談地政工作在行政管理的問題范文

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一、地政機關組織的缺陷導致地政工作效率低下

(一)地政機關組織設置存在問題

不論什么組織，貴在內部健全，與組織的系統化。河南省地政機關，不但內部組織不健全，并且組織系統極其紊亂。

1．系統不明顯。

前清丈辦事處組織簡單。簡章規定，該處為民政廳附設機關，不具有獨立的性質。但是從公文形式上來看，則一方面辦事處與民政廳之公文往來都是用公函，另一方面，省政府命令辦事處卻讓民政廳咨轉，同時辦事處呈送省政府也是由民政廳轉呈。這樣，組織系統特別含糊。例如，既然隸屬于民政廳，則公文來往就不應該用公函而自亂系統。河南省地政籌備處正式改組為河南省地政局，其組織系統隨趨于明朗化，而且直屬于省政府。可是內部組織仍然為人事所牽制，還不能說健全。“深覺河南省地政機關，上自省局，下至所屬各處所，對于組織太欠嚴密，對于系統并覺疏松，致各科執掌含混不清，遇有公事，每不知應歸何科辦理，互相簽送，拖延時日，行政效率大受影響。即如鄭州市現在地政機關為例。”“關于地政事項系由第二科第一股所執掌。觀上組織系統即可知其在民廳所居之地位矣。查該股辦事人員課負三，辦事員二，以此寥寥數人，辦理地政，當然不免困難。其職務卻規定所管事項很多，而實際做到者卻少。現土地清丈登記等工作，已有專設機關辦理。該股所進行之工作，僅整理縣行政區域一事。”

2．稅契機關跋扈。

河南省地政推行的絕大障礙，除土地陳報的推行外，還有稅契機關的跋扈。“今河南省稅契機關堅持己稅之契，于聲請登記時亦不愿注銷作廢。遂屢與地政機關進行交涉，故意糾纏，強詞奪理，自圓其說，不顧國家土地立法之精神。要求對于己稅之契，不但不準注銷，仍須發還所有人收執，以提高人民對于稅契之信仰。”“稅契機關猶覺未足，仍多方與地政機關故意非法為難。一方固希圖將此戳記根本取消，他方復縱恿業戶不赴地政機關聲請登記。河南民智比較淺陋，故易為其愚弄。因之，土地登記之進行，大受影響。”

(二)地政工作流于形式，效率低

近代河南地方行政“努力硬干者半，敷衍塞責者半”。河南的行政機關“上下每不能一致，上級機關可盡量說官話，不顧下級機關之如何行不通。下級機關固已知其行不通，但每月又敷衍向上級報告其成績”。

1．工作效率低。

20世紀30年代，河南各縣政府接到財廳訓令，除呈覆外，并且急忙印刷布告，四處張貼，每縣以五十份計，河南有一百一十二個縣，即須有布告五千六百份。合計公文二百四十六次，布告五千六百張。但是實際效果很差。帖毓歧、趙晉三在河南調查時，“曾以私人名義至開封及鄭縣征收所探問，據云:‘文只言供參考，并未正式改變法令或章則，故非征收所敢依之而變更成規也。’政府所費如彼，實際效果如此，效率若何，不言可喻矣。”馬秉詳在鄭州調查時，“與陳處長談及今后能否遵照指令辦理，遵照辦理實際上有無困難。陳處長大發牢騷，謂省局只知命令，不顧該命令之能否實現。加之，省局對于各種重要業務，很少能定計劃與辦事細則，遇事即以一命令行之。即算完事。致令所屬機關負責人進退兩難。”職責不清，辦事效率低。“調查業務在清丈處《辦事細則》中，為丈務課職掌之一，且已規定與清丈工作同時進行，但該處丈務課長聲言，應由登記課另派人員擔任。此項職務完由何人執行，現尚不明。”

2．工作松懈。

機關辦公時間規定，上午八時起至十二時止，下午自一時半起至五時止。而各課隊長則常常午后兩時后到處。長官尚且如此，難以以身作則。登記課形同虛設，課長由民政一廳科員兼任，實際上不負任何責任。“該機關除測丈人員每日工作較為緊迫，余則工作均欠緊張。土地事業十分繁重，而豫省又屬初創，以充分之精神，努力工作，猶恐未逮，況松懈乎?”“實在因所中職員多暮氣沉沉，毫無進取之念，問其公眾生活，據多人云:‘間作麻雀戲外，均在家中休息而己。’是則毫無活動精神之舉也。由此可知低級職員已成特別精巧之處理公文機器而己。”“調用測量局作業員，以權授人，指揮不靈，無力促測量員履行諾言，派遣足數之作業人員來清丈。大家執行業務，以致延誤時日。”“汜水縣政腐敗，為余此次外出實習調查，印象于腦海中最深者。比如以細分而論，亦分民政財政建筑教育各科，而細察之，全是敷衍局面。不辦其事，真是一塌糊涂，毫無半點建樹可言。”

3．工作流于形式。

豫財政廳舊稱東司，即清代的豫省理財機關。“民國改元后迄今，其名稱、組織、以及主管人員，雖屢次變換調更，而其實際辦理事務之科員，及科員以下之辦事員、雇員等，則更動甚少。……雖然，其辦理公文之熟練、技巧，誠有獨到處，未可或非。惟其所辦理者，僅為公文而非公事，僅為官樣文章，而非眾人之事。看似公文來往，頗為匆忙，實際事件進行若何，則不問，只求‘公式上過得去’而己。”“覺其所辦理者，僅為奉應故事，即所為“應付”者是。至所辦事之效果如何，影響如何，不問計也。”對于劃定地價區和調查地價是否具有此項學識與經驗。“另派專員負責，亦未見明示。他如劃定地價區，究應如何劃定，以何者為標準，采用何種方法，皆為先決問題。此項問題未決，徒以一紙命令而望見諸實行，實等于夢想也。河南地政行政之最大缺點，也就在此。”“地政機關對于糾紛案件，何以如此草率將事，并非審查員未能盡職，乃源于省局考績只重量而不重質，所鑄之大錯也。”“因汜水自由省款舉辦土地清丈后，即著始開辦土地登記，在省中頗得美譽，實則一塌糊涂，毫無可觀之處，盡是紙上空談，欺人耳目。”

二、地政工作實施過程中存在的問題

(一)計劃不周

1．土地整理的方案存在不足。

豫省土地整理，始于1932年。李培基負責民政時，開始籌劃，制定土地整理方案。1932年實施試辦，大多照抄以前的方案。同以前的方案不同，只是測丈方法稍微修改一下。測丈是整理土地中的重要部分，涉及到的方面很多。一旦測丈方法變更，那么整個方案必然發生變化。原方案既不適用，新方案又付闕如，那么將來實施的時候必然產生矛盾。考察原方案對土地整理，劃分為兩期，以開封縣為試辦區，試辦完竣后，如果有成效，則接著同時在其他一百零九個縣內推行。為了節省經費與人才，達到速效，特采用簡易清丈法，后來變更原方法而采用三角測量法，“所費經費與人才，當數倍于前。而第二期同時舉辦其他一百零九縣，事實上實不可能也。況今日所舉辦區域，系由開封縣而改為縣之一部分，今縣尚未能測丈完畢耶?就目前情形而論，經費與人才均感不足。”原方案分呈鄂豫皖剿匪總司令部與內政部，送后不久，而總司令部又令斥其辦法過于機械;至內政部指令應遵照內政會議土地測量原則，從小三角測量入手。以前所采取的經緯線測量法，今則遵照部令改為三角測量法。可發現實施計劃對原方案所修改的重要部分為測丈方法。“惟測丈方法為整理工作中之重要原則，原則既經變更，則原方案勢必全部動搖。而計劃所修正者，僅限于試辦區域之業務。其他部分，未有修訂，似欠完備。”總之，“原方案僅為計劃土地整理之肇始，而現在清丈的遵照之部分甚少。然原方案既多未遵行實施，現在之新計劃又如何耶?原方案是河南整個的?抑系局部的?”

2．辦理土地清丈工作計劃存在的缺點。

首先，調用河南測量局的作業員，原額為二十人，等到后來用圖根測量時，忽然增加到三十人，這另加的十個人，不熟悉原計劃如何調用，且為期僅三十四日，是原計劃沒有規劃到的。“測量局自有其工作，其人員仍不能調之即來，不用即去。后實際測量時，測量局原允于1932年11月1日調來之二十人，尚缺半數，此更增加之十人。自亦無著，此似為業務進行延期之因。”其次，原計劃征用作業員僅為十六人。在1933年11月19日，同時開始《二千分一城關測圖》、《調查城關草圖》及《清丈城關戶地圖》三種業務，并且都是由征用的十六人擔任。因此必須有四十八人才能同時進行，但是這三項業務實際上應該一個接一個辦理，絕對不能同時進行。“據此似又為日期計劃之錯誤。果系錯誤，則三項業務次第舉行時(實際必如此)，則延期必矣。此又為計劃之不周，因而延期之三因。”“業務進行延遲，不遵原定計劃，作業員不足定數，因循時日，不謀補救。”一切事業，鮮有缺少計劃而能發展，以致成功的。要想事業成功，須制定完善計劃，然后根據人力和財力，逐步推行。就會容易實施，收獲也大。因此計劃有無，對于事業成功與否，關系甚大。“于今之世，一切事業皆趨向于計劃之一途。于此更足見計劃之重要，且合世界潮流矣。上述事業如此，地政又怎能例外，況地政工作，經緯萬端，繁重異常，尤須先立計劃，然后推行，方易收效。”

(二)經費不足

經費是一切事業之母，地政推行，何能例外，尤以測量登記的經費較多。經費支配得當與否，與事業成果的好壞，更有著莫大的關系。考查開封、鄭州兩市的測丈登記經費，都是屬于臨時挪撥，并不是事先指定的撥款。事先籌集地政經費，是整理土地的先決條件。經費若事先無相當籌集，那么地政很難進行。“今河南地政尚在試辦期中，但并非普遍推行。一方面因部令甚嚴，不得不辦。他方面因人力財力兩感缺之短期間，只能擇重要區域先試舉辦，故對全省地政經費尚無整個之妥善籌劃。今所辦汴鄭兩市和汜水一縣測量登記之經費，亦無的款，尚未編入省府常年預算，純屬臨時挪用性質，前途殊屬危險。”經費開支沒有保證。“省局最近關于經費支配，亦漫無計劃，領六七兩月份經費，只發放六月份，而扣發七月份，其原因乃在汜水開辦登記時，其經費概算將估計應收登記費之成數列入預算之內。不想自開辦登記以來，登記費收入之成數大減。”“辦理人員之十分努力，每以有限之經費，能辦業務增加之事業。其他地方辦理地政情形，業務增加，經費自然增加，可是河南情形殊為異樣。河南地政經費向無的款，概仰財政機關臨時撥支。在財政機關極不愿多有支出，每每原定之數，亦不如期撥支，致增加地政推行之困難。如因業務增加，而欲增加經費，烏有可能。”“至經費來源亦無整個計劃。本多想出一筆經費辦一處清丈登記。經費用完，工作亦即停頓。待經費有辦法，再行接辦。仿佛如赤貧者度日一般，今天不知明天飽饑。如此欲地政得推行順利，烏有可能。”經費開支大，政府籌資困難。河南土地整理，“此項浩大之經費，地方政府如何籌措，實為絕大問題。查江浙之測丈費多半取之于田賦附加。豫省災荒跌至，農村破產之時，如亦效法江浙，則人民將何以堪!如不直接間接取諸民，則經費恐終無他項之來源!”“值此豫省災荒跌至，財政枯竭之時，而欲整理全省土地經費一項，至難想出妥善解決辦法。則因民窮財竭，無力負擔，一旦試行，或因此激起民變，亦未可知。如想出一筆經費辦一個地方，亦非長久之計。但即此少數經費，省府亦無法籌撥。”“而全省整個計算，至少亦需二千余萬元也。以豫省之貧瘠，加以連年災荒跌至，財政常常困難之時，籌措此項巨款，豈非難事哉?”“恐所謂辦法，亦只能增加人民負擔而己。當豫省災荒跌至，財政枯竭之時，而欲整理全省土地，經費上殊難想出妥善辦法。”

(三)土地陳報存在的問題

1．土地陳報辦法不經濟。

所謂不經濟者，就是花費大而效益差。浙江辦理陳報，用洋數百萬，除造具若干之圖冊與田額清出萬余外，其他收益很少。江寧繼辦結果，也只能剔除田賦上得積弊，使田賦有所增加。河南也存在類似的情況，土地陳報的效果在財政上有若干補助，而人民不能直接享有若干利益。“謂陳報之利益，保障人民產權，明悉土地之位置狀況，減輕及平均地賦，金融流通與易于企業等，其所冊籍既未能盡確而作行政之依據，以上之利益而較未陳報前所獲者亦愈有限也。如僅為清理田賦積弊，耗費若許之人力財力，乃小題大做，得不償失!”

2．陳報數字水分很大，值得懷疑。

“陜縣原來糧冊畝分只二千余頃，合計二十萬畝。今陳報結果為九千余頃，合計九十萬余畝，較前溢增畝分，幾近四倍有奇。但此結果是否可靠殊成問題。復據河南省陸地測量局測得陜縣面積為七千方里，合計2625000畝，此數與陳報結果相較差數殊屬驚人。今試除去山川道路三千方里，其余之四千方里仍合計一百五十萬畝，亦較陳報結果，幾相差一倍。于此可證陳報結果仍不可靠也。尤為奇者，其所陳報之畝分，皆為有整無零一律整畝而無分厘毫之小數，不近事實可想而知。至于其所編之坵號圖幅畝分共面積比例之非理，更不值一述。”

(四)土地登記中存在問題

1．審查工作流于形式，導致土地產權糾紛。

開封鄭州兩市土地登記，幾乎為形式審查，根本談不上實質審查。雖然要因地制宜，從實際出發，不必追求精密，增加業務經費，當然堅持一定的適度原則。萬不可過分草率，導致登記毫無效果，又增加人民產權的糾紛。“過去率多不繳驗原契，另具保證書或抄白文契。于是審查工作幾變為對保工作，而全失審查之意義矣。”

2．土地登記手續繁瑣。

“查開封、鄭州兩市辦理土地登記所用之簿冊，計主要簿冊十六種外，還有輔助書表十二種。于此亦可見登記手續之繁重矣。因此手續較繁，所費亦多。”

3．考績標準不科學。

鄭汴兩市對登記人員考績辦法，不但不能達到預期的目的，即使事業能夠迅速成功，實際效果大打折扣。“即如審查一項，在開封城關區規定，每員每日審查二十二件為及格，超過此規定者有獎金，不足此規定者處罰金。于是使審查人員不得不草率將事。只求審查件數之加多，不計內容實質之如何。此種重量不重質之考績辦法，實不啻獎勵工作人員趨于虛偽之一途。”

三、行政邊界劃分不合理

民國時期，行政邊界劃分不合理主要表現在村界的劃分不明確，縣區紊亂，這也給河南的地政工作帶來了很大的困擾。村莊邊界具有兩重意義，一為地理方位，一為產權觀念。鄉間所存在的“村界”意識，則兼有這兩種意義，即村民基于土地占有權歸屬而對本村落四至地理空間界限的認同，和村落成員對上述地理空間內耕地、山林、水域的監護權。村界的確定對于村落社區結構和國家征稅體制均有著重要的意義。在近代河南乃至整個華北農村，因一定程度上的土地自由買賣，地權變動較為頻繁，一村之人可能在數村有地，而一村周圍之地其主人可能散居數村，故村莊的地理邊界(如以某河、某路為界)相對固定，而其產權邊界則變化無定。豫省土地因自然變化很大。如果沿用各縣原有田畝，有的被水沖去，面積日減小;有的田地靠近漲灘，面積日大。也有的田畝過去因水沖沙壓而豁免糧賦，現在已經恢復舊觀成為膏腴之地。地籍散失，田賦不能因其面積的變遷而加以增減。“又如置買地畝，每有糧不過割，或過割而不實者，結果有地無糧，有糧無地，轉移數次，糧亦無著。官廳所有糧冊、戶名類多失實，或為祖上舊名，或為化名，故欲稽考而不可得。因冊籍不實無法稽考，以致吏役為奸，或隱匿短報，或篡改科則，或移易戶名，或移荒易熟，種種流弊，不可枚舉。”“其糾紛原因，多為界址不明與契據遺失。此項積存糾紛案件，暫無妥善之解決辦法，致各業戶無法聲請登記，實有影響于登記行政效率極大。”地界不明，致使清丈工作存在困難。“清丈時欲使業戶一一到場指界，殊不知事實情形極為復雜。屆時業戶有因事外出者，或在家之婦孺而不能負者，或僅有管理人，或佃戶因之交契不能即時呈驗地界又不明者，亦有業戶事忙無暇顧及者，困難多端，不克枚舉。事實如此，縱利用行政力量令保甲長嚴催業戶一一到場指界，恐難辦到。”縣區的紊亂，是各省的一般現象。

因此民國時期國民黨政府內政部曾通令各省厲行整理，其大意謂:“我國自滿清以降，遞及民國，所有府廳州縣均改為縣治，而原有之界域，一仍舊慣。究其缺點，厥有數端。或者犬牙交錯界限不清，對于抽收捐稅，每當發生爭執;一遇命盜案件，又以管轄難明，互相推諉，以致人民不免紛擾，土匪難以肅清。或者甲縣境內距乙縣數里，甚至數十里，忽有乙縣轄地一段，如所謂插花地。”豫省縣區紊亂情形，較各省為尤甚，據20世紀30年代，鄭世璿在河南汜水縣調查時發現，“插花地發生之縣份，有數十縣之多。而未調查出者，當不知有多少。民政廳在省府傳部令后，即積極進行整理。經界不清。以全縣劃為十八清查區。每清查區以舊有鄉鎮為準，對于縣區鄉鎮界未有切實勘定，并無標志，以資識別，以致人民指東為西，弊病滋生。”“甲縣對于此地不能行使管轄權，而此地居民趕赴乙縣，賦役亦感重大不便。或者地方異動而轄境轉小，或者號稱難治而轄境轉大。面積或畸或狹。窮鄉僻壤，則數縣不管;繁市巨鎮，則數縣共管。人民之保護不同，負擔各異。縣政府發號施令，亦難免有不實之感。現在全國推行自治，縣為自治單位。如疆不齊，于劃分自治區時，尤易發生窒礙。”河南各地居民之土地犬牙交錯，而且有“飛地”或稱“插花地”，各村所爭者是對某塊土地的征收攤款權，而不是以此河還是彼路作為兩村的分界線。攤款不僅使村界得以劃定，而且促成了村民資格的認定。據旗田巍研究，取得一村村民的資格，除舉家遷居該村之外，另一重要條件便是向該村繳納“村費”。這里的“村費”與“攤款”幾乎同義。在靠近城市的村莊或大的集鎮，一些村民并無土地或土地甚少，他們經營小作坊或店鋪，因為他們仍然繳納攤款(即“白地攤款”)，仍被承認為本村村民。民國時期，行政邊界劃分不合理，給河南省政府辦理的土地陳報、土地整理、土地登記、土地清丈等地政工作帶來了麻煩，說明地政工作在行政管理方面不合理，也不科學。

四、結語

孫中山提出了“民族、民權、民生”的三民主義，主張平均地權，解決好農村的土地問題。民國時期，國民黨為了維護在河南的統治，在河南推行的地政工作最終失敗，根本原因在于社會制度的腐敗，此外，還有行政管理不善的原因。民國時期河南省政府對行政邊界劃分不合理，縣區紊亂;地政機關組織系統紊亂，計劃不周，經費不足，在土地陳報與登記方面存在諸多問題，導致地政工作實施困難，逐漸流于形式，效率低下，地政工作在行政管理方面不合理，也不科學。從行政管理的角度探究近代河南地政工作行政管理方面存在的問題，總結歷史經驗。社會主義新農村建設，在農村土地管理體制方面進行改革，讓土地產權的流轉科學化，政府要注意行政管理的科學化，創造良好的市場環境，以便讓市場在資源配置中起決定性作用。

作者：王偉葉媛秀單位：井岡山大學馬克思主義學院