議事協調機構的權威性范文
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自建國以來，我國應急管理體制應對的危機范圍逐漸擴大，其覆蓋面從以自然災害為主逐漸擴大到覆蓋自然災害、重大疫情、生產事故和社會危機四個方面。應對危機的方式從被動的“撞擊-反應”式危機處置逐漸演變為從前期預防到后期評估的危機全過程管理。危機管理體制從專門部門應對單一災害過渡到綜合協調的危機管理，從議事協調機構和聯席會議制度的協調過渡到政府專門辦事機構的協調。在政府行政管理機構不做大的調整的情況下，一個依托于政府辦公廳（室）的應急辦發揮樞紐作用，協調若干個議事協調機構和聯席會議制度的危機管理的新體制初步確立。但在實際運行中也存在一些問題。
政府應急管理行政體制存在的問題
1.指揮部與同級的應急辦之間的職責沒有劃清、關系沒有理順
議事協調機構同辦事機構職責重疊，關系不順的問題在危機處置和常態工作中都有發生。以全國防控高致病性禽流感指揮部（以下簡稱“防控指揮部”）和國務院辦公廳應急辦（國務院應急辦）為例：
一是在危機處置過程中，按照中編辦的批復，國務院應急辦“協助國務院領導處置特別重大突發公共事件，協調指導特別重大和重大突發公共事件的預防預警、應急演練、應急處置、調查評估、信息、應急保障和國際救援等工作。”可見國務院應急辦的職責是明確界定的，即：值守應急，信息匯總和綜合協調。其處置權利有限定，須協助國務院領導處置。而防控指揮部的主要任務有“統一領導、指揮和協調全國高致病性禽流感的防治工作。”危機關頭履行著臨場指揮處置的職責。防控指揮部的總指揮是國務院副總理，防控指揮部等10個議事協調機構實際上也履行著“協助國務院領導處置特別重大突發公共事件”的職責。
二是在常態工作中，國務院應急辦的職責包括“負責協調和督促檢查各省（區、市）人民政府、國務院各部門應急管理工作”。防控指揮部的任務也包括“對各地防治工作進行指導、檢查和督促。”隨著應急辦在應急管理中發揮的作用日益顯著，這種職責上的沖突可能會日漸顯露。
2．議事協調機構和聯席會議的權威性不足
一是常態協調的權威性不足。在危機發生期間，各部門高度重視、積極配合議事協調機構的工作，議事協調機構（特別是指揮部）的協調能力是強的。但是“指揮部”不是常設機構，只是在危機發生的時候才被啟動，無法有效組織各部門開展危機前的預防、演練、儲備等工作。一些相關研究表明，在沒有嚴重災情的平常年份，某自然災害專項指揮部一年只開一兩次會議，日常業務由設在某部委的辦公室負責。
二是同級協調的權威性不足。現行的政府應急體制有在指揮部之外再組建部際聯席會議制度的情況。例如，國務院抗震救災指揮部和國務院防震減災工作聯席會議制度（都設在地震局）并存，聯席會議及其辦公室的組成人員與指揮部及其辦公室組成人員相同。兩塊牌子，各有用處。即便如此，由一個部門出面協調同級別的其他部門還是有很大難度。有些部門，例如發改委，出現在每一個議事協調機構中；財政部、公安部、衛生部和農業部也出現在絕大部分議事協調機構中。同級部門協調這些政府強勢部門存在相當難度。即使副總理擔任專項應急管理領導機構的負責人，協調該副總理分管之外的部門也有難度。現有應急機構主要是針對某一領域的突發事件設立的，機構之間溝通相對不足，預警信息后難以形成統一應對合力。
3．一些領導小組和委員會與應急管理關聯度低，部際聯席會議的職責區別較大
有一些領導小組、委員會承擔的是政府常態工作。例如國家減災委員會、國務院安全生產委員會、國務院防治艾滋病工作委員會、國務院血吸蟲病防治工作領導小組。絕大部分部際聯席會議的任務是政府常態工作的一部分。例如煤礦整頓關閉工作部際聯席會議的工作職責是“在國務院領導下研究煤礦關閉整頓的政策措施；制訂工作計劃和階段性任務并組織落實；協調煤礦整頓關閉工作中的重大事項；組織開展聯合執法活動；研究煤礦安全生產標本兼治的措施；協調解決有關問題。”按照國務院的批復，聯席會議由牽頭部門召集，不刻制印章，也不正式行文。其工作規則是定期（大多為每年或者每半年一次，個別為每季度）或者不定期召開會議，討論和協調解決指定的有關問題。以會議紀要形式記錄議定事項，經與會單位同意后印發有關方面并抄報國務院。各成員單位按照部門職能分別落實。對難以協調一致的問題，由牽頭部門報上級決定。但個別部際聯席會議的職能卻類似于指揮部。例如境外中國公民的機構安全保護工作部際聯席會議。按照《中國公民出境旅游突發事件應急預案》規定：“在中國公民出境旅游重大和較大突發事件發生后，根據需要啟動境外中國公民和機構安全保護工作部際聯席會議，統一組織、協調、指揮應急處置工作。”
領導小組、委員會和部際聯席會議制度的分類不清、職能不統一，因此不能僅從機構的名稱推斷其職能。政府應急管理行政體制的范圍變得越來越大，邊界不清晰，增加應急辦協調的難度，也容易使應急辦與辦公廳等政府協調機構產生工作矛盾和職能沖突。
4．各地政府應急辦機構設置不一，職責規定不同，影響協調、樞紐職能的發揮
從目前現狀來看在30個省（區、市）級應急辦中，有正廳級機構7個，副廳級13個，正處級10個。在20個正、副廳級應急辦中，13個應急辦的負責人由省政府秘書長、副秘書長或辦公廳主任、副主任兼任，另外7個應急辦主任為專職。10個正處級機構的應急辦主任全部為專職。除應急辦的級別各不相同外，編制員額差距更大。多者45人，少的不到10人。各地應急辦的編制、級別不同仍然是表面現象，更大的區別是在機構設置和職能確定上。應急辦的機構設置和職能劃分大致有如下三種情況：
一是依托于政府日常工作協調機構。多數省（區、市）政府應急辦的機構和職能設置與國務院應急辦基本保持一致：應急辦設在辦公廳內；在應急辦（或辦設處室）上加掛值班室的牌子；應急辦承擔應急管理的日常工作和總值班工作，“履行值守應急、信息匯總和綜合協調職責，發揮運轉樞紐作用。”有的讓政府辦公廳加掛應急辦牌子，應急管理工作仍由廳內相關處室承擔。有的應急辦承擔了與應急相關而且力所能及的其他職能。承擔這些日常職責有利于接近政府領導同志工作，掌握信息，占有應急資源，強化應急辦的協調能力。
二是應急辦的職責與日常業務脫離。例如浙江、四川兩省的應急辦沒有值班職能，值班工作分別由省委辦公廳和政府辦公廳辦公室承擔。深圳市應急辦完全脫離了辦公廳業務工作，與辦公廳享有平級的待遇，但對于全面掌握市政府領導工作的情況、信息和動態打了折扣，干部交流和提升也是問題。其工作的難度大，其權威性受影響。
三是應急辦的職責過寬，影響應急辦履行其基本職責。例如北京市應急辦將協調和指揮、調度權集于一身，削弱了議事協調機構原有的指揮、調度和處置職能，應急辦卻忙得不可開交。
綜上所述，應急辦各項工作在短期能迅速走上正軌是值得肯定的，其職能的確定還需進一步摸索和調整。但由于上述問題的存在，協調、樞紐職能的定位出現差距。首先，縱向上存在著信息報告上不夠及時、準確和全面，遲報、漏報和瞞報問題仍然存在，不利于國務院及相關主管部門及時掌握情況，部署開展相關處置工作，對各地區、各部門信息報告情況的通報和責任追究制度也難以建立。其次，橫向上，應急辦限于人手少等原因，往往應付于信息接報、上傳下達，與有關部門、應急機構之間的協調聯動不夠，影響了綜合協調能力的發揮。有時政府領導也會將政策上沒人管的、部門管不了的應急工作統統交給應急辦，使應急辦工作往往處于超負荷的溢出狀態。
完善應急管理行政體制的基本思路
為了實現應急管理行政體制提高行政效率、降低行政成本、最大限度地減小各類突發事件和危機事件帶來的沖擊和損失的目標，我們在分析現行體制問題、借鑒國際經驗的基礎上，提出進一步完善應急管理行政體制的思路。完善應急管理行政體制應該堅持這樣的基本原則：預防為主、預防與應急相結合；注重效率；有利協調；循序漸進。基本思路是加強和完善一個應急辦協調若干個議事協調機構和聯席會議的綜合應急行政體制。這種模塊化的行政管理體制有充分的彈性，有利于應急管理行政體制的逐步完善和及時調整（增減）。這也是從其他國家應急體制建設中取得的經驗。
1．政府應急辦與議事協調機構在職能劃分上要各有側重，避免交叉，分工明確協調互補
以議事協調機構為主體、依托專業部門的應急管理反應機制已經比較成熟。這是當前我國政府職能分工的實際。充分發揮議事協調機構的作用，有助于實現行政成本最小化和行政效率最大化目標。要加強和鞏固議事協調機構在危機中的統一指揮和應急處置職能，要在政府層面上解決議事協調機構在事前的協調能力不足問題，以確保議事協調機構的權威性和指揮權。但是議事協調機構沒有涵蓋所有的危機，在危機處置中的職責參差不齊，在危機預防和善后處理方面缺少權威性，設立應急辦是必要的。應急辦尤其應該致力于發揮自己在危機預防和善后處理中的權威性，還應該致力于管理目前沒有機構負責的危機，必要時可以協助國務院領導直接處置。應急辦的設立不能替代議事協調機構，不能另起爐灶，不能重復建設。中央編辦關于設立國務院應急辦的批復中對應急辦的職能規定是恰如其分的。國務院應急辦綜合協調和信息樞紐的功能應該明確和完善。要以中編辦的批復精神為依據，進一步調整和劃分各議事協調機構的職能。在常態由應急辦綜合協調多個議事協調機構實施應急管理；在危機時刻由指揮部行使指揮和處置權，或者按照預案處置危機。
2．各級政府應急管理辦公室（應急辦）應當逐步完善和加強
隨著我國政府職能轉變的深化，應急行政管理的重要性日益增強，行政資源需要及時重新分配并適當向應急行政體制傾斜。把應急管理機構作為事業單位、讓其承擔日常性意外事件處置指揮中心的做法，可能會矮化應急管理職能，削弱政府應對重大突發性事件的能力。由于各地區的經濟社會發展程度和潛在危機不一樣，各地的應急行政管理體制也可以有所不同，對編制、級別等行政資源的分配也不宜做出硬性規定，而應該讓各地各級政府自行決定。但各級政府應急辦人員編制要充實、落實，級別應該明確。為了提高應急管理機構的權威性和協調能力，國際上常見的做法是將應急管理機構的級別作適當的提升。這一做法值得我國借鑒。我國正處在經濟高速發展、政府管理體制深刻轉型時期，很多災害是跨地區、跨部門甚至跨國界的，也是難以預測和控制的。專業處置機構的職責不可能涵蓋所有潛在的危機。國務院應急辦成立后，一些部門沒人管、政策管不了的應急工作有向應急辦集中的趨勢，應急辦協助國務院領導直接處置危機的工作量增加，各議事協調機構之間的協調工作加大，保證國務院應急辦的編制充足和協調權威就顯得更為重要。因此，在中央層面建立一個級別較高的辦事機構是必要的。
3．應急辦的設置應依托于該級政府的辦公廳
我國應急管理行政體制的生命線在于其協調能力，而目前各級政府都以辦公廳作為其協調樞紐，依托辦公廳設置應急辦有利于保證協調的權威性、低成本，同時由于貼近危機發生時作為決策中樞行使指揮權的行政首腦，有利于提高應急工作的效率。中央編辦明確規定，國務院應急辦“負責協調和督促檢查各省（區、市）人民政府、國務院各部門應急管理工作”，“協助國務院領導處置特別重大突發公共事件”。這些職能的履行和發揮與其機構設在政府辦公廳是緊密相關的。另外，與辦公廳的日常職能結合有利于應急辦隨時對危機源、應急資源有準確的把握，增強與相關部門的溝通和聯系，提高協調的效率和權威性。假如政府應急辦與該級政府辦公廳分設，那么即便給予應急辦較高的級別、配備較強的干部和較多的人員，由于實際上形成了兩個貼近政府首腦的樞紐，日常工作的交叉和沖突難以避免。應急辦平時工作的權威性會打折扣，進而影響常態管理與應急管理的有效切換。
4．對議事協調機構和部際聯席會議制度進行分類，進一步明確應急行政管理體制的邊界
有必要按照與應急管理的關聯度對25個議事協調機構和聯席會議制度作合理的分類和調整。與應急管理關聯度高的議事協調機構和聯席會議制度應該納入應急管理行政體制，增強與應急相關的專業協調能力，由應急辦聯絡和協調；其他議事協調機構和部際聯席會議則應該明確歸為政府的常態管理體制，由辦公廳(室)內的其他部門聯絡和協調。