房地產市場調控法理范文

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一引言

19世紀末以前，西方主要資本主義國家尚處于傳統的自由放任市場經濟階段，崇尚的是亞當，斯密的古典市場經濟理論，在這個理論指導下，西方國家推行的是理性主義國家經濟職能政策，認為政府只是被動，消極地作為競爭規則的制定者和解釋者并執行這些規則，奉行“對私人經濟干預越少就越是好的政府。”市場競爭給整個社會帶來了進步的動力，但市場競爭本身卻并非完美無缺，19世紀末20世紀初，情況根本改變，壟斷普遍出現，價值規律扭曲，市場機制阻滯，經濟滯脹，失業激增，社會矛盾激化，出現“市場失靈”。“完全自由競爭”在近代資本主義的歷史發展中遭到證偽后，以“凱恩斯主義”為代表的“政府干預主義”伴隨著大量的近代經濟法律規范開始盛行。由于“(1)政府行為目標與社會公共利益之間的差異；(2)政府機構效率問題；(3)不完全信息與經濟政策(與立法)的局限；(4)政府行為派生的外在性問題”，“政府失靈”如同“市場失靈”一樣客觀存在，市場的失靈并不是把問題轉交給政府處理的充分條件，市場解決不好的，政府不一定能解決，甚至更糟。在這種“市場失靈”和“政府失靈”的雙重缺陷中，體現“雙重彌補”的現代經濟法脫穎而出，以維護、促進、救濟社會競爭利益為自身使命。以新一輪出臺的房地產業法律政策為視角，對中國獨特語境下國家對經濟干預的必要性、合理性與效應進行肯定，對房地產市場中權力運行的異化予以剖析并提出完善對策，將對社會主義市場經濟的穩健發展，實現社會正義具有重要意義。

二中國政府干預房地產市場的合理性分析

古典經濟學的基本信條是在一個發育良好的市場環境下，市場價格是反映一切交易的有效顯示器。但是，什么算是發育良好的市場卻不好斷定。現實表明，因交易信息不對稱、壟斷及市場交易規則的不完善，實際存在的各類市場基本上都達不到市場發育良好的標準，即市場失靈狀況普遍存在。具體到房地產市場，如果土地完全市場化、各類配套設施能通過市場手段獲得、銀行貸款是完全透明的，則房地產交易價格是競爭性的，而這些條件的滿足需要以整個經濟系統的市場運行為前提，至少目前中國房地產市場還沒達到這種水平。從這個意義上講，在我國目前的社會經濟環境下，讓房地產市場自由發展既無條件又失公平，面對這樣的市場，政府有充分的理由進行干預。

1干預的必要性

房地產交易的特殊性決定了政府干預的必要性。因房地產本身的不可移動性，決定了房地產只能以產權戶籍證書的流轉作為交易方式。同時，土地本身又具有稀缺性和可永續利用的特點，隨著社會經濟發展和人們對土地需求的不斷增加，土地具有潛在的升值功能。這些特點決定了房地產市場的價格成分中高估和偏差房地產實際價值的情形將普遍存在。另外，房地產業的發展除了需要大量的資金投入外，還直接或間接地影響約50個相關產業發展。資料顯示，英國19世紀經濟起飛時房地產與其相關投資占全國投資的42％，德國19世紀40年代經濟起飛時非農業房屋投資占總投資的31.1％，日本戰后經濟恢復的幾十年住宅投資占固定資產形成價值總額的20.7％～26.7％。住宅和房地產將成為我國未來發展速度快、影響面廣的一組產業。日本和東南亞的經驗也證明，我們目前所處的階段在很多方面類似于日本的70年代末和東南亞的90年代初，是經濟發展速度快、產業擴展迅速、對土地需求大的時期，也是地價快速上升的時期，最容易形成土地投機、產生地產泡沫的階段。所以，在制定產業政策、金融政策及國民經濟發展計劃時應給予足夠的重視。同時，又要注意住宅業、房地產業的發展保持在一定速度范圍內，適度健康發展。這就必須通過政府的干預與合理引導，防范和抑制房地產業泡沫對經濟的沖擊。對此，我國90年代初房地產過熱的教訓相當慘痛!

我國1992～1993年在全國出現了房地產熱，在房地產市場發展的初期有其必然性，但海南、北海、惠州等地出現的房地產投機現象，產生的房地產虛熱(實際上就是地產泡沫)，對當地經濟也產生了長期、嚴重的影響。不但給向房地產開發商直接貸款的金融機構(尤其以銀行、信托公司居多)造成了大量的不良資產，而且還造成了大量寶貴土地資源的浪費和閑置，妨礙了國民經濟的健康發展。

2干預的正當性

政府在房地產市場中擔任的雙重角色決定了政府干預的正當性。一方面，政府以土地直接供應者的身份進入市場。我國實行土地所有權與土地使用權兩權分離的運作模式。國家是國有土地的所有人，采取土地使用權的有償限期轉讓制度，能夠進入房地產市場交易的只是土地使用權。所以，政府可以根據土地資源稀缺性和獨占性的特點，利用其配置土地資源的壟斷權，影響房地產市場的供求狀況。另一方面，政府的財政收入中相當部分來源于房地產業。例如，香港特區政府財政收入的30％主要源自房地產業。在我國，政府可以利用土地使用權有償出讓獲取城市建設資金；另外，還可以通過對房地產業征收稅費的方式，增加財政收入。同時，中國房地產市場存在價格與需求的結構不平衡。國家統計局數據顯示，2004年的商品住宅價格增長率是9.5％，2005年則超過7％。國家發改委宏觀研究院經濟研究所宏觀室主任王小廣認為：“房地產價格不是每年增長8％，而是20％。上海、浙江的房價每年至少漲了30％，北京今年一季度二手房價格上漲了30％，一手房價格也上漲了20％。”當然，全國各地房地產價格的上漲的幅度和速度是有很大差異的。比如，青海、甘肅等西部地區的城市房價漲幅就遠低于東部沿海城市的房價，北京、上海和深圳等中心和省會城市的房價漲幅就遠大于周邊城市的房價漲幅。身處北京、上海和深圳等重要城市的居民可以隨時感受到購房的火爆場面，而且搭起帳篷數十日排隊甚至雇農民工排隊的報道也屢見不鮮。而同期建設部發言人則稱各地不存在房源不足，截止2006年4月底，40個重要城市可售商品住房面積總量達到12000萬平方米、100萬套，而且不同套型面積段可售住房都有供應。這說明中國房地產市場存在價格與需求的結構性不平衡，這為政府干預提供了合理的前提。

3干預的現實性

從住房的需求方來看，我國居民的消費結構已從吃穿為主轉為住行為主，住房成為廣大居民的生活必需品，盡管房價不斷上漲，他們仍希望住上一套自己滿意的房子，住房需求表現出很強的上升剛性。從住房供給方來看，房地產商同任何企業家一樣，都追求利潤的最大化，利用哄抬房價來增加利潤是他們的利益所在。前者決定了住房需求在相當長的一段時間內極為旺盛，供不應求是常態，從而為房價上漲提供了需求方面的條件，后者決定了房地產商具有抬高房價的強烈愿望。在這種情況下要指望房地產商發善心，約束自己的欲望，穩定房價是強人所難。而鼓勵企業家追求利潤最大化又是市場經濟的內在要求。顯然靠它的自發調節是難以遏止房價上漲的。因此政府干預就不可避免。事實上，中國地方政府介入房地產，是一種“體制沖動”，是雙重壓力下的沖動。第一重壓力，來自分稅制。據有關研究，與世界的大多數國家相比，中國把更多的支出責任下放給了省以下的地方政府，中國財政總支出的大約65％集中在省以下的地方政府(上世紀90年代甚至高達80％)，然而在收入方面，地方政府卻沒有取得相應的權利，因此地方收入與支出嚴重不成比例。因此無論是迫于發展經濟、地方就業、地方財政壓力，還是由于地方間競爭，地方政府都不能不將發展經濟進而解決地方就業、地方財政問題放到至高無上的地步。因而，在第一重壓力之下，政府會在自身效用函數的作用下，利用一定的機制深度介入城市房地產市場，使其價格持續穩定上升，從而動員社會各種資源的投入，充分利用房地產的高產業關聯度推動地方經濟增長，可以緩解地方就業壓力，可以形成“第二財政”收益緩解財政壓力，可以為“經營城市”、提供城市公共物品得到資金來源等等。第二重壓力，是源于地方政府作為中央政府或上級政府的機構的第二重身份。地方政府必須全力協調配合中央或者上級政府的宏觀社會、經濟、政治目標，比如經濟增長、社會穩定，而這種配合是通過政績考核等機制得以貫徹執行。中央政府發展的目標就是地方政府必須努力的目標。正如前文提及的在二戰以后獨立起來的發展中國家，大都面臨著政治穩定、經濟發展等重大問題，更強化政府對經濟的干預。在中國曾通過計劃經濟手段，把這種干預發揮到極致，在“路徑依賴”之下，至今政府仍對經濟進行高度參與，一直扮演著經濟直接推動者的角色，因而地方政府必須全力協助，推動經濟發展。從而地方政府最高當局旨在利用房地產加速城市建設、解決財政壓力、推動GDP增長的決策，容易被一些具體主管部門甚至主管人員形成對房地產市場控制的強化，進而進行制度“設租”，滿足自身利益。如何改變地方政府對城市房地產的深度介入也為國家宏觀調控提出了現實要求。

三目前我國對房地產市場宏觀調控存在的缺陷

目前我國開始了新一輪房地產宏觀調控，調控措施主要集中在土地、稅收、財政和金融四方面。啟動階段始于國務院18號令，終于2005年老“國八條”和新“國八條”。自老、新“國八條”開始，調控進入全面展開階段，一直到2006年“國六條”。然而。調控效果并不明顯，甚至出現越調控經濟越升溫的情況。究其原因主要有以下幾方面：

1調控政策或措施本身缺乏合法性

新一輪宏觀調控政策在性質上均屬于規范性文件，根據不完全統計，其內容違反《行政處罰法》、《行政許可法》、《立法法》、《房地產管理法》、《土地管理法》、《擔保法》等法律強制性規范之處不下幾十處，且調控政策內容含混不清，缺乏確定性，經常用一些常識性概念表達專業性問題，缺乏應有的確定性和嚴謹性，在法律責任上很難界定。比如，《關于繼續開展經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓情況執法監察工作的通知》(監察部、國土資發[2004]71號)規定“商業、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用地供應必須嚴格按規定采用招標拍賣掛牌方式”，該規定直接違反《城市房地產管理法》第12條第5款規定：“土地使用權出讓，可以采取拍賣、招標或者雙方協議的方式。商業、旅游、娛樂和豪華住宅用地，有條件的，必須采取拍賣、招標方式；沒有條件，不能采取拍賣、招標方式的，可以采取雙方協議的方式。”規定的內容。又如，建設部、發展改革委員會、監察部、財政部、國土資源部、中國人民銀行、國家稅務總局、統計局、銀監會等部門于2006年5月24日聯合出臺的《關于調整住房供應結構穩定住房價格的意見》中有不少條款及現行的法律規范相抵觸。顯然，這與宏觀調控的法制化要求是相違背的，即調控措施不應當表現為對法律的修改，特別不應當是無權主體對法律的修改，而應當是在法律允許的范圍內對市場要素的調節。在《意見》規定的調控措施中，就涉及對《中華人民共和國擔保法》、《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國營業稅暫行條例》等法律法規重要內容的修改。例如，《意見》第4條規定“……對空置3年以上的商品房，商業銀行不得接受其作為貸款的抵押物。”這不僅是對商業銀行所具有的法定經營自主權的限制，更為重要的是對《擔保法》在事實上的修改，即對可以作為擔保的標的作出了不同于《擔保法》的限制性規定。顯然，這種規定超越了發文主體的法定權限，屬違法行為。又如，一年前國務院對房地產交易營業稅已經進行了調整，而《意見》又再次對此進行調整。雖然《營業稅暫行條例》賦予了國務院調整營業稅稅目、稅率及減免稅項目的權限，但是如此頻繁地修改同一課稅要素，也會使稅收法定原則所要求的稅收制度的穩定性受到損害，納稅人對于納稅的基本預期變得不確定，嚴重影響了政府的稅收方面的誠信形象。

2要素的非市場化而商品的市場化

房地產開發的土地、資金，甚至勞動力基本上非市場化，而建筑材料、商品房銷售則完全市場化。影響房價最根本因素的土地價格仍然完全由各級政府控制。因為各方的利益價值取向不同，直接影響了政府統籌協調部門價值取向和行為的能力。政出多門、互相掣肘、政策打架現象使得房地產市場變數大于定數，秩序混亂。從市場來看，產品市場化和要素的非市場化以及壟斷結構，影響房地產市場的深化發展。例如我國的利率還沒有市場定價。土地在招拍掛之前，很多是通過劃撥、協議定價等非市場方式進行的。這實際上造成了要素市場和產品市場的價格扭曲，市場機制作用不暢。房地產市場客觀上屬于壟斷市場結構，存在明顯的信息不對稱。房地產業能獲得壟斷利潤，并且能將政策調整的上升成本轉嫁給購房者，購房者成了弱勢群體。在這種情況下，房地產開發大多數成本是由非市場因素來決定，而房地產開發的收益則由所謂的供求關系來安排。這就使得國內商品房的定價是相當不確定的，基本只好由開發商來主導。炒高房價、過度投機，由此得以實現。

3公權力與開發商的聯姻，造成了地方政府與開發商共同分享房市財富的局面

在經濟全球化、競爭日益激烈的大背景下，哪種產業能使地方GDP數量上升最快呢?當然是房地產業。地方政府對土地的壟斷權保證了這種“生意”只賺不賠。房地產又能帶動鋼鐵、家電、家具、建材、中介、金融、室內裝修等相關行業發展，從而產生巨大的乘數效應。因此，在地方政府看來，發展房地產業既能使地方GDP快速上升，又能緩解地方財政在支出上的困境，這就導致了地方政府在執行中央政策上，一方面“上有政策，下有對策”，消極敷衍；另一方面，縱容房地產商炒作樓市，甚至扮演幕后那只有形的大手!加之由于各方面的原因，我國商業銀行比較普遍地存在流動性過剩的現象。迫于盈利壓力，銀行急于把這些過剩的資金貸出去。房地產業因為有借款人的房產作為抵押物，相對風險較小，順理成章地成為各家銀行青睞的放貸對象。于是，銀行和地方政府為了各自的利益形成了一種緊密型的“銀政合作聯盟”，使房地產商在資金和土地兩個方面都得到了滿足，加劇了房價的上漲，使中央三令五申的調控政策效果大打折扣。據國家發改委、國家統計局8月9日公布的調查顯示，除上海外，全國70個大中城市第二季度房屋銷售價格同比上漲5.7％，較上季度高出0.2個百分點。深圳、大連、呼和浩特的房價漲幅均超過10％，北京房價漲幅也達到8.7％。對于房價不降反升，許多分析將問題的矛頭指向了地方政府，一位在珠三角和廣西、云南多年從事樓盤開發的房地產開發商向媒體坦言：“樓盤開發成本只占房價20％，開發商能夠拿到其中40％的利潤，余下超過40％的利潤全部被相關職能部門‘層層消化’掉了。”開發商自曝出來的內幕具有一定的代表性，它透露出來的一個重要信息是：由于地方政府與開發商在利益上具有同向行，房價上漲符合雙方的共同利益——地方政府得到了財政收入的提高和GDP的增長，開發商得到了巨額利潤，并且，其中還存在著大量的暗箱操作、灰色交易，這催生出了兩者的聯合。而這一情況無論是東部沿海地帶還是在中西部地區，并無本質上的區別。官商勾結依然是推動房價上漲的動力所在。官商勾結沒有地域之分，官商勾結所導致的房價上漲結果也沒有地域之分。這是構成我國目前房價輪動效應的基礎。倘若房市調控不能從根本上打破官商勾結的鏈條，房市調控的難度恐怕會變得越來越大。

四我國對房地產市場進行宏觀調控的對策

1合法性應成為政府干預房地產市場的本質需求

宏觀調控作為政府提供的最重要的“公共物品”，市場參與者有理由對其有合理的確定的預期。宏觀調控目的是為了創造一種穩定的宏觀經濟環境，保證生產者和消費者從中獲益，避免因時而經濟過熱與通貨膨脹，時而全面緊縮與市場疲軟，生產者和消費者無法從中獲得確定的預期和利益。然而追求宏觀調控經濟上的“合規律性”不能成為其僭越法律的理由，而應是調控手段、調控時機的相機選擇問題。規則的穩定性、連續性、可預測性滿足了生產者和消費者的確定性需求，因此合法性是宏觀調控的本質需求。

對于目前我國政府干預房地產市場的現狀，首先應當消除政府違法與政策違法現象，應該運用法律法規形式規定確立地價和房價的基礎標準。商品住宅的價格國務院已在《商品住宅價格管理暫行辦法》中作了規定，其關鍵是要合理確定構成價格的各種因素和各類費用，并按照涉外商品房、商品房、微利房、福利房的性質實行不同價格標準。現在的問題是要把確立房地產價格的各種因素用法律、法規的形式加以固定，以便成為確立地價和房價的基本依據。嚴格房地產價格評估機構的責任意識。房地產價格評估機構必須由政府確定，對評估人員的資格及其責任應有嚴格的規定。世界不少國家和地區的政府根據對土地利用的重要性的認識及其產業政策，都加強了對地價的控制。日本政府每年都要在固定的時間里公布官方調查和評估的“公示地價”，作為一般土地買賣的依據。對此，我國可以效法，在我國公布的“公示房地產價”，不應當只是一種宏觀調控價，或者說是“中間價”，同時，還應當有最低價和最高限價的規定。這樣做至少有以下三個優點：一是體現國家對房地產市場的必要干預；二是為土地和住宅的使用者提供可供參照的價格信息，平衡他們提心吊膽的購買心理；三是防止暴跌和暴利行為。

其次，可以將《行政許可法》適用于房地產市場宏觀調控。《行政許可法》第十二條規定：“有限自然資源開發利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業的市場準入等，需要賦予特定權利的事項，”“可以設定行政許可。”《行政許可法》第六十七條規定：“取得直接關系公共利益的特定行業的市場準人行政許可的被許可人，應當按照國家規定的條件，向用戶提供安全、方便、穩定和價格合理的服務，并履行普遍服務的義務；未經作出行政許可決定的行政機關批準，不準擅自停業，歇業……被許可人不履行前款規定的義務的，行政機關應當責令限期改正，或者依法采取有效措施督促其履行義務。”按此法，我國城市房地產行業，從事“有限自然資源開發利用、公共資源配置，”“直接關系公共利益，”理應被認定為“行政特許行業”，如果政府實施城市房地產特許經營制度，可以依法招標政府人居房產修造，從而取得政府的行政特許收益。此種收益，與現今政府招標、拍賣城市土地比較，克服了政府招標、拍賣城市土地與《中華人民共和國憲法》第十條的法律沖突，關鍵是行政特許收益是政府可以控制的，克服了房地產企業與公權力具體操作人對有限資源開發利用領域的價格顛覆。

2清除壟斷市場和權貴市場

胡鞍鋼根據政府部門公布的查處情況，概括為10類系統性腐敗經濟損失，僅1999－2001年期間，這一損失平均每年占GDP的14.5％。2005年中國GDP總量是17萬億元人民幣，經濟增長部分是1.6萬億元人民幣：腐敗資金規模，按照最保守的GDF的10％計算，應該是1.7萬億元人民幣。這些資金的主要部分投入到房地產市場，那些大大小小的腐敗官員在邁阿密、北京、上海各買上一套房，就足以支撐中國的房價高懸于天。近日王石”正因為大部分房子被富人買走所以房價才高”的言論，倒是一語中的。而更能體現房地產業權貴市場本質的是，連本應起社會保障作用的經濟適用房都成為權勢階層的投機砝碼，低買高賣。一個健康的市場最后所得到的必定是均衡價格，并且自然形成消費市場從高到低的梯度分布。一旦某個市場不顧當地的工資物價水準長時期高高在上，這個市場是不是真正幣場化的市場就可以打上一個大大的問號。有時市場化幌子不過是為了固化行政力量對資源的壟斷。譬如，當土地、上游產業定價權以及對于消費者的引導權都操縱在政府或者官商手中，那么這些人就理所當然成為市場唯一的決定力量。由此推導出的結論只能是：此輪宏觀調控對房地產之所以成效不彰，并非市場經濟規律或者宏觀調控手段失靈，而是在採層次上遭遇強力抵制。壟斷市場與權貴市場不除，房地產業不可能迎來真正的市場化時代。

3落實問責制度

2007年7月12日，在國務院新聞辦舉行的新聞會上，國家土地副總督察甘藏春稱，從涉及違法的用地面積來看，非法批地的案件，占用涉及土地面積的80％，主要是地方政府和涉及政府為違法主體的案件，用地面積為80％，以公民、個人或者企業違法占地的面積是20％。對于地方政府違法行為如何問責?最直接的體現是對一把手的“問責”。按照一般意義的理解，“問責”有狹義和廣義的區別。狹義的問責，僅指一種制度。是2004年《黨政干部辭職暫行規定》實施以來開始的。該“規定”第15條明確：因工作失職、引發嚴重的群體事件、造成嚴重后果或決策失誤造成重大經濟損失等9種行為，負有直接責任的領導干部應當引咎辭職。如果本人不主動辭職，上級黨委應責令其辭職。而廣義的“問責”，則是對領導干部過錯的一種責任追究，包括給予黨紀、政紀處分，或被追究刑事責任。相比而言，公眾更加關注的是廣義的問責。對于政府嚴重的土地違法行為，我國《刑法》第410條有明確規定：國家機關工作人員，濫用職權，非法批準征用、占用土地，情節嚴重的，處3年以下有期徒刑或拘役。最高人民法院2000年6月19日的關于“審理破壞土地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋”指出：《刑法》第410條的“情節嚴重”的標準是：非法批準征用、占用基本農田10畝以上，基本農田以外耕地30畝以上，其他土地50畝以上。然而，在我們的現實生活中，相當多的違法占地案件，其數量動輒就是幾百畝、上千畝甚至更多。我們所看到的處理結果，多是給予有關人員黨紀、政紀處分或者通報批評，很少有被追究刑事責任的；還有更多的違法占地案件，被揭露出來以后，則是“暫停施工、補辦手續、限期改正”，一些地方政府的責任者連黨紀、政紀的責任也不追究，有的還被提拔、重用。這樣的對一把手的問責方式，怎能讓人信服?在我國經濟高速發展的同時，土地違法、環保違法的社會成本越來越高，對地方一把手違法行為進行法律追究，將會產生強大的警示作用，進而維護法律的尊嚴和社會的公正。