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清末新政所涉不可謂不廣，而其中的標志性舉措該是光緒三十二年七月十三日（1906年9月1日）頒布的“宣示預備立憲”的那道著名上諭：

……而各國之所以富強者，實由于實行憲法，取決公論，君民一體，呼吸相通，博采眾長，明定權限，以及籌備財用，經畫政務，無不公之于黎庶。又兼各國相師，變通盡利，政通民和，有由來矣。時處今日，惟有及時詳晰甄核，仿行憲政，大權統于朝廷，庶政公諸輿論，以立國家萬年有道之基。但目前規制未備，民智未開，若操切從事，徒飾空文，何以對國民而昭大信？故廓清積弊，明定責成，必從官制入手。亟應先將官制分別議定，次第更張。并將各項法律詳慎厘訂，而又廣興教育，清理財政，整頓武備，普設巡警，使紳民明晰國政，以預備立憲基礎。著內外臣工，切實振興，力求成效。俟數年后規模粗具，查看情形，參用各國成法，妥議立憲實行期限，再行宣布天下。視進步之遲速，定期限之遠近。……

此諭一，有人歡呼，有人抗議，內外評價不一(1906年《東方雜志》之“臨時增刊”有兩個專欄——“輿論一斑”和“外論選譯”，對此有詳盡介紹)。而當我們在時隔一百多年后回顧這段歷史時，無論如何，可能誰都無法否認其對于清末立憲活動所具有的總綱性意義。在實際上，為“仿行憲政”，為“以預備立憲基礎”，該諭旨頒布后，特別是在1907年，又相繼頒布若干上諭。比如：將原來的考察政治館“著即改為憲政編查館”（光緒三十三年七月初五日上諭）；因“上下議院一時未能成立”。故“亟宜設資政院，以立議院基礎”（光緒三十三年八月十三日上諭）。而在光緒三十三年八月二十三日，一日之間甚至連續兩項上諭。一是重申“先設資政院，以立議院基礎”，強調“非教育普及，則民智何由啟發？非地方自治，則人才無從歷練。至教育宗旨，必以忠君愛國、屏除邪說為歸，自治法規必以選舉賢能、力謀公益為主。著學部通籌普及善法，編輯精要課本，以便通行。并著民政部妥擬自治章程。”另一是“著在京各部院、在外各省督撫，迅即將君主立憲國政體，博考各國成案，慎選各人論說，督率所選各員分班切實研究。務期宗旨純正，事理明通”。

“欽奉”上述諭旨，便有了若干具體的憲政措施，這被匯集于“光緒新法令”中，作為“憲政”類，順理成章位列十三類法令之首。它們依次是：

（1）光緒三十四年六月初十日（1908年7月8日）的“資政院奏擬訂資政院院章折”，并附擬成的“資政院院章”第一章總綱、第二章選舉。

（2）光緒三十四年六月二十四日（1908年7月22日）的“憲政編查館會奏各省咨議局章程及案語并選舉章程折”，并附擬成的共12章62條并加有案語的“咨議局章程”，及共8章115條的“咨議局議員選舉章程”。同時，還附“憲政編查館通咨各省設咨議局籌辦處文”和“憲政編查館通咨各省咨議局預算決算辦法文”。

（3）光緒三十四年八月初一日（1908年8月27日）的“憲政編查館會奏遵擬憲法大綱暨議院選舉各法并逐年應行籌備事宜折”，并附“憲法大綱”、“議院法要領”、“選舉法要領”，及“議院未開以前逐年籌備事宜”。

（4）光緒三十四年十二月十一日（1909年1月2日）的“憲政編查館會奏遵設專科考核議院未開以前逐年應行籌備事宜酌擬章程折”，并附共六條的“設立考核專科章程”。

（5）光緒三十四年十二月初十日（1909年1月1日）的“民政部奏調查戶口章程折”，并附擬成的共11章40條的“調查戶口章程”。

（6）光緒三十四年十二月初一日（1908年12月23日）的“度支部奏遵擬清理財政章程折”。

（7）光緒三十四年十二月十五日（1909年1月6日）的“憲政編查館奏核議清理財政章程酌加增訂折”，并附共8章35條的“清理財政章程”。

（8）光緒三十四年十二月二十七日（1909年1月18日）的“憲政編查館奏核議城、鎮、鄉地方自治章程并另議選舉章程折”，并附共9章112條的“城、鎮、鄉地方自治章程”，及共6章81條的“城、鎮、鄉地方自治選舉章程”。

（9）光緒三十四年十二月二十八日（1909年1月19日）的“學部奏編輯國民必讀課本簡易識字課本大概情形折”。

光緒三十四年十月二十一日（1908年11月14日），光緒皇帝駕崩。翌日，慈禧太后的生命也走到了盡頭。因此，第（4）項及其后五項的奏折和法規、章程出臺時，在位的已是年僅三歲的宣統皇帝溥儀（于光緒三十四年十一月初九日即位），時任監國、攝政王的是幼主之父、光緒帝之弟、醇親王載灃。因“宣統”年號啟用于已酉正月初一，即西元1909年1月22日，因此它們仍屬于“光緒新法令”。

上述九方面是否涵蓋了光緒朝最后八年新政中的所有“憲政”，抑或所有這些法規、章程納入“憲政”是否均為妥當，這可能都有待進一步的討論。不過，這至少反映了本叢書匯編者在搜羅、匯編時的觀點和思考。據現在此叢書點校本的責任編輯王蘭萍編審撰寫的“選題建議綱要”可知，叢書原版的匯編機構為商務印書館編譯所。此編譯所設立于1902年，集研究、整理、編輯于一體，任所長的先后有蔡元培、張元濟等。誠如蘭萍博士所言，將光緒朝的法令匯總并分門別類，“以部門劃分法律規范本是項極其專門的研究工作，需要編輯人員具備西方法學的基本訓練。”蔡元培、張元濟均為中國近代教育界、出版界之創始、引領人物，思想維新，學貫中西，致力引進西學、介紹新知，在此毋庸贅言。而編譯所中直接擔當叢書具體匯集整理工作的職員劉崇杰、王我臧、陶寶霖等，皆有留學日本接受新學熏陶的經歷。

劉崇杰，福建人。光緒三十二年（1906年）畢業于日本早稻田大學政治經濟科，獲政學士。那時早大的政治經濟科，所學并非今日所謂“政治經濟學”，而是廣泛涉及政治學、經濟學、法學、史學等領域，其中，法學課程包括國法學、法學通論、日本憲法與行政法、民法要論、刑法、行政法、商法要論等[1](P.59)，幾乎涵蓋了我們現在所說的“法學主干課”的一大半。他畢業回國后，曾任福建法政學堂監督兼教務長、教育部福建學務視察員等職，后入外交界。劉崇杰是商務印書館清末出版的另一套主打大型叢書——《新譯日本法規大全》的主要譯校者。(劉崇杰不僅在該叢書24名譯校者名錄中位列第一，為叢書“綜司厥事”，而且，因有早稻田大學留學背景，他“攜稿東渡”，赴東京邀請“昔年同學分任校訂”，并分別索請到時任早稻田大學總長大隈重信、學監高田早苗所寫的“序”，使叢書增色不少。參見《新譯日本法規大全》（點校本）第1卷之“張元濟序”、“大隈重信序”、“高田早苗序”及“譯校者姓名錄”，何佳馨點校，商務印書館2007年版)

王我臧，福建人，亦曾留學早稻田大學，也是《新譯日本法規大全》譯校者之一。回國后，他出版了《經濟學各論》、《漢譯日本法律經濟辭典》等譯著，并在《東方雜志》等期刊上發表了譯（論）文若干。

陶寶霖，編譯所高級職員，浙江人，是日本法政大學法政速成科第二期修業生，與汪兆銘、程樹德等皆為同學，約于1905年底完成修業[1](P.53－54)。回國后，他除參與《大清法規大全》的編輯、整理之外，還出版了《調查戶口章程釋義》（1911年）、《法制概要》（1914年）、《中華民國國會組織選舉法淺釋》（1923年）等著作，并發表了《中華民國之憲法》（1913年）、《比較共和國憲法論》（1913年）、《評憲法起草委員會之議決各項》（1913年）等數十篇論文[2](P.668)，還曾擔任《法政雜志》主編、浙江省咨議局議員等職。

把“光緒新法令”劃分為十三類，將前述法規、章程納入“憲政”，位列第一類，這大致應該是在日本受過法學教育的這些編輯者思考、斟酌的結果，可能一定程度地也體現了當時關注立憲活動的有識之士對于憲政外延的基本共識。

以上是有關“憲政”的范圍，若要真正理解清末憲政，我們應該首先對此有所了解。

其次，從上諭、奏折及案語中，我們又能讀出那時的“憲政”是否有著特殊的含義？

無可否認，“憲政”的概念源自西方，但至今各家眾說紛紜，實無定論。不過，西方意義的憲政，一般包含著民主政治、限權政府、人權、法治等基本內容。中國歷史悠久，長期以來實行君主專制，在這種體制下，治國之本在于君明臣良，歸根結底實行的是人治，與法治相差甚遠，更不會與包含這些基本內容的西方意義的憲政有任何聯系。歷史進入19世紀，閉關鎖國、盲目自大的清王朝的統治遇到了前所未有的內外壓力，這預示著社會變革運動的即將來臨。先是器物，后是制度，新思潮、新觀念相繼被介紹引入。源自西方的立憲思潮和憲政學說也隨之而來，且還忸忸怩怩地真有了從觀念到制度的初步實踐。

不過，在此過程中，憲政的意義卻變味了。對此，王人博教授的研究心得尤其值得提及，其觀點很令人贊同。他認為，在西方的語境里，憲政價值和目標是憲政自身的問題，是西方人在“歷史和社會情境”中選擇的結果。而在近代中國，由于缺少接納憲政的基本前提，導致出現了“語境轉換”，憲政價值大體上被分為了兩個層面：在最高層，憲政被認為是一種拉動力，牽引著國家的強盛；在低一層次上，憲政則被設想為一種能夠克服中國傳統的“專制主義”不可替代的工具。也就是說，盡管中國近代的憲政思想是從西方憲政文化中萌生的，但由于中西所處的歷史和各自所應對挑戰的差異，決定了中國近代在接受西方憲政及其思想時便有了自己獨特的語境，這首先表現在對憲政的價值訴求和基本目標上，“憲政能為國家的富強做些什么”便成為了那時最感興趣的話題[3](P.1－2、10－11)。

最先關注西方憲政的魏源、徐繼畬、梁廷枏等睜眼看世界的先驅們，及積極介紹西方憲政思想和制度的王韜、鄭觀應等近代早期知識分子，還有其后立憲論爭中的雙方，諸如改良派的康有為、梁啟超，與革命派的鄒容、陳天華、章太炎、孫中山等，他們在闡述西方憲政時各有自己的出發點和側重面，但卻如出一轍地均將憲政與國家富強相聯系，只是表述上有顯晦之別罷了。而在清廷官方一側，從下令承諾變法開始，就將其與國家富強直接相鏈接。慈禧太后在光緒二十七年（1901年）八月二十日的著名懿旨中，明確提出“惟有變法自強為國家安危之命脈，亦即中國生民之轉機”。1904年至1905年的日俄戰爭結束，俄國大敗，這給了清廷內外極大的震動。在日俄和約尚未簽訂之際，江蘇名士張謇在《致袁世凱書》中就提出了后來被廣為引用的觀點，即“日、俄之勝負，立憲、專制之勝負也”。清廷中的一些近臣親貴及地方督撫們，也相繼奏請變更國體，基本形成了惟有實行憲政才能挽救危局的共識。在此形勢下，清政府于光緒三十一年（1905年）六月十四日“派載澤等分赴東西洋考察政治諭”，目的是“分赴東西洋各國考求一切政治，以期振善而從”。出使大臣回國后，在“奏請以五年為期改行立憲政體折”中，更是大大夸獎了憲法的功用——“憲法者，所以安宇內，御外侮，固邦基，而保人民也。……觀于今日，國無強弱，無大小，先后一揆，全出憲法一途。天下大計，居可知矣”。

而從“光緒新法令·憲政”的這些奏折、法規、章程中，也能明顯感受到把憲政作為實現國家富強的工具論，行文中經常出現的“變法圖強”即可說明這一點。而將憲政與富強的直接嫁接，這樣的語境轉換，顯示了憲政理念的先天不足，也就注定了清末憲政結局的暗淡。

最后，轉而探討一下清末立憲的方法。在回顧、描述清末變法時，學者們常喜歡引用諭旨中的“參酌各國法律悉心考訂”、“仿行憲政”、“參用各國成法”等詞句，以說明包括立憲在內的清末變法是在仿照、借鑒西方國家制度和經驗的基礎上完成的。而前述著名的“宣示預備立憲”上諭也已明確承認了大清王朝的制度不如外國——“現在各國交通、政治、法度，皆有彼此相因之勢。而我國政令日久相仍，日處阽危，憂患迫切，非廣求智識，更訂法制，上無以承祖宗締造之心，下無以慰臣庶治平之望。”因此，清末立憲不得不走移植、借鑒外國經驗之路，已屬顯然。對于清末立憲為何要借鑒外國經驗，在具體制度上主要移植了哪些，尤其是對于清末立憲如何受到日本明治憲法的影響、近代中日兩國憲政實踐的得失成敗等，學界不乏宏文巨著，本人也曾稍有涉獵[4]。

若檢索“光緒新法令·憲政”，就會發現“各國”、“列邦”等詞匯出現之頻繁。而在許多奏折和案語中，比較“各國”的相關制度幾乎成為了一種闡述定式。這確實均能從一個側面印證清末移植、借鑒外國憲政的觀點。不過，研讀奏折和案語之際，還令我有了另一種強烈印象，即上奏者還試圖從中國傳統中尋找近代西方式的憲政制度，或者說，他們盡力將西方憲政與中國傳統進行對接。譬如，在“資政院奏擬訂資政院院章折”中，引用《大學》中的“民之所好好之，民之所惡惡之”，及《孟子》中的“所欲與聚，所惡勿施”和“樂以天下，憂以天下”等，來說明“立憲國之有議院，所以代表民情，其議員多由人民公舉”的合理性，并斷然提出了“昔先哲王致萬民于外朝而詢國危、國遷，實開各國議會之先聲”的論點。

又如，在“憲政編查館會奏各省咨議局章程及案語并選舉章程折”中，也有類似的觀點，說道：“東西立憲各國，雖國體不同，法制各異，而要之，無不設立議院，使人民選舉議員，代表輿論，是以上下之情通，而暌隔之弊少。中國向無議院之說，今議倡設，人多視為創舉，且視為外國之法。不知虞廷之明目達聰，大禹之建軺設鐸，洪范之謀及庶人，周官之詢于外朝，皆古義也。古昔盛時，無不廣采輿論以為行政之準則者，特未有議院之制度耳。”

再如，在“憲政編查館會奏遵擬憲法大綱暨議院選舉各法并逐年應行籌備事宜折”中，一方面提出“東西各國立憲政體，有成于下者，有成于上者，而莫不有憲法，莫不有議院”，及“各國制度，憲法則有欽定、民定之別，議會則有一院、兩院之殊”，但同時又強調“今朝廷采取其長，以為施行之則，要當內審國體，下察民情，熟權利害而后出之”。故而，中國之“用欽定憲法”，實行“大權仍統于朝廷”的體制，是基于考慮“雖兼采列邦之良規，而仍不悖本國之成憲”的結果。

還有，在“憲政編查館奏核議城、鎮、鄉地方自治章程并另議選舉章程折”中，類似觀點更是言簡意賅：“臣等查地方自治之名，雖近沿于泰西，而其實則早已根荄于中古。周禮比閭族黨州鄉之制，即名為有地治者，實為地方自治之權輿。下逮兩漢三老嗇夫，歷代保甲鄉約，相沿未絕。”

不論上奏者們是發自內心地以為中國傳統中確實有與近代西方憲政相似或相通的理念和制度，還是純粹為了提高奏折的說服力及所擬定法規、章程的最終被采納的目的，也不論如此將西方憲政與中國傳統進行對接是否完全的突兀、牽強，抑或確有部分的合情、合理，但這卻給予我們以啟示，那就是，在討論清末立憲的方法時，不能顧此失彼，既要關注“仿行憲政”、“參用各國成法”的舉措，也不能熟視無睹“揆以中國情勢”、“折衷本國之成憲”的努力。

自民國以來，有關中國憲法憲政史的專門著作達數十種之多[5](P.19－20)，而清末立憲是各論著均不能不涉及的內容，只是篇幅有長有短。匯集于“光緒新法令·憲政”中的各奏折、法規及章程，分別地、零星地已被相關著作所引用和參考。現在系統地將此點校出版，相信這對于系統并清晰地理解清末這一特定時期所謂憲政的軌跡和歷程、廣度和深度、意義和得失，均為助益有加。

注釋:

[1]程燎原：《清末法政人的世界》，法律出版社2003年版。

[2]何勤華：《中國法學史》（第3卷），法律出版社2006年版。

[3]王人博：《中國近代的憲政思潮》，法律出版社2003年版。

[4]李秀清：“清末最后10年外國憲政的輸入”，載何勤華、李秀清：《外國法與中國法——120世紀中國移植外國法反思》，中國政法大學出版社2003年版。

[5]夏新華：“讓歷史告訴未來——近代中國憲政得失之評說”，載夏新華等整理：《近代中國憲政歷程：史料薈萃》，中國政法大學出版社2004年版。