各國行政決策參與機制比較分析范文
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現代的“決策”一詞源自英文decisionmaking,意思是作出決定或作出選擇。美國學者亨利·艾伯斯認為:“‘決策’有狹義和廣義之分。狹義地說,進行決策時在幾種行為方法中作出抉擇;廣義地說,決策還包括在作出最后抉擇之前必須進行的一切活動。”[1]具體而言,行政決策是指國家行政機關為了實現行政目標,依據既定政策和法律,對面臨要解決的問題,擬定并選擇活動方案的行為過程。
在我國,行政決策在以往通常屬于行政學的研究范疇,但從行政決策本質上看,行政決策是行使公權力的行為。其特點表現在主體、目標、對象以及責任承擔上。行政決策的主體是行政機關,從主體而言,其具有公權力的性質;行政決策的對象是國家、社會和地方的公共事務,主要基于公共利益的考量而做出的決定,具有公共的特性。此外,行政決策具有強制執行的特點,對涉及到的利益相關人有確定不移的影響力,行政決策具有權力的特性。另一方面,行政法的作用和功能主要是約束公權力的,使公權力的行使在法的軌道上前進。因此行政決策應當受到行政法之約束,并且應當納入行政法學的研究范疇。[2]行政決策具有影響利益和產生、變更及消滅權利義務關系的作用。行政決策的實質就是對利益的重新分配。因此,行政決策的過程應當受到約束,而其中完善行政決策過程中的公眾參與機制是約束行政決策侵害的可靠途徑之一。
在過去的幾十年間,公眾參與機制在行政法領域得到了充分發展。在發達國家,公眾參與己經成為行政法的核心價值之一,而發展中國家也致力于此制度引介、移植。[3]一般來說,公眾參與有著兩個層面的含義:首先是表面性、功能性、制度性層面的,也就是公眾參與作為一項具體制度對行政決策、行政管理的作用;其次是本質性、價值性和憲政層面的,也就是對行政權力的約束、控制及對整個憲政權力的再分配。公眾參與有著各種表現形式:聽證、公共評論、建議、批評、游說等都是傳統的公眾參與形式。在廣義上,公眾參與甚至包括教育、資訊、復審、反饋、互動、對話等方式。公眾參與機制運用的領域極為廣泛,例如立法領域的法律制定、法律試行和法律修改中的公眾參與;司法領域中的“私人檢察總長”對公共利益的維護以及法院通過對行政訴訟原告資格的擴張而對行政程序中的公眾參與價值的捍衛;行政領域的聽證制度的推廣和行政立法中的公眾參與等等。
二、行政決策公眾參與機制在我國的建立與發展
行政決策中引入公眾參與機制是現代民主政治的產物,姜明安教授認為,中華人民共和國成立以后,中國行政法與公眾參與制民主的發展經歷了三個階段:“”前(1949年—1966年)、“”中(1966年—1976年)和“”后(1978年—現在),特別是在最后一個階段,行政決策中公眾參與機制在我國得到了較快發展,真正的參與制民主在中國開始產生、發展,形成國家公權力運作的一種新機制。[4]
1996年我國公布的《行政處罰法》規定了我國行政處罰聽證制度,它是引進國外先進法律制度和經驗的一次有益嘗試,在我國民主法制史上具有重要意義。而行政決策聽證源于1998年《價格法》的規定:“制定關系群眾切身利益的公用事業價格、公益性服務價格、自然壟斷經營的商品價格等政府指導價、政府定價,應當建立聽證會制度,由政府價格主管部門主持,征求消費者、經營者和有關方面的意見,論證其必要性、可行性。2000年通過的《立法法》規定在行政法的起草過程中,為廣泛聽取意見可以采取聽證會的形式,將聽證的范圍擴展到政府定價和行政立法領域。2004年7月1日起施行的《行政許可法》對聽證程序做出了更為詳細具體的規定。
在地方立法中,2004年5月21日重慶市人民政府第30次常務會議審議通過《重慶市行政決策聽證暫行辦法》,其中該辦法第三條規定了11項需要組織聽證行的政決策事項,如擬定或者修改城市房屋拆遷、農村土地征用的補償安置方式和標準、可能對生態環境、城市功能造成重大影響的政府投資項目的立項審批或核準;重大建設項目的環境影響評價、與公共安全直接有關、人民群眾普遍關注的重大行政措施、直接和廣泛涉及群眾利益的重大立法項目等等。
行政決策聽證制度的進一步發展是《湖南省行政程序規定》納入了行政決策引入公眾參與機制的內容。該規定第三章專章規定了行政決策程序,如該規定第三章第三十條,行政決策必須堅持中國共產黨的領導,實行依法決策、科學決策和民主決策。第三十五條,除依法不得公開的事項外,決策承辦單位應當向社會公布重大行政決策方案草案,征求公眾意見。第三十七條,重大行政決策方案草案公布后,決策承辦單位應當根據重大行政決策對公眾影響的范圍、程度等采用座談會、協商會、開放式聽取意見等方式,廣泛聽取公眾和社會各界的意見和建議。公眾參與的范圍、代表的選擇應當保障受影響公眾的意見能夠獲得公平的表達。這一將公眾參與機制引入行政決策程序的立法實踐為國家制定統一的行政決策公眾參與機制做了重要鋪墊。
而此前不久,國務院了《國務院關于加強法治政府建設的意見》。意見指出,作出重大決策前,要廣泛聽取、充分吸收各方面意見,意見采納情況及其理由要以適當形式反饋或者公布。完善重大決策聽證制度,擴大聽證范圍,規范聽證程序,聽證參加人要有廣泛的代表性,聽證意見要作為決策的重要參考。意見要求,完善行政決策風險評估機制。凡是有關經濟社會發展和人民群眾切身利益的重大政策、重大項目等決策事項,都要進行合法性、合理性、可行性和可控性評估,重點是進行社會穩定、環境、經濟等方面的風險評估。要把風險評估結果作為決策的重要依據,未經風險評估的,一律不得作出決策。這充分顯示了黨和政府對法治政府建設過程中構建行政決策公眾參與機制的重視,也為新時期行政決策公眾參與機制在我國進一步完善和發展提供可靠的動力和支持。
三、行政決策公眾參與機制的域外發展及對我國的借鑒
作為一項重要的民主制度設計,行政決策聽證制度在西方一些國家發展得比較成熟,在國家政策制定和政策選擇中被廣泛運用,其中尤其以英國、法國、德國、日本為代表。
在英國,政府進行行政決策時的公眾參與機制較顯著的表現在英國的聽證制度上,從19世紀下半期開始,英國公共機構開始大量地行使管制職能,特別是在公共衛生、住房、公路建設和城市規劃領域。這些新的管理機構主要是根據議會的制定法設立,它們的職權和行使職權的方式也由制定法規定。在制定法沒有規定這些管理機構聽證程序的情況下,法院把普通法所要求的自然正義原則引入了案件。在具有里程碑意義的“庫伯訴旺茲沃斯工程管理局”案件中,法院確認,工程管理局強行拆除房屋前,沒有聽取當事人的意見,違反了自然正義原則。[5]而自20世紀60年代開始,英國行政法上的聽證制度得到了極大的確立和發展。在“里奇訴鮑德溫案件”中,上議院以警察當局開除一個警長前沒有聽取他本人的申辯,違背了自然正義原則,開除決定因而無效。若干年以后,丹寧法官在一個案件中總結說:“曾經有一個時期,自然正義原則只適用于司法程序而不適用于行政程序,這種說法在里奇訴鮑德溫案件中已經被摒棄了。”自此自然正義原則在當代法學中轉換成為對行政行為應當適用的程序要求的表述。
英國行政法上的聽證較側重于對個人作出的行政決策范圍,雖然在原則上,公共機構做出影響他人利益的決定,都應當聽證。這是英國法的一個重要特點,也是普通法所取得的可以驕人的成就。但是,這個原則也存在一些例外,在具體決定什么事情應當聽證、誰有權要求聽證時,常常需要考慮多種因素、平衡沖突的價值。例如,1990年《鄉鎮規劃法》規定,在進行有關調查時,“任何人都沒有權利要求參加聽證”。但法院可能對議會立法進行嚴格的解釋,認為在議會立法排除聽證的情況下,當事人仍有權采取非正式的或者書面的方式向行政機構表達意見。次級立法限制或者排除聽證的,法院通常會做嚴格解釋。即使議會立法授權行政機構在是否聽證問題上自由裁量,法院也不認為行政機構可以一概排除聽證。在多數情形下,英國排除了行政立法和政策制定、涉及國家安全的事項、緊急情況以及行政機關作出的初步調查和初步決定進行聽證。
在法國,政府在行政決策過程中的公眾參與機制也經歷了長期的發展。以法國的公用征收程序為例,法國的公用征收程序同時有行政機關和法院參加,以維持公用征收主體和私人之間利益的平衡,公用征收的行政階段解決兩個問題:一是審批公用征收的目的,二是確定可以轉讓的不動產。在決定每個問題以前,都先要經過一個調查程序,以決定是否批準公用征收和確定可以轉讓財產的具體位置。因此行政階段包含四個程序即事前調查、批準公用目的、具體位置的調查、可以轉讓決定。[6]
其中,事前調查是公用征收程序的開始,調查的目的在于收集必要的信息,以供決定批準公用目的的參考,沒有經過事前調查而批準的公用征無效。事前調查程序的主要步驟如下:首先,征收單位向被征收不動產所在地省長遞交申請調查書。其次,省長對申請書作出進行調查的決定,進行調查的決定中包括的主要事項有:1.指定一個調查專員或一個調查委員會。2.調查的對象、開始日期、調查期間。3.公眾查閱申請文件的時間、地點。4.公眾提出意見的時間、地點。進行調查的決定必須公開發表,登載于報上,并張貼于調查范圍內各市鎮政府的公告場所。這些舉措能夠較好的保證政府在作出征收決定時公眾的參與。此外,法國建立全國公眾辯論與聽證委員會這一專門服務于公眾參與的社會組織,其主要職責是對涉及國計民生的重大事項組織公眾辯論與聽證活動,這一組織大大提升了法國行政機關在進行決策時的公眾參與程度。
在德國,以《聯邦行政程序法》為核心建立起了行政決策中的公眾參與機制。德國行政程序可以特殊的行政程序和正式行政程序。正式行政程序是以聽證為特征的行政程序。它的核心要求是:行政當局在作出裁決前,除法律規定的情形外,應當進行言辭辯論。除此以外,在正式程序中,行政當局應給予當事人在裁決前表達意見的機會,并使當事人有機會出席對證人鑒定人的詢間及勘驗,并允許當事人對其提出關于案件的問題。形式化的程序又包括正式行政程序、計劃確定程序、權利救濟程序等。計劃確定程序是正式行政程序在計劃確定中的運用,仍然以聽證為核心內容。其適用對象主要是占用公共空間的公用計劃,例如城市垃圾處理站、機場和公路建設等。計劃確定程序以特別法規定為限,以計劃擬定人向聽證機關提交計劃開始,這個程序的適用,會帶來整個計劃合法化的法律后果,即不再需要平常情況下的行政許可批準、同意等行政決定。
在日本,以其地域整序行政和土地收用為例,雖然地域整序行政為改善人類生存空間和居住的環境條件,除了規制的特性以外,有時還不得不違反相對人的意志而強行取得土地或進行權利轉換,行使其在行政領域很少有的強制力。正因為這樣,導致私人權利和公共利益正面沖突的情況很難避免。且地域整序行政具有很強的地域性,決定城市和鄉村地域社會未來的發展方向,因而在國家實施該行政時,必須充分反映地方公共團體及其公民的意向。所以,在日本的地域整序行政領域,為了調整利害關系,聽取意見,往往在行政程序法方面要求更為嚴格,例如要求組織事前聽證,由利害關系人陳述意見和異議,實行居民參加制度,設立處理紛爭的有關制度等。[7]此外,日本在其統一的《行政程序法》中吸收了有關人員參加行政程序的相關內容,如日本《行政程序法》第10條規定,在考慮申請人以外人的利益成為法令所規定的須認可等要件的情況下,作出該處分時,必須致力于創設聽取這些人意見的機會。第13條專門規定了政府在作出決定時須舉行聽證和辨明機會程序的內容,如“欲作出撤銷消許認可等不利益處分”、“欲作出直接剝奪相對人的資格或地位的不利益處分”等情形。