證據(jù)制度行政程地位范文

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自上個世紀90年代以來，行政程序法的制定及相關(guān)問題一直是我國行政法學(xué)領(lǐng)域研究的熱點問題。學(xué)者圍繞行政程序法典化模式、行政程序法的有關(guān)制度、行政程序的利益平衡、行政程序法比較等進行了一系列的研究，這些研究對于澄清行政程序中的理論問題及為制定我國行政程序法提供理論支持大有益處。但理論界在行政程序法領(lǐng)域的研究中忽視了一個重要問題-行政程序中的證據(jù)制度。行政程序作為一種法律程序，與訴訟程序一樣，證據(jù)制度應(yīng)當(dāng)是行政程序中的核心制度。對于即將制定行政程序法的中國，加強行政證據(jù)制度的研究尤為必要。

一、證據(jù)制度是各國行政程序法的核心制度

證據(jù)是法律程序的靈魂，離開證據(jù)的證明作用，任何精巧的法律程序都將會變得毫無意義。目前已有行政程序法的國家都在其行政程序法中規(guī)定了證據(jù)制度，且證據(jù)制度是其行政程序法的核心制度。美國、德國行政程序法在各國行政程序法中比較有代表性，本文僅分析該兩國行政程序法中證據(jù)制度的地位，據(jù)此分析可以看出證據(jù)制度在行政程序法中的地位和作用。

（一）證據(jù)制度在美國聯(lián)邦行政程序法中的地位

美國行政程序中的證據(jù)制度由美國聯(lián)邦行政程序法的規(guī)定和司法判例構(gòu)成，相對而言，大量的證據(jù)制度是通過判例確立的，即使這樣，在美國聯(lián)邦行政程序法中證據(jù)制度仍占有重要地位。從美國聯(lián)邦行政程序法條文來看，大多數(shù)條文都涉及行政證據(jù)制度，有的條文主要規(guī)定證據(jù)制度。美國1946年聯(lián)邦行政程序法關(guān)于行政程序的規(guī)定共有十條，分別是第551條，定義；第552條，公共信息、機關(guān)規(guī)章、意見、裁決令、檔案和程序；第552條，規(guī)章制定；第554條，裁決；第555條，附屬事項；第556條，聽證、主持人員、權(quán)力和職責(zé)、舉證責(zé)任、證據(jù)、作為決定之依據(jù)的案卷；第557條，初步?jīng)Q定、終結(jié)性、機關(guān)復(fù)議、當(dāng)事人遞呈、決定內(nèi)容、案卷；第558條，制裁的實施、許可證申請的裁定、許可證的停止、吊銷和終止；第559條，對其他法律的效力、此后法律的效力。除第551條、553條外，所有條款都有關(guān)于證據(jù)制度的規(guī)定。第552條規(guī)定公共信息和個人檔案等公開的范圍和程序，其中有大量關(guān)于證明責(zé)任的規(guī)定，包括行政機關(guān)和相對人的證明責(zé)任。第554條、555條、556條和557條則主要是關(guān)于證據(jù)制度的規(guī)定，規(guī)定了裁決的聽證、聽證主持人、證據(jù)提供、證據(jù)調(diào)查、對證據(jù)辯論和質(zhì)證、舉證責(zé)任、證據(jù)排除規(guī)則等證據(jù)制度。

作為正當(dāng)程序原則體現(xiàn)的聽證制度是美國行政程序法規(guī)定的重要制度，聽證也主要圍繞證據(jù)的調(diào)查、提供、舉證責(zé)任、證據(jù)排除規(guī)則等來進行。美國聯(lián)邦行政程序法第556條關(guān)于聽證程序就規(guī)定了：規(guī)章或裁決令的提議方負有舉證責(zé)任（關(guān)于舉證責(zé)任的規(guī)定），任何口頭或書面證據(jù)均可采用，但機關(guān)應(yīng)把排除無關(guān)聯(lián)性的證據(jù)、無意義的證據(jù)或不恰當(dāng)復(fù)制的證據(jù)的原則規(guī)定為機關(guān)政策（關(guān)于證據(jù)可采性和證據(jù)排除規(guī)則的規(guī)定）；除非已研究了全部案卷材料或案卷中由當(dāng)事人引用且有可靠性、證明性和實質(zhì)性證據(jù)支持的那部分內(nèi)容，否則機關(guān)不得實施制裁（關(guān)于證明的規(guī)定）；當(dāng)事人有權(quán)用口頭或書面證據(jù)提出其意見或辯解，有權(quán)提出反駁證據(jù)，也有權(quán)進行可能為全面查清事實真相所需要的交叉盤問，機關(guān)在制定規(guī)章或者在裁決有關(guān)金錢或救濟的請示或許可證的原始申請時，只要當(dāng)事人不會因此受到不公正的侵害，就可以采用以書面形式提交全部或部分證據(jù)的程序（關(guān)于證據(jù)提出和質(zhì)證的規(guī)定）。從美國聯(lián)邦行政程序法的規(guī)定來看，聽證程序?qū)嶋H上就是具體運用各種證據(jù)制度的程序。

美國聯(lián)邦行政程序法中規(guī)定的案卷排他原則、不單方接觸原則等原則也是圍繞證據(jù)制度展開。案卷排他原則指行政機關(guān)的裁決只能以案卷作為根據(jù)，不能在案卷以外，以當(dāng)事人所未知悉的和未論證的事實作為根據(jù)。[1]美國聯(lián)邦行政程序法第556條規(guī)定，證言的記錄、證物連同裁決程序中提出的全部文書和申請書，構(gòu)成按照本編第557條規(guī)定作出裁決的唯一案卷。這就是美國聯(lián)邦行政程序法關(guān)于案卷排他原則的規(guī)定，該原則要求行政決定必須以收集到案卷中并為當(dāng)事人知曉的證據(jù)材料作為依據(jù)，未收入案卷的材料不能作為依據(jù)。為了確保在聽證程序中所認定證據(jù)和事實得到足夠尊重，美國在摩根案中確立了“決定者必須聽證”的原則。決定者必須聽證不能因此認為行政首長必須親自主持聽證，原因在于裁決爭議僅是行政首長的一部分工作，除此之外行政首長還有諸如制訂、執(zhí)行政策和法規(guī)及處理日常事務(wù)的職責(zé)，要求行政首長必須主持聽證則實際上不可能。美國聯(lián)邦最高法院在摩根案件的判決中確認“證據(jù)可以由一個聽證審查官員接納”，這表明決定者必須聽證原則中的聽證具有抽象意義，即決定者必須以聽證的記錄作為根據(jù)，認真考慮各利害關(guān)系人提供的證據(jù)，必須符合實質(zhì)意義的聽證。美國聯(lián)邦最高法院在摩根案件中也確認，“這個必要的規(guī)則（即決定者必須聽證）并不排除在實際的行政程序中取得輔助人員的幫助，輔助人員可以進行調(diào)查研究，證據(jù)可以由聽證審查官員接納，這些接納的證據(jù)可以由有專門知識的下級官員篩選和分析”。[2]可以認為，美國案卷排他原則主要是針對決定官員不參加聽證的情形確定的，該原則主要要求決定官員服從聽證程序所確認的證據(jù)和事實，案卷排他原則實際上是行政程序中的一種證據(jù)制度。“任何機關(guān)以外的利害關(guān)系人都不得就本案的是非依據(jù)問題同該機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)集體成員、行政法官以及其他參與或可能參與該裁決過程的雇員進行或故意促成單方聯(lián)絡(luò)”，這就是美國聯(lián)邦行政程序法所確定的不單方接觸原則。不單方接觸原則的意圖是避免行政官員在接收證據(jù)、認定案件事實程序中的不公正，它實際上是行政程序中證據(jù)制度的一項原則。

美國聯(lián)邦行政程序法中關(guān)于證據(jù)制度的條文占有相當(dāng)大的比例，一些重要行政程序原則是基于證據(jù)制度的要求和需要而確立，說證據(jù)制度是美國聯(lián)邦行政程序法的核心制度毫不夸張。

（二）證據(jù)制度在聯(lián)邦德國行政程序法中的地位

證據(jù)制度在聯(lián)邦德國行政程序法中具有重要地位，聯(lián)邦德國行政程序法規(guī)定了證據(jù)調(diào)查與收集、證明責(zé)任、言詞審理等證據(jù)制度。

作為一般證據(jù)規(guī)則，聯(lián)邦德國行政程序法規(guī)定了行政機關(guān)依職權(quán)調(diào)查事實的制度。該法第24條規(guī)定，行政機關(guān)依職權(quán)調(diào)查事實，行政機關(guān)決定調(diào)查的方式及范圍，不受參與人提供的證據(jù)及要求的限制；行政機關(guān)應(yīng)顧及一切對具體案件有意義的情況，甚至是有利于參與人的情況。按照此規(guī)定，德國一般行政程序中的證明責(zé)任由行政機關(guān)承擔(dān)，行政機關(guān)具有主動調(diào)查案件事實和收集證據(jù)之責(zé)。同時，聯(lián)邦德國行政程序法賦予行政機關(guān)調(diào)查收集證據(jù)的權(quán)力，該法規(guī)定，行政機關(guān)可使用其根據(jù)合目的性裁量，采用認為對調(diào)查事實為必要的證明方法，尤其是：收集各種資料；對參與人聽證，詢問證人和鑒定人，取得參與人、鑒定人和證人的書面聲明；調(diào)閱書證和案卷；組織勘驗等。在行政機關(guān)調(diào)查取證程序中，行政程序參與人應(yīng)參加事實的調(diào)查，尤其應(yīng)當(dāng)提供知道的事實和證據(jù)；證人和鑒定人進行陳述或作出鑒定的義務(wù)，僅以法律有規(guī)定的為限。行政機關(guān)依職權(quán)調(diào)查案件事實是聯(lián)邦德國行政程序法的一項核心制度，且是一項證據(jù)制度，可見證據(jù)制度在聯(lián)邦德國行政程序法中的地位。

聯(lián)邦德國行政程序法規(guī)定的擔(dān)保代宣誓制度也是一項證據(jù)制度。在行政機關(guān)無其它方法獲得事實真相，或其它方法已經(jīng)證實不能獲得結(jié)果，或調(diào)查事實真相會造成極不合理的花費的情況下，行政機關(guān)可以采用擔(dān)保代宣誓制度確定案件事實。擔(dān)保代宣誓制度原本是德國民事訴訟程序中的一項制度，行政機關(guān)僅在法律或法規(guī)就所涉及的標的和程序可采用擔(dān)保代宣誓有規(guī)定，法規(guī)宣布行政機關(guān)對此有管轄權(quán)時，方允許在調(diào)查事實中要求和采用擔(dān)保代宣誓。擔(dān)保要求擔(dān)保人對作為聲明對象的正確性進行證實。在接受擔(dān)保代宣誓之前，應(yīng)向代宣誓的擔(dān)保人解釋擔(dān)保代宣誓的意義，作出不正確及不完全的擔(dān)保代宣誓所應(yīng)承擔(dān)的刑事后果。擔(dān)保代宣誓以法律制度的形式確保行政機關(guān)能確定案件事實并作出行政決定，是行政機關(guān)依職權(quán)調(diào)查案件事實制度的補充。

要式行政程序是德國行政程序中的一類正式程序，采用該程序以法律規(guī)定為限。聯(lián)邦德國行政程序法對該程序規(guī)定主要是證據(jù)制度的規(guī)定，特別是規(guī)定了詳細的言詞審理制度。要式行政程序采用言詞審理，證人對陳述，鑒定人對鑒定負有義務(wù)，應(yīng)當(dāng)參加言詞審理并接受參與人的詢問。在要式行政程序中，參與人有權(quán)在作出行政決定之前獲得表達其意見的機會，在詢問證人、鑒定人以及勘驗時，參與人有權(quán)在場并就相關(guān)問題發(fā)問。除法律規(guī)定的情形外，行政機關(guān)作出決定前都應(yīng)當(dāng)進行言詞審理，審理主持人應(yīng)就案件與參與人進行討論，審理主持人應(yīng)負責(zé)在審理過程中，促使對不夠明確的申請作出說明，提出有利案情的申請，補充不完整的陳述，以及要求作出對認定案件事實有價值的聲明。為確保言詞審理的效力，聯(lián)邦德國行政程序法要求行政機關(guān)作出的決定，必須綜合全面反映行政程序所有的結(jié)果，未參加言詞審理的行政官員無權(quán)參與決定的商議和表決。

從以上分析可以看出，美國和德國行政程序法都有大量關(guān)于證據(jù)制度的條文規(guī)定，一些主要程序制度和原則圍繞證據(jù)制度而展開，一些專門程序更是主要關(guān)于證據(jù)制度的程序。分析其它國家的行政程序法也是如此，因此可以說，證據(jù)制度是世界各國行政程序法規(guī)定的重要內(nèi)容，很多制度圍繞證據(jù)制度展開。

二、我國行政程序法應(yīng)圍繞證據(jù)制度展開

行政程序法律制度的構(gòu)建在形式上著重規(guī)定行政主體實體權(quán)力運用必須遵循的過程，著重規(guī)定行政主體程序義務(wù)以限制其濫用權(quán)力，本質(zhì)上則是一個以公民程序性權(quán)力制約和抗衡行政實體權(quán)力的活動，這正是現(xiàn)代民主制度的重要表現(xiàn)。[3]要實現(xiàn)行政程序法的功能，需要設(shè)計一系列的制度，如行政公開制度、聽證制度、言詞審理制度等，這些制度的建立不可能隨心所欲的確定，而應(yīng)當(dāng)圍繞證據(jù)的調(diào)查收集、質(zhì)證、證明責(zé)任、證明標準等具體制度展開。

（一）行政程序步驟和順序的確定應(yīng)圍繞證據(jù)制度展開

行政程序的目的是確定案件事實和在此基礎(chǔ)上正確適用法律，并在此過程中保障行政相對人參與行政程序的權(quán)力以實現(xiàn)程序正義。案件事實的確定是正確適用法律的前提和基礎(chǔ)，而案件事實的確定應(yīng)當(dāng)圍繞各種證據(jù)制度來展開，包括證據(jù)調(diào)查和收集的制度、證明責(zé)任、證明標準、證據(jù)排除規(guī)則、質(zhì)證和認證、案卷排他性原則等。應(yīng)當(dāng)以這些證據(jù)制度為基礎(chǔ)來確定行政程序的步驟和順序，否則行政程序則會變得空洞和難于操作，也不能滿足行政程序?qū)ψC據(jù)規(guī)則的要求。

確定行政程序步驟和順序時，首先要確定的是我國采用什么樣的調(diào)查取證制度，調(diào)查取證制度不同，行政程序的步驟和順序則應(yīng)當(dāng)不同。行政程序中的調(diào)查取證制度主要有兩種類型，一是以德國、奧地利、瑞士等國為代表的行政機關(guān)依職權(quán)進行調(diào)查取證的制度；二是以美國為代表的辯論式的調(diào)查取證制度。前者規(guī)定行政機關(guān)是行政程序的決定者，享有調(diào)查的裁量權(quán)，對證據(jù)問題負有全面的調(diào)查和審查判斷的責(zé)任。行政機關(guān)可以自行決定調(diào)查證據(jù)的范圍，不受當(dāng)事人所提供證據(jù)和要求的約束。在此種程序中，當(dāng)事人可以向行政機關(guān)提供證據(jù)，但調(diào)查取證程序的進程由行政機關(guān)控制。后者基本上實行誰主張誰舉證，從程序的設(shè)置上來看類似于訴訟程序中的辯論式訴訟，在此種制度中，行政程序的進程受行政機關(guān)和當(dāng)事人雙方的影響。我國確定行政程序的步驟和順序，采用什么樣的調(diào)查取證制度很重要。

確定行政程序步驟和順序時還應(yīng)當(dāng)確定的是對證據(jù)的質(zhì)證和證據(jù)審查制度。質(zhì)證和證據(jù)審查制度決定了在行政程序中是否實行言詞審理或言詞審理的范圍多大，決定了當(dāng)事人、證人、鑒定人等是否參與證據(jù)的審查并質(zhì)證等。

（二）區(qū)分一般行政程序與特殊行政程序應(yīng)圍繞證據(jù)制度展開

一般行政程序是指行政程序法中規(guī)定適用于所有行政行為的行政程序，一般行政程序僅規(guī)定行政行為的基本原則和基本程序規(guī)則等。特殊行政程序指行政程序法中規(guī)定的適用于特定種類行政行為的程序。各國行政程序法大都規(guī)定有一般行政程序與特殊行政程序，或是將行政程序分為幾種類型。一般行政程序與特殊行政程序如何區(qū)分和設(shè)計，其適用范圍如何劃分等，應(yīng)當(dāng)圍繞證據(jù)制度來展開。一般行政程序規(guī)定適用于對證據(jù)制度無特殊要求的程序，而對證據(jù)制度有特殊要求的，應(yīng)當(dāng)適用特殊行政程序。

美國將裁決程序分為正式裁決程序和非正式裁決程序，而行政機關(guān)大量裁決采用的是非正式裁決程序，非正式裁決程序的范圍非常廣泛，包括從完全沒有任何程序的口頭談話，到幾乎接近審判型的聽證程序在內(nèi)。例如行政機關(guān)進行的協(xié)商、和解、觀察、調(diào)查、簽訂合同、發(fā)動追訴、決定不追訴、回答問題、提出建議和指導(dǎo)、舉行非審判型的聽證，都是非正式程序。而法律特別要求行政機關(guān)根據(jù)聽證記錄作決定的情況并不多。[4]美國采用非正式裁決程序的標準應(yīng)當(dāng)是案件事實簡單，不需要舉行正式聽證會就能確定案件事實的案件。

聯(lián)邦德國行政程序法規(guī)定的要式行政程序是一類特殊行政程序，它不同于一般行政程序的地方是實行言詞審理，要求證人、鑒定人等參加言詞審理并提供證據(jù)和質(zhì)證，并要求在商議及表決時，僅允許參加過言詞審理的委員在場。從聯(lián)邦德國行政程序法對要式行政程序的設(shè)計來看，其適用的只是案件事實存在較大爭議的案件，一般案件則不適用該程序。

區(qū)分一般行政程序與特殊行政程序應(yīng)當(dāng)圍繞證據(jù)調(diào)查和確認的難易來進行，特殊行政程序一般是對證據(jù)制度有較特殊要求的程序制度。

（三）內(nèi)部程序內(nèi)容的確定應(yīng)當(dāng)圍繞證據(jù)制度展開

行政程序法不可能只規(guī)定外行政程序，各國行政程序法都有內(nèi)容行政程序的規(guī)定。美國案卷排他原則的確立更多的是基于內(nèi)部行政程序的考慮，“決定者必須聽證”是美國正當(dāng)法律程序原則的基本要求，但在行政實際中存在行政內(nèi)部的請示、批準和監(jiān)督等制度，有時就會出現(xiàn)實際的決定者不是聽證主持人的情況，為了充分發(fā)揮聽證的作用，約束決定者的主觀隨意，美國行政程序法確定了案卷排他原則，要求決定者必須受聽證程序所作案卷的約束。而案卷排他原則本身是行政程序中的一項重要證據(jù)制度。而聯(lián)邦德國行政程序法規(guī)定有行政機關(guān)間職務(wù)協(xié)助的內(nèi)部程序，其中主要的是關(guān)于事實協(xié)助調(diào)查和證據(jù)協(xié)助收集的規(guī)定。

我國制定行政程序法考慮的不應(yīng)當(dāng)是應(yīng)否規(guī)定內(nèi)部行政程序的問題，應(yīng)當(dāng)考慮的是規(guī)定哪些內(nèi)部行政程序的問題。內(nèi)部行政程序不外行政機關(guān)間的職務(wù)關(guān)系、同一行政機關(guān)內(nèi)部部門和人員之間的職務(wù)關(guān)系等。確定內(nèi)部行政程序應(yīng)當(dāng)圍繞有利于案件事實的查清、有利于收集證據(jù)、有利于正確認定證據(jù)和案件事實來進行。

（四）確定行政主體與相對人在行政程序中的關(guān)系應(yīng)圍繞證據(jù)制度展開

行政主體與相對人在行政程序中關(guān)系的核心是當(dāng)事人是否參與行政程序及在什么時候參與行政程序的問題。

當(dāng)事人參與行政程序是正當(dāng)行政程序原則的要求，同時也是行政程序中各類證據(jù)制度的要求。當(dāng)事人是否參與行政程序及何時參與行政程序應(yīng)當(dāng)取決于證據(jù)制度的需要。如實行言詞審理的證據(jù)制度，則不僅要求當(dāng)事人參與行政程序，當(dāng)事人在行政程序中還有權(quán)向證人、鑒定人發(fā)問，有權(quán)在勘驗時在場并發(fā)表意見等。如確定行政機關(guān)依職權(quán)調(diào)查證據(jù)的制度，當(dāng)事人是否參與行政程序則取決行政機關(guān)的意志，根據(jù)行政機關(guān)的安排進行。如采用聽證程序，則要求當(dāng)事人參與行政程序并發(fā)表意見和看法。

當(dāng)事人參與程序取決行政程序中證據(jù)制度的確定，行政程序采用不同的證據(jù)制度則當(dāng)事人參與行政程序的機會和條件則不一樣，當(dāng)事人與行政機關(guān)在行政程序中的關(guān)系也就不一樣。