水行政執法程序研究及司法銜接運用范文

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摘要：為適應水利工作發展新要求，水行政執法理念、方式等均需要進行相應的調適。水法等水行政實體法施行至今，有效地維護了水事秩序和河湖健康；隨著行政程序法的相繼出臺，行政執法行為愈加得到規范和約束；在依法行政的背景下，行政機關在保護相對人合法權益的同時，開始探索應用司法銜接方式，全面嚴肅地履行法定職責。通過分析水事法律文書的適用情形，結合相關案例，闡述了水行政執法司法銜接的應用實踐，并提出了具體的完善建議。

關鍵詞：涉水法律；水行政執法程序；司法銜接

《中華人民共和國水法》自1988年7月1日實施以來，有效地維護了水事活動秩序，強化了水行政管理規則，特別是1998年1月1日起施行的《中華人民共和國防洪法》，進一步提升了水行政執法效力?！缎姓幜P法》《行政強制法》《行政訴訟法》的出臺，賦予水行政執法新的理念和新的程序。為充分保護好相對人的合法權益，高效實現行政管理目標，行政機關著手完善應用司法銜接機制，以全面深入推進依法行政。

一、水事法律文書的適用情形

水事法律文書是依據水法律而制作的格式文本，其載明執法主體行使權力、作出決定的全過程。目前，水行政執法中使用較多的是《責令限期拆除通知書》《限期補辦水行政許可手續通知書》《限期改正水事違法行為通知書》《責令限期采取補救措施通知書》，文書分別響應水法六十五條第一、二、三款和防洪法五十七條規定。①《責令限期拆除通知書》適用情形：相對人行為屬法律規定的禁止性行為；或現場可以判定，其行為明顯妨礙行洪、影響河勢穩定、危害堤防安全的。下一步處理是強行拆除，進入強制程序，將按照《行政強制法》規定,公告催告后作出強制執行決定。②《限期補辦水行政許可手續通知書》適用情形：相對人行為屬法律規定的限制性行為；或現場無法準確判定影響程度，需要有權機關評估審查的。例如某大橋工程局在維修跨河大橋時，因施工需要，擬對相鄰涉河閘口進行拓寬改造。此涉水部分應補辦審查同意或者審查批準手續，水行政主管部門應對其工程建設方案進行論證后作出決定。對“逾期不補辦或者補辦未被批準”的認定應結合有權機關出具的回執，若受理還應遵循辦理部門的承諾時限或法定時間。③《限期改正水事違法行為通知書》適用情形：相對人行為具備的前置條件是已取得水行政許可決定書，但違反《行政許可法》第八十條第（二）項超越行政許可范圍進行活動的。例如某港口公司興建碼頭工程，已取得水行政許可決定書，但施工中因遇障礙物，前沿坐標需要調整。此變更位置、界限行為應責令限期改正，屬一般變更，應補充審查手續；屬重大變更，應重新辦理許可手續。執法實踐中這種情形比較普遍，對此也可將《行政許可決定書》視為行政合同，被許可人一旦出現違約失信的情形，可嘗試借鑒民事訴訟處理方式促其改正，通常能取得良好的效果。④《責令限期采取補救措施通知書》適用情形：相對人行為在一定程度上影響行洪，可以采取補救措施進行占補平衡或消除影響的。補救措施是補辦審查同意或者審查批準手續的前置條件。例如《江蘇省建設項目占用水域管理辦法》采取興建等效替代水域工程的補救措施，對保障行洪斷面空間做了有益的補充。特別要說明的是，涉河建設項目的行政處理優先適用防洪法，因為防洪法在這方面作出了明確規定且可操作性強，同時水法第六十五條第二款中作了“且防洪法未作規定的”提示。

二、行政處理、行政處罰和行政強制的競合

響應水事案件查處措施有行政處理、行政處罰和行政強制，其中行政處理種類常分為責令限期拆除、責令補辦許可手續、責令限期改正、責令采取補救措施等，上述四類法律文書均屬于行政處理；行政處罰種類常分為警告、罰款、沒收違法所得、吊銷許可證等，水法、防洪法普遍規定并處罰款，《長江河道采砂管理條例》規定有沒收違法所得、吊銷許可證；行政強制種類常分為查封、扣押場所、設施或財物，法律設定的其他行政強制措施等。執法實踐中，三種措施不是獨立的，其存在著并列、遞進、互補、閉合的關系，如何采取準確適當的措施考量著執法者的法律素養和實踐能力。水法第六十五條在河道管理范圍內建設妨礙行洪的建筑物、構筑物，或者從事影響河勢穩定、危害河岸堤防安全和其他妨礙河道行洪的活動的，由縣級以上人民政府水行政主管部門或者流域管理機構依據職權，責令停止違法行為，限期拆除違法建筑物、構筑物，恢復原狀；逾期不拆除、不恢復原狀的，強行拆除，所需費用由違法單位或者個人負擔，并處一萬元以上十萬元以下的罰款?！跋奁诓鸪`法建筑物、構筑物，恢復原狀”屬行政處理，目的是排除阻礙、恢復原狀，消除安全隱患?！坝馄诓徊鸪?、不恢復原狀的，強行拆除，所需費用由違法單位或者個人負擔”屬行政強制，法律賦予水行政主管部門強制執行權；“并處一萬元以上十萬元以下的罰款”屬行政處罰，并處罰款即科以新的義務，具有制裁懲戒性。行政處理與行政強制為遞進關系，先給予相對人自動改正的合理期限，更好地尊重和保障相對人的合法權益，符合立法精神。行政強制和行政處罰是并列關系，這里的“行政強制”是指具有直接強制執行權的行政機關依法強制執行，不是行政機關申請人民法院強制執行的情形。行政強制是保障和監督行政機關依法履行職責，行政處罰是督促相對人自動履行法定義務，兩者響應可節約行政成本和司法資源。水行政執法中這兩種關系的確立符合《行政處罰法》《行政強制法》的相關規定。《行政處罰法》第二十三條行政機關實施行政處罰時，應當責令當事人改正或者限期改正違法行為。就是說行政機關作出行政處罰時，應為當事人提供自動改正的途徑，處罰不是目的，宣傳教育人人守法才是法律初心。水法規定先行政處理后行政處罰，與《行政處罰法》規定是相吻合的。此條款也要求《行政處罰決定書》分兩項，第一項是響應行政處理程序中的《責令限期拆除通知書》，即主動履行，恢復原狀，第二項是并處罰款?！缎姓娭品ā返谒氖臈l對違法建筑物、構筑物、設施等需要強制拆除的，應當由行政機關予以公告，限期當事人自行拆除。當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機關可以依法強制拆除。水法第六十五條第一款列明的違法建筑物、構筑物屬法律禁止性行為，具有行政強制執行權的水行政機關對逾期不拆除的，即認定為需要強制拆除。行政處理中的《責令限期拆除通知書》同時響應了《行政強制法》此條款規定，《責令限期拆除通知書》與處罰程序中的《行政處罰決定書》，均對當事人的權利和義務產生實際影響，具有可訴性，應履行告知程序，暢通救濟渠道。值得注意的是，在《責令限期拆除通知書》文書送達后，當事人逾期不自行拆除的，應及時公告，推行信息公示制度，接受社會監督。公告后履行催告義務，再做出強制執行決定，更符合法文原義。

三、司法銜接應用實踐

水事案件行政執法與司法銜接可厘清依法行政和依法裁判的關系，準確劃分行政權和司法權的界限，充分發揮行政功能與司法功能的合力。主要有三種情形：行政機關向人民法院申請強制執行，行政相對人向人民法院提起訴訟，行政機關向司法機關移送案件。

1.行政機關向人民法院申請強制執行水法在完成行政法定程序后，對逾期“不拆除”的處理決定有直接強制執行權，但對逾期不履行“并處罰款”的處罰決定無強制執行權，因此依據《行政處罰法》第五十一條第(三)項：申請人民法院強制執行。行政機關申請人民法院強制執行其作出的行政決定前提條件是：相對人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，行政機關才能向人民法院申請強制執行。相對人自知道或者應當知道做出行政行為之日起六個月內提出。行政機關申請人民法院強制執行的期限是從相對人行使行政救濟或者司法救濟的法定期限屆滿之日起三個月內提出。依據《行政處罰法》第四十五條當事人對行政處罰決定不服申請行政復議或者提起行政訴訟的，行政處罰不停止執行，法律另有規定的除外。水法、防洪法賦予水行政機關一定的強制執行權，當相對人在行政決定和催告書確定的期限內仍沒有履行義務的，水行政機關即可依法強制執行，無需等到相對人申請行政復議或者提起訴訟的法定期限屆滿之日才能強制執行，適用“訴訟期間，不停止執行”，以保障行政機關高效作為。行政行為不因相對人提起訴訟停止執行，也排除有的相對人濫用訴訟停止執行原則，使效力處于不確定狀態，阻礙行政管理目標的實現。當然，在強制執行后，相對人沒有超過申請起訴期限的，仍有權提起行政訴訟。行政處罰決定第一項：主動履行，恢復原狀屬響應行政處理即《責令限期拆除通知書》，行政處理目的不在于對違法行為的懲戒，而在于補救改正，不屬于行政處罰，此項決定強制執行權是水行政機關。第二項：并處罰款具備行政處罰的形式特征，此項強制執行權是人民法院，非訴執行由基層人民法院作出裁定后執行。法律理論上，行政決定一經送達，即發生法律效力，具有公定力、確定力和執行力。但司法實踐中，基層人民法院本著審慎的理念，通常組成合議庭舉行聽證會，對行政行為進行司法審查，體現“監督行政機關依法行使職權”的立法宗旨，類同于行政訴訟中的庭審會質證程序，這一舉措對行政機關作出處罰決定也起到了約束和監督作用。

2.行政相對人向人民法院提起訴訟《行政訴訟法》第四十六條公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當自知道或者應當知道做出行政行為之日起六個月內提出。法律另有規定的除外。修訂后訴訟期限由三個月調整為六個月，更有利于保護當事人訴權的實現，實質上解決行政爭議，同時行政行為被提起訴訟的可能性更大，行政機關應訴成為常態。司法實踐中，影響行政行為被訴訟結果的關鍵點在證據和程序。根據依法行政的原則，行政機關應當在做出行政行為時調查取證，以后不得自行取證?！缎姓V訟法》第三十四條被告對做出的行政行為負有舉證責任，第三十五條在訴訟過程中，被告及其訴訟人不得自行向原告、第三人和證人收集證據。《行政訴訟法》第七十條行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新做出行政行為：第（三）項違反法定程序的。因此，行政機關應訴前，證據和程序直接決定勝訴或敗訴，證據確鑿方可支持事實清楚，程序合法方可彰顯司法正義。為提高行政訴訟的應訴質量，通常行政機關將內部案審會模擬成法院庭審會，“原被告”雙方圍繞爭議焦點展開“法庭辯論”，自我解剖，查漏補缺，提高行政案件質效。例如被告某市水務局認定原告在江心洲防洪區建設房屋的行為違反了防洪法有關規定，屬于妨礙行洪的違法行為。2016年4月據此作出《行政處罰決定》，限期原告拆除房屋并處罰款4萬元。2016年9月，原告認為被告并未對房屋是否妨礙行洪問題作出科學論證，故訴至法院請求撤銷處罰決定?！叭绾握撟C或鑒定違法行為的影響程度或危害性”是準確認定事實和正確適用法律的需要，對說服和教育當事人具有重要意義。原告提出的“科學論證”正是內部案審會上的爭議焦點，水行政機關充分利用水資源管理所、水利科學研究院等行業資源，委托有資質的專業機構完成了《建設房屋對行洪影響及河勢危害的鑒定報告》，完善了證據鏈。“科學論證”在庭審會上出示質證并得到采信且勝訴，原告無所辯駁，表示息訴服判。目前，行政訴訟由集中管轄行政案件的鐵路運輸法院審理，判決后執行。行政機關敗訴通常是因違反法定程序。例如原告程某在長江八卦洲左汊左岸河道管理范圍內建設磅房、堆放黃沙。2015年8月，被告某市水利局送達《責令限期拆除通知書》，原告未在規定的期限內自行改正。2015年11月，被告依據防洪法向原告作出《限期拆除決定書》。2016年3月，原告以被告未給予陳述、申辯的權利，向法院提起訴訟。經庭審法院認為，《責令限期拆除通知書》實質為其作出行政決定前的催告書，《行政強制法》第三十五條行政機關作出強制執行決定前，應當事先催告當事人履行義務。催告應當以書面形式作出，并載明當事人依法享有的陳述權和申辯權。被告未充分聽取原告陳述、申辯的意見，作出《限期拆除決定書》，為行政決定前未充分履行法定的催告義務，違反了《行政強制法》第三十六條當事人收到催告書后有權進行陳述和申辯。行政機關應當充分聽取當事人的意見，因此屬于程序違法。依據《行政訴訟法》第七十條第（三）項判決：撤銷《限期拆除決定書》。

3.行政執法機關向司法機關移送案件水法、防洪法和《河道管理條例》在相關條款均規定：構成犯罪的，依法追究刑事責任；《行政處罰法》第七條第二款規定：違法行為構成犯罪，應當依法追究刑事責任，不得以行政處罰代替刑事處罰?！缎姓幜P法》第三十八條第（四）項規定，違法行為已構成犯罪的，移送司法機關。這都為行政執法與刑事司法“兩法銜接”提供了法律基礎。2015年8月，江蘇省出臺執行《水利部門移送涉嫌刑事犯罪案件標準（試行）》，助推水行政執法中涉嫌犯罪的案件移送司法機關追究刑事責任，構建行政執法機關、公安機關、檢察機關之間相互合作，人民法院依法判案，共同打擊構成刑事犯罪行為的聯動機制。2016年12月，江蘇省水利廳、省公安廳聯合制定了《關于加強全省水行政執法機關與公安機關執法銜接工作的指導意見》，進一步規范水行政執法機關移送涉嫌犯罪案件程序及公安機關辦理程序?！皟煞ㄣ暯印敝攸c應用在河道采砂管理方面。近年，河道非法采砂因違法成本低、非法利潤高、定罪量刑難，呈現屢禁屢采甚至暴力抗法強采等情形，嚴重破壞河勢穩定，危害防洪安全。實踐證明，單純依靠行政處罰或者治安處罰等手段，難以有效遏制河道非法采砂的猖狂局面，河道非法采砂行為入刑已是大勢所趨。2013年3月，江蘇省南通市港閘區人民法院一審判決了首起長江江蘇段非法采砂刑事案件。被告人馬某等4人，在沒有任何手續的情況下，短短不到兩個月的時間采砂近40萬t，非法獲利近45萬元，被以構成非法采礦罪獲刑。其中被告人馬某被判處有期徒刑3年10個月，并處罰金人民幣10萬元，另3名被告人均被判處有期徒刑3年3個月，并處罰金人民幣8萬元，同時，追繳非法所得人民幣44.99萬元。此次法院以刑事司法手段懲治非法采砂行為,對保護長江河勢穩定和防洪安全起到了積極作用，更為重要的是對下一步打擊無序的非法采砂行為具有判例指導意義。2016年11月28日，“兩高”聯合對辦理非法采礦、破壞性采礦刑事案件適用法律作出解釋，《最高人民法院最高人民檢察院關于辦理非法采礦、破壞性采礦刑事案件適用法律若干問題的解釋》已于2016年12月1日施行。司法解釋的出臺，實現了河道非法采砂行為入刑目標，解決了長期以來河道非法采砂難以定罪量刑、追究刑事責任的問題，為河湖防洪安全提供了有力司法保障。

四、建議

目前，全面建立河長制、湖長制已上升為國家意志，對治水思想、重點和方式都提出新的要求。如何規范執法行為、完善執法程序、增強執法效力，更好地服務河湖保護、維護河湖健康，是水行政執法工作面臨的新問題和挑戰。對此，提出以下具體建議：①規范統一水事執法文書名稱、內容、格式，做到行政行為必須經法律授權，符合“法無授權不可為”的原則。例如執法中通常使用的《限期整改通知書》屬習慣性、籠統的行政命令，水法律中并無準確的法條相關聯，宜予以刪除。②水行政執法以實現行政管理秩序為要旨，宜傾向走強制程序，水法、防洪法均授權水行政機關強制執行權，符合“法定職責必須為”的原則，水行政機關應建立完善實際程序工作機制，保障執行效率，同時主張優先適用防洪法，增強程序的時效性。③由政府法制機構牽頭健全“兩法銜接”，建立利用“大數據庫”，做到信息共享、網上會商。水行政執法信息端口與公安、檢察等信息接口聯網，開啟“互聯網+司法銜接”新模式，及時通報、移送、介入、執行、監督。④水行政執法通常注重對非法占用行為的處理，對取得水行政許可后不履行約定的行為往往監管缺失。依據水利綜合執法職能，水行政執法部門應加強對水行政許可決定實施情況的監督檢查，參與影響較大的水行政許可項目現場查勘、論證分析等。水事行為從源頭和形成過程應納入行政執法范疇，行政機關應逐步探索建立“誰審批、誰許可、誰監管”的可持續閉合模式。⑤充分利用河長制優勢，暢通河長工作聯絡渠道，及時向河長報告問題清單，由水行政機關“督企”轉變為河長“督政”，明晰問責指向，形成執法合力，增強水行政執法能力建設。⑥行政處理、行政處罰和行政強制會對相對人的權利產生實際影響，行政機關應充分尊重相對人法定的程序權利，可借說理釋法減少被訴。行政執法應是一個雙方互動、講明情理、講清事理、講透法理的普法過程。

參考文獻：

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作者：劉鵬 單位：江蘇省南京市長江河道管理處