(gòu)了大約三十個文件。這些文件，從《立法法》等法律的規(guī)定看絕大多數(shù)文件并不具備行政法規(guī)和部門規(guī)章的法定形式。其中包括對房地產(chǎn)行業(yè)影響極其巨大的“國六條”和“九部委意見”。但是，其內(nèi)容很多都違反了《行政許可法》、《行政處罰法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《土地管理法》、《擔保法》等法律的強制性規(guī)范。宏觀調(diào)控行為的對象是不特定的多數(shù)人，它涉及的都是國家的重大公共利益，若其不合法、不合理將會侵害多數(shù)人的普遍的、不特定的利益，所以，需要加強對政府宏觀調(diào)控行為的監(jiān)督以及限制其權(quán)力依法行使。權(quán)力違法行使，就應(yīng)當承擔法律責任，對公眾造成損害就應(yīng)當給予賠償或補償。但是，宏觀調(diào)控行為是一種國家行為且很多是抽象性的法律、行政法規(guī)和規(guī)章。基于國家行為和抽象行政行為不可訴的特征，我認為，房地產(chǎn)中的宏觀調(diào)控也是不可訴的。

首先，缺乏合適的原告和被告。一種行為是否可訴，一方面要求當事人與案件有直接的利害關(guān)系，這種關(guān)系是個人和特定的，不是全社會共同的關(guān)系；另一方面，要求有具體的原告和被告。而宏觀調(diào)控行為是典型的以不特定人為對象的國家行為，且其涉及的都是國家和社會的公共利益，而在當前中國司法現(xiàn)狀下，我國是不承認公益訴訟的。王名揚老師在《美國行政法》中說“如果損害的范圍很廣，包括全體公民在內(nèi)，沒有一個人比其他人受到更多的損害，大家在損害面前平等，這是一種不可分化的抽象的損害。抽象的損害不對任何人產(chǎn)生起訴資格，例如美國在越南進行戰(zhàn)爭，行政當局不采取措施制止通貨膨脹，全體美國人民受到損失，任何人不能因此取得起訴資格。”

其次，缺乏合適的管轄法院。如果宏觀調(diào)控行為可訴，那么，管轄的法院確定被告時，應(yīng)該是政府，而且是中央政府。如果從這點出發(fā)，按照我國現(xiàn)在的四級法院設(shè)置，無論哪級法院都沒有管轄權(quán)，是無法啟動司法程序的。

四、建立和完善宏觀調(diào)控的法律責任機制，確保政府依法調(diào)控

政府是促進經(jīng)濟發(fā)展的根本動力，但是也可能阻礙經(jīng)濟的發(fā)展。正如前面所述，政府的宏觀調(diào)控不可訴，但是，這并不意味著宏觀調(diào)控權(quán)可以任意行使而不受約束。法的可訴性不等于可救濟性，有權(quán)利必有救濟，沒有救濟的權(quán)利就不是真正的權(quán)利。因此，我們要積極探究權(quán)利救濟的多種方式。

首先，要設(shè)立各種監(jiān)督機制。（1）可以采用復(fù)議的方式。復(fù)議機關(guān)對明顯不合理的宏觀調(diào)控行為可以宣布無效或者事后補救；對違法的宏觀調(diào)控行為予以撤銷,使其不發(fā)生效力,或消滅已發(fā)生的法律效力。通過建立宏觀調(diào)控復(fù)議制度，為權(quán)利主體提供一條救濟道路，有利于約束政府權(quán)力依法行使。（2）也可以設(shè)立宏觀調(diào)控決策聽證制度，對于不符合社會整體利益或者有損市場機制的政府決策予以制止。

其次，要加強對宏觀調(diào)控行為的責任追究。法律強調(diào)有權(quán)力就有義務(wù)，違反義務(wù)就要承擔責任。政府的宏觀調(diào)控行為涉及全局，關(guān)系到千家萬戶，對政府來說，如果其某項決策失誤，將給社會經(jīng)濟造成嚴重不利影響，也會影響到政府在群眾心目中的公信力。在經(jīng)濟法下，我們更強調(diào)對政府干預(yù)經(jīng)濟造成的不良后果進行強有力的約束和制裁。因此，在政府行使宏觀調(diào)控權(quán)力的同時，要嚴格限制權(quán)力的依法行使，對社會利益造成損害必須要追求相關(guān)責任人的法律和政治責任。其負擔的法律責任為民事、刑事以及行政法律責任，而相關(guān)的政治責任則包括有關(guān)職務(wù)處分，嚴重的可以剝奪其宏觀調(diào)控的權(quán)力。

再次，在政府宏觀調(diào)控中，我們主張主要采用經(jīng)濟手段，因為無論是法律手段還是行政手段，都是對市場主體權(quán)利義務(wù)的直接調(diào)整，是國家對主體的權(quán)利進行直接干預(yù)，或是限制主體權(quán)利的行使，可能對主體權(quán)利造成不可彌補的損失。但是，經(jīng)濟手段則是國家以其自身的經(jīng)濟活動改變市場主體的微觀經(jīng)濟活動，從而對市場主體的利益產(chǎn)生間接的影響，并通過利益機制引導(dǎo)市場主體的行為，盡可能不損害市民社會的權(quán)利構(gòu)架，以保障市場機制的有效運轉(zhuǎn)。