城鎮化背景下的農民權利論文范文

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一、城鎮化進程中農民權利實現的三重維度

城鎮化進程中的農民權利，實質上就是農民應該平等地享有“國民待遇”和與城市居民同等的市民權利。我們可以從自由維度、財產維度和平等維度三個方面來進行闡釋。

(一)自由維度“自由不僅是發展的首要目的，也是發展的主要手段。”從自由維度看，城鎮化進程中的農民權利最重要的是生命生存權的實現、遷徙權的實現和參政自治權的實現。“權利這個詞的確切含義是每個人都有按照正確的理性去運用他的自然能力的自由。”生命生存權利是一個人的自然權利，也是一個人的基本人權。近年來，由于城鎮化過程中的征地矛盾，農民“被上樓”、“留守婦女兒童”、“空巢老人”等現象嚴重，甚至發生了征地過程中農民意外死亡事件。此外，城市的擴張和工業企業向農村和欠發達地區轉移，破壞了農民原有的生產環境，甚至造成生態的破壞和環境的污染。可以說，城鎮化進程中農民的生命和尊嚴受到了不同程度的侵蝕。遷徙自由也是公民的一項基本權利，然而由于城鄉分割的二元結構，農民受到戶籍制度、社會保障制度等制度性因素的制約，無法自由遷徙。城鎮化帶來了農民工浪潮，但農民工依然是“農業戶籍的工人”，只能成為流動的“候鳥”，無法真正融入城市。民主政治權利也是我國憲法賦予農民的基本權利，長期的村民自治使這種權利得到了實現。然而，隨著城鎮化進程的推進，這種權利越來越難以實現。這一方面是因為農村青壯年人口向城市轉移，農村出現了政治參與的“真空”，農民的村民自治權利被虛化;另一方面是因為進入城市的農民無法享受到與城市居民同等的政治權利，在企業、社區、基層權力機關都缺乏自身的代表。這使得農民在農村和城市均無法自由地行使自身的政治權利。

(二)財產維度“財產權指在法律規定的范圍內財產所有人對其財產享有占有、使用、處分的權利，實現和保障公民的財產權是市場經濟制度的基石”。十八屆三中全會提出要賦予農民更多的財產權利。農民的財產權利主要依托于土地，而城鎮化進程主要涉及土地用途的變更。因此，從財產的維度看，城鎮化進程中農民權利的實現主要是土地承包經營權、宅基地使用權和集體資產收益權的實現。土地承包經營權是改革開放以來國家為農民確立的最基本的、最重要的財產權利，長期實行“以家庭承包經營為基礎，統分結合的雙層經營體制”的政策，是改革開放以來黨的三農政策的核心內容和基石。這也包括土地的自由流轉，即允許和規范農民土地承包經營權的自由流轉，這是維護和實現農民權利的必然要求。中央歷來主張在穩定農民土地承包經營權的基礎上，允許土地承包經營權自愿、依法、有償轉讓。可以說，保障和實現農民的土地承包經營權是保障和實現農民其他權利的基礎。宅基地使用權是農民依法享有的在集體所有的土地上建造個人住宅的權利，根據我國的相關法律，農民對宅基地只有使用權，這是一種不完全的物權。集體資產收益權是指農民作為農民集體經濟組織的成員，有權享有集體經營的各類收益。十八屆三中全會提出要“保障農民集體經濟組織成員權利”，就是賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承等權利，使農民依法獲得集體資產的收益。土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權等，是法律賦予農民的合法財產權利。然而，在城鎮化進程中，農民的這些權利并不能夠充分實現。例如，農民不能充分享有土地財產權利。依照有關規定，對農民的征地補償應該占到土地收益總額的68．6%，但實際上農民只能得到其中的5%～10%，其他大部分被村集體和村以上政府部門挪作他用。另外，城市居民購買的商品房擁有完整產權，而農民在宅基地上的合法建筑卻不具有完整產權，不能抵押、擔保、買賣。再有，2012年農民人均純收入只相當于城鎮居民人均可支配收入的32．2%，農民不能從土地增值、集體資產經營中充分受益，無法充分發揮財產權利。

(三)平等維度平等是人類文明的基本信條，是政治的核心價值之一。平等權是指農民平等地享有權利，不受任何差別對待，要求國家同等保護的權利。從平等維度看，城鎮化進程中的農民權利主要包括平等的戶籍身份權、平等的社會保障和福利權、平等的文化權。戶籍身份權利的平等是城鎮化進程中農民權利實現的核心問題，20世紀50年代以來建立的城鄉二元戶籍制度，是中國農民平等權利失落的起點。長期以來的城鄉差異性戶籍制度使我國的城鎮化很大程度上是土地的城鎮化，而非“人的城鎮化”。與城市居民享有平等的醫療、養老、就業、居住、救濟等社會保障權利一直是廣大農民的夢想，然而，我國的城鎮化進程可以說就是一個二元社會保障體系建立的過程，農民始終無法享有平等的社會保障權，使農民成為國家制度下的“二等公民”。農民的文化權利也是城鎮化進程中農民的一項重要權利，農民依法享有平等的參與文化生活、獲取良好教育等權利。然而，城鎮化進程中，農村的文化公共設施建設滯后，文化公共服務供給不足，農民的公共文化活動缺乏。在這種城鄉分割的二元社會結構中，城市和市民享有各種特定權利和利益，而農村和農民則喪失了一系列基本的平等權利和利益。在這種權利的顯著差別和利益的巨大落差中，“跳農門”就成為中國農民夢寐以求的人生理想。

二、城鎮化進程中農民權利實現的三重機制

城鎮化進程中要更好地維護和保障農民的各項權利，就必須構建農民權利的實現機制。具體來說，就是要依據我國城鎮化建設的發展要求，根據農民各種合法權利實現的基本需要，通過采取一系列可行性措施和可操作性的方法，使農民在城鎮化進程中的權利落實到位、持續發展。農民權利的實現機制包括宏觀、中觀和微觀三個層面，它們由一系列相互聯系、有機組合的分體機制構成。

(一)宏觀層面的實現機制

在宏觀層面，國家要加強城鎮化進程的相關立法和制度建設，夯實農民權利實現和保障的制度基礎。實現廣泛的農民權利需要一定的經濟社會條件，“實施權利意味著分配資源”。從宏觀層面看，城鎮化進程中農民權利的實現和保障機制主要包括制度供給機制、權利確認機制、權利保障機制三個方面。

1．制度供給機制。制度供給機制是指國家在宏觀層面上就城鎮化進程中涉及農民權利的戶籍制度、就業制度、社會保障制度等國家層面的制度進行頂層設計和改革，建立符合農民權利實現和保障需要的制度框架。“法制建設是將應然權利確立為法定權利的基礎和保障，只有從法律上規定權利，才能在人們心中樹立規范的權利意識，也才能使公民對權利進行有效的訴訟和救濟”。按照新制度主義政治學的理解，制度供給是建立在制度需求的基礎上的。長期以來農民權利實現和保障的主要障礙來自于國家在宏觀制度層面的城鄉二元體制。因此，應盡快破除城鄉二元分割的藩籬，實現制度供給上的城鄉無差別，這是農民權利實現和保障的基礎，也是解決農民權利缺失困境的必要措施。

2．權利確認機制。從憲法權利的高度看，城鎮化向我們提出了一系列的問題，“即在發展生產的過程中如何尊重農民的人格，滿足農民的要求，保障他們憲法權利的實現”。權利確認機制是指國家要從憲法和基本法律的角度對農民擁有的相關自由權利、平等權利、財產權利、社會保障權利等給出明確的界定，并保證各個法律的協調一致，明確農民各項權利的界限和范圍、各相關利益主體的相互關系，并從公共政策的制定和執行上確保農民所有合法權利都有法可依，并嚴格執法。

3．權利保障機制。權利保障機制是指農民權利實現和保障過程中的物質和非物質條件的輸送和交互機制，國家要為農民權利的實現和保障創造各種條件、提供各種便利，這些條件包括物質層面的財政支持、基礎設施建設，也包括非物質層面的政策支持、文化理念轉變、公共服務的均等化等等。權利保障機制是建立在制度供給和權利確認機制的基礎上的，只有公平的制度、良好的法制才是權利保障的基礎。

(二)中觀層面的實現機制

在中觀層面，政府要推動城鎮化規劃和建設的科學化水平，繼而推進城鄉規劃、基礎設施和公共服務一體化，推進農業現代化與城鎮化的協調發展，推進城鄉人口的合理流動與轉移，促進新農村建設和發展。中觀層面涉及農民具體的權利訴求，因此，中觀層面的權利實現和保障機制主要包括利益訴求機制、爭端解決機制和社會治理機制。

1．利益訴求機制。利益訴求機制是指農民在城鎮化進程中根據自己權利實現的需要，特別是自身權利受到侵害或無法實現時，能夠合理表達自身利益訴求的制度化平臺與法治化渠道。利益訴求機制對于城鎮化進程中農民權利的實現和保障十分重要。城鎮化進程中農民權利難免受到侵害，如何表達利益和維護權利將直接影響城鄉社會的和諧穩定和城鎮化的健康發展。利益訴求機制要求我們在推進城鎮化進程中關注和尊重農民的切身利益，通過完善信訪制度、建立多元的信息平臺、增強政策的透明度等措施暢通利益訴求渠道，依法保障農民的言論自由和表達權。

2．爭端解決機制。在城鎮化進程中，存在著政府與農民之間的利益爭端、農民與房地產或其他企業之間的利益爭端、農民與城市居民之間的利益爭端，合理解決這些爭端才能化解城鎮化過程中的社會風險，減少社會矛盾和沖突，其實質還是農民權利的實現和保障問題。因此，爭端解決機制就是城鎮化進程中化解上述各類利益爭端的方式、方法、手段的總和。爭端解決機制的前提是對農民權利的尊重，不論是征地補償過程中的討價還價，還是外來人口與本地居民的資源爭奪，究其背后的原因還是農民權利的缺失。爭端解決機制建設要建立起涉農利益的風險評估、信息反饋、應急處置、司法救濟等在內的內容和程序，確保在爭端發生之后能夠迅速、平穩地解決，使得農民的權利能夠得到有效保障。

3．社會治理機制。城鎮化進程的加速改變了城鄉社會的治理結構，無論是農村社會還是城市社會都產生了許多新情況和新問題，使得社會治理基礎發生了很大的變化，這無疑增加了農民權利實現和保障的難度。因此，需要構建適應城鎮化進程的社會治理機制。要充分發揮基層政府的主動性和創造性，基層政府要把管理轉變為服務，甚至將公共服務更多向農民傾斜，推動農村新型社區的建設和發展，同時也要加強“城中村”的改造。還要整合社會資源，引導農民積極參與，充分發揮農民作為城鎮化建設者的主體地位，使其在自我服務和自我管理中實現各項權利。

(三)微觀層面的實現機制

在微觀層面，主要應針對農民這一群體，促進農民自身素質的提高，使其適應城鎮化進程和城市生活的需要，逐步轉變為新型農民和現代市民。這主要包括自愿退出機制、身份轉換機制和教育培訓機制三個方面。

1．自愿退出機制。自愿退出機制是指“實現農村勞動力順利轉移并走向城市的各種制度體制及其相互作用的總和。”自愿退出機制建立的目的是賦予城鎮化進程中農民主動離開農村、放棄農業生產、退出土地承包經營的自由選擇權利。自愿退出機制的核心在于“退出”，戶籍制度已經不再是農民退出的主要障礙，而是土地承包經營權的自由流轉和利益補償。自愿退出機制的建立表明要充分尊重憲法和法律賦予農民的自由選擇和自由遷徙的權利，農民有權利改變自己的職業，有權利改變自己的生產和生活方式，有權利分享城鎮化帶來的發展機遇。自愿退出機制的建立將促進農村土地資源的整合與置換，促進土地使用權的進一步流轉，這將大大提高土地資源的利用率，也有利于使人口向城鎮集中、向非農產業園區集中，從而大大提高農業產業化水平。

2．身份轉換機制。退出之后的農民不能成為“無土地、無工作、無保障”的三無農民，而要實現身份的轉換。因此，要建立城鎮化進程中農民的身份轉換機制。所謂身份轉換機制就是促進農民轉換為適應城鎮化要求的新農民、新市民的途徑和各種條件。在城鎮化進程中，農民未來的身份有兩種可能:一種是最普遍的，即轉變為市民;另一種是繼續留在農村但成為職業雇傭農民。不論成為市民還是職業雇傭農民，都與傳統意義上的農民有了很大的區別，都涉及到了身份的轉換問題。身份轉換機制的建立就是要為農民自主、自愿的身份轉換創造條件，并在轉換過程中保障農民自由、平等和財產權利不受侵犯。

3．教育培訓機制。農民的市民化是一個長期的過程，不能隨著城鎮化的發展一蹴而就。要加強對農民的教育和培訓，建立農民的教育培訓機制，塑造具有豐富知識和生產技能、具有良好法制意識和市場理念、具有契約精神與合作精神的現代勞動者。因此，要加強對農民的法制教育，提高其權利意識。培養農民自立自強、公民平等、契約意識、風險意識，同時提高農民踐行文明禮儀規則、提高公德意識、遵紀守法等行為規范。要加強對農民的職業培訓，提高農民的就業技能和生存技能。要加強農民生活方式和思想觀念的教育，促進其適應城市生活。促進各類農民形成主體意識、民主意識、法治意識和參與意識等，引導他們樹立城市文明、城市意識，并在此過程中樹立責任意識，自覺融入城市社會。最終使農民在城鎮化進程中“進得來”、“留得下”、“過得好”。

作者：隋欣劉彤單位：東北師范大學政法學院