戰(zhàn)后日本教育行政法治化探索范文

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隨著封建制度的瓦解，日本通過(guò)1868年明治維新建立起新的國(guó)家集權(quán)體制。為了實(shí)現(xiàn)“富國(guó)強(qiáng)兵”、“殖產(chǎn)興業(yè)”和“文明開化”等資本主義近代化目標(biāo)，明治政府把發(fā)展教育事業(yè)視為國(guó)家振興的基本戰(zhàn)略之一，并于1871年設(shè)立主管全國(guó)教育事務(wù)的教育行政機(jī)關(guān)———文部省。同時(shí)為了統(tǒng)一各級(jí)教育行政組織，1872年頒布《學(xué)制》，具體規(guī)定了日本的教育行政體制［1］，明確文部省具有統(tǒng)管全國(guó)學(xué)制與管轄全國(guó)學(xué)校教育的集權(quán)功能，由此確立起文部省在國(guó)家教育行政體制中的集權(quán)地位。從此，直至二戰(zhàn)結(jié)束前的約70年間，日本文部省通過(guò)勒令主義、督學(xué)制度、官立學(xué)校制度、國(guó)定教科書制度以及師范學(xué)校制度，鞏固了教育行政的中央集權(quán)管理模式。但明治政府在改革中，力圖將近代教育納入以宣揚(yáng)忠君愛國(guó)、綱常倫理以及日本神道主義精神的軌道［2］，最終被30年代后期上臺(tái)的軍國(guó)主義者所利用，成為一種向國(guó)民鼓吹和灌輸諸如“戰(zhàn)爭(zhēng)中的所有犧牲均是國(guó)民最高的道德”［3］等軍國(guó)主義思想的手段。二戰(zhàn)結(jié)束后，日本在聯(lián)合國(guó)軍總司令部的指導(dǎo)下，對(duì)奉行國(guó)家主義價(jià)值觀和勒令主義的集權(quán)型教育行政體制進(jìn)行大刀闊斧的改革，由此確立起教育行政的法律主義、地方自治與分權(quán)、教育中立性等具有現(xiàn)代民主法治理念的基本原則。之后，隨著日本經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的不斷發(fā)展，教育需求日益旺盛。面對(duì)這種不斷變化的新形勢(shì)，為了進(jìn)一步發(fā)揮教育事業(yè)在國(guó)家發(fā)展中的巨大作用，日本政府適時(shí)地推行多次教育行政改革并取得較大成功。究其原因，筆者認(rèn)為，不斷適時(shí)地修訂或制定相關(guān)教育法規(guī)，并采取法治化手段推行教育行政改革，是日本教育行政體制得以不斷完善的根本原因。正如日本學(xué)者分析指出，日本戰(zhàn)后的教育行政法治化過(guò)程主要圍繞“集權(quán)—分權(quán)、統(tǒng)合—分立”這兩個(gè)軸心加以展開［4］（如圖1所示）。需要說(shuō)明的是，豎軸中的“集權(quán)—分權(quán)”，是指在相關(guān)法律規(guī)定下，教育行政權(quán)限和教育財(cái)政等行政資源在中央教育行政組織和地方教育行政組織之間的分配狀況；橫軸中的“統(tǒng)合—分立”，則指在相關(guān)法律規(guī)定下，相對(duì)于普通行政體系，教育行政保持其獨(dú)立性和專業(yè)性的程度與狀況，主要涉及地方自治體的普通行政體系與教育委員會(huì)之間有關(guān)教育行政權(quán)的分配關(guān)系，反映在教育法制上即表現(xiàn)為教育法制的普通法取向（統(tǒng)合）抑或特殊法取向（分立）。縱觀戰(zhàn)后日本歷次教育行政改革，我們發(fā)現(xiàn)其法治化過(guò)程與圖1中的四個(gè)象限大致吻合。第一階段（象限Ⅰ）：推動(dòng)分權(quán)的同時(shí)，確立教育行政的特殊性與獨(dú)立性；第二階段（象限Ⅱ）：強(qiáng)調(diào)集權(quán)的同時(shí)，保持教育行政的特殊性與獨(dú)立性；第三階段（象限Ⅲ）：強(qiáng)調(diào)集權(quán)的同時(shí)，否定教育行政的特殊性與獨(dú)立性；第四階段（象限Ⅳ）：推動(dòng)分權(quán)的同時(shí)，否定教育行政的特殊性與獨(dú)立性。以下，本文嘗試以戰(zhàn)后日本教育行政改革為考察視角，以“集權(quán)—分權(quán)、統(tǒng)合—分立”為分析軸心，探析戰(zhàn)后日本教育行政法治化的動(dòng)態(tài)過(guò)程、相關(guān)內(nèi)容與主要特征。

一、分權(quán)—分立型教育行政法治化時(shí)期（20世紀(jì)40～50年代）

二戰(zhàn)后，在聯(lián)合國(guó)軍總司令部的指導(dǎo)下，日本在戰(zhàn)后初期推行革新社會(huì)制度結(jié)構(gòu)的改革運(yùn)動(dòng)。由于“戰(zhàn)前日本文部省蔑視基于真理的教育，把教育制度作為向國(guó)民灌輸國(guó)家主義和軍國(guó)主義的手段，已成為支配日本國(guó)民精神世界的權(quán)力中心”［5］79對(duì)這一事實(shí)的深刻反思后，日本對(duì)教育行政體制展開了全面徹底的改革。其改革的方向主要以1946年第一次美國(guó)教育使節(jié)團(tuán)報(bào)告中提出的要求為基礎(chǔ)，其中包括：建立單軌制學(xué)校制度、修改中央集權(quán)制為地方分權(quán)制、消減文部省的教育行政權(quán)限并使其成為專門的指導(dǎo)建議機(jī)關(guān)、廢止視學(xué)制度并建立專家顧問(wèn)制度、由當(dāng)?shù)鼐用襁x舉產(chǎn)生地方教育行政機(jī)關(guān)、教育行政從普通行政體系中獨(dú)立出來(lái)以確保教育自主性等。為此，日本專門成立“教育刷新委員會(huì)”以全面推動(dòng)教育行政體制改革［6］。圖1戰(zhàn)后日本教育行政法治化過(guò)程的四個(gè)階段根據(jù)上述改革方向，基于日本國(guó)憲法中有關(guān)保障國(guó)民主權(quán)和基本人權(quán)的相關(guān)原則，1947年日本制定《教育基本法》，確立了教育行政體制法治化的基本理念。緊接著，在憲法和教育基本法相關(guān)精神的指引下，教育行政領(lǐng)域的具體法規(guī)陸續(xù)得以出臺(tái)：（1）1947年4月頒布《學(xué)校教育法》，明確提出學(xué)校管理主義與負(fù)擔(dān)主義，同時(shí)強(qiáng)調(diào)通過(guò)構(gòu)建教育機(jī)會(huì)均等保障體系和單軌制學(xué)校體系以實(shí)現(xiàn)所有兒童的就學(xué)機(jī)會(huì)平等。（2）1948年實(shí)施《教育委員會(huì)法》，其中明確規(guī)定：①在都道府縣和市町村兩級(jí)設(shè)置教育委員會(huì)，并把其從地方公共團(tuán)體的普通行政體系中獨(dú)立出來(lái)。同時(shí)，教育委員會(huì)的委員通過(guò)當(dāng)?shù)鼐用襁x舉產(chǎn)生，實(shí)行合議制教育委員會(huì)制度；②文部大臣、都道府縣教育委員會(huì)、市町村教育委員會(huì)之間是對(duì)等關(guān)系，禁止上級(jí)對(duì)下級(jí)實(shí)行指揮命令監(jiān)督，而僅能實(shí)行專門的、技術(shù)性的指導(dǎo)建議；③教育委員會(huì)擁有獨(dú)立制定條例和年度預(yù)算的權(quán)力；④教育委員會(huì)實(shí)行民眾統(tǒng)制（PopularControl）與專家指導(dǎo)（ProfessionalLeadership）相結(jié)合的制度。作為戰(zhàn)后初期教育行政改革的象征性法律，公選制教育委員會(huì)制度確立了日本教育行政體制的新原則———地方分權(quán)原則、民主化原則以及獨(dú)立于普通行政體系之原則。（3）1949年頒布《文部省設(shè)置法》，簡(jiǎn)化了文部省的組織結(jié)構(gòu)，消減和限制其行政權(quán)限，將其改造成向地方教育行政組織提供專業(yè)技術(shù)性指導(dǎo)建議的機(jī)關(guān)，以此實(shí)現(xiàn)中央集權(quán)的教育行政體制向地方分權(quán)體制的轉(zhuǎn)換。（4）1949年通過(guò)制定《教育公務(wù)員特例法》，明晰了教職員區(qū)別于一般公務(wù)員的特殊法律地位。（5）在教育財(cái)政方面，1953年推行與普通財(cái)政制度不同的義務(wù)教育費(fèi)國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)制度，同時(shí)關(guān)于公立義務(wù)教育學(xué)校教職員的工資發(fā)放，也采取與普通公務(wù)員工資制度迥異的縣費(fèi)負(fù)擔(dān)教職員制度。通過(guò)上述教育行政改革及其法治化措施，日本戰(zhàn)后初期的教育行政改革實(shí)現(xiàn)了中央集權(quán)的教育行政體制向地方分權(quán)教育行政體制的轉(zhuǎn)換，建立了獨(dú)立于普通行政體系的教育行政制度，明確采取與普通法相分立的特殊法取向，從而確保了教育行政的獨(dú)立性和特殊性。盡管很大程度上模仿了美國(guó)的教育行政模式，但改革后的新教育行政體制基本上符合當(dāng)時(shí)日本的國(guó)情，確保了教育機(jī)會(huì)均等，實(shí)現(xiàn)了男女教育平等［7］。然而，值得注意的是，正如兼子仁教授所指出的，日本教育行政法治化必須同時(shí)實(shí)現(xiàn)“近代教育法的原理（教育的自由）與現(xiàn)代公共教育法的原理（受教育權(quán)的保障）”這兩個(gè)重大目標(biāo)。因此，為了保障“教育的自由”和“受教育權(quán)”，國(guó)家（文部省）應(yīng)該如何恰當(dāng)?shù)匦惺菇逃姓?quán)成為1950年后日本教育法制上的主要爭(zhēng)議焦點(diǎn)。

二、集權(quán)—分立型教育行政法治化時(shí)期（20世紀(jì)50～70年代）

隨著戰(zhàn)后初期社會(huì)結(jié)構(gòu)改革的漸近尾聲，聯(lián)合國(guó)軍總司令部對(duì)日本的影響逐漸減弱。與此同時(shí)，亞洲的政治和經(jīng)濟(jì)情勢(shì)已發(fā)生重大變動(dòng)。在這一社會(huì)背景下，日本政府發(fā)起了新一輪教育行政改革，旨在通過(guò)修正戰(zhàn)后初期創(chuàng)立的教育行政體制，強(qiáng)化國(guó)家（文部省）在教育行政中的干預(yù)作用，同時(shí)繼續(xù)維持教育行政的特殊性和獨(dú)立性。

（一）強(qiáng)化國(guó)家（文部省）在教育行政中的干預(yù)作用

雖然日本在戰(zhàn)后初期借鑒美國(guó)式教育行政管理模式，廢除了中央集權(quán)和官僚式的行政統(tǒng)治方式，強(qiáng)調(diào)教育行政的地方分權(quán)化，但由于日本社會(huì)并沒有與美國(guó)相同的文化傳統(tǒng)來(lái)接納和支撐這種以民主分權(quán)為基礎(chǔ)的行政管理模式，同時(shí)加上地方財(cái)政困難及政治不穩(wěn)定等因素，促使日本修改地方分權(quán)的作法，試圖強(qiáng)化國(guó)家權(quán)力在教育行政中的介入以實(shí)現(xiàn)某種程度的中央集權(quán)。具體表現(xiàn)在：

（1）把分權(quán)型教育行政模式改變?yōu)榧瘷?quán)型教育行政模式。在公選制教育委員會(huì)制度下，由于投票率低和黨派對(duì)立等原因造成教育委員會(huì)的運(yùn)作混亂和效率低下，基于“在地方公共團(tuán)體中實(shí)現(xiàn)教育行政與普通行政的協(xié)調(diào)、確保教育的政治中立性和教育行政的穩(wěn)定、建立國(guó)家—都道府縣—市町村一貫制的教育行政制度”［5］81等理由，日本廢止了《教育委員會(huì)法》，取而代之的是1965年新制定的《地方教育行政組織及運(yùn)營(yíng)法》（簡(jiǎn)稱《地方教育行政法》），并作出如下新規(guī)定：①?gòu)U除公選制教育委員會(huì)制度，改為由地方政府首長(zhǎng)經(jīng)議會(huì)同意任命教育委員的任命制教育委員會(huì)制度，從而排除了在地方教育行政中有關(guān)住民自治的制度性保障。②采取教育長(zhǎng)任命認(rèn)可制，即都道府縣教育長(zhǎng)的任命須得到文部大臣的事前認(rèn)可，市町村教育長(zhǎng)的任命須得到都道府縣教委的認(rèn)可，從而在事實(shí)上確立了各級(jí)教育行政組織之間的上下級(jí)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)文部省在地方教育行政中有關(guān)重要人事權(quán)的主導(dǎo)性地位。③廢止教育委員會(huì)的教育預(yù)算送付權(quán)，預(yù)算執(zhí)行等財(cái)務(wù)權(quán)限轉(zhuǎn)移到地方政府首長(zhǎng)的權(quán)限中。④新設(shè)文部大臣的措施要求權(quán)和調(diào)查權(quán)，從而使得文部省對(duì)教育委員會(huì)的強(qiáng)權(quán)干預(yù)成為可能，強(qiáng)化了文部省對(duì)地方教育委員會(huì)的管理統(tǒng)治權(quán)。⑤強(qiáng)化了都道府縣教委對(duì)市町村教委的管理權(quán)限，如將公立中小學(xué)校教師的人事權(quán)歸并到都道府縣教委的權(quán)限中。

（2）在1953年《學(xué)校教育法》部分修訂中，新設(shè)文部大臣的教科書檢定權(quán)。另外，在1956年《文部省設(shè)置法實(shí)施規(guī)則》的部分修訂中，增設(shè)教科書調(diào)查官制度，從而強(qiáng)化國(guó)家（文部省）在教育課程設(shè)置中的干預(yù)作用。

（3）隨著地方教育需求的不斷擴(kuò)大，學(xué)校體系的整備和擴(kuò)充成為當(dāng)務(wù)之急。同時(shí)，為確保地方自治體之間教育水平的均衡與最低教育水平的保障，一方面，國(guó)家向地方提供的教育振興補(bǔ)助金日益增多，另一方面，文部省和教育委員會(huì)共同合作的教育事業(yè)也日趨增多，并一同致力于實(shí)現(xiàn)教育預(yù)算的增加與教育條件的整備和充實(shí)。為此，日本政府相繼頒發(fā)了相關(guān)法規(guī)，如1953年的《學(xué)校圖書館法》、《理科教育振興法》、《公立學(xué)校設(shè)置費(fèi)國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)法》，1954年的《學(xué)校給食法》，1963年的《義務(wù)教育諸學(xué)校教科用圖書的無(wú)償提供法》等等。

（二）進(jìn)一步維持教育行政的特殊性和獨(dú)立性

日本在加強(qiáng)教育行政集權(quán)化的同時(shí)，繼續(xù)堅(jiān)持教育行政的特殊性和獨(dú)立性并強(qiáng)調(diào)教育行政與普通行政的分立，主要體現(xiàn)在：第一，在1953年推行的義務(wù)教育費(fèi)國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)制度的推動(dòng)下，實(shí)現(xiàn)地方公立學(xué)校教職員的工資表與國(guó)家公立學(xué)校教職員工資表的對(duì)接。同時(shí)，隨著1958年《有關(guān)公立義務(wù)教育諸學(xué)校的學(xué)級(jí)編制與教職員定員之標(biāo)準(zhǔn)的法律》的出臺(tái)，確立起國(guó)家（文部省）對(duì)義務(wù)教育學(xué)校教職員的工資與定員進(jìn)行管理的制度框架。第二，在教職員法制上，通過(guò)頒布《關(guān)于確保義務(wù)教育諸學(xué)校中教育的政治中立的臨時(shí)措施法》（1954年）和部分修改《教育公務(wù)員特例法》，規(guī)定公立學(xué)校的教職員基于教職上的特殊性，將受到比普通公務(wù)員更加嚴(yán)格的政治活動(dòng)限制；第三，在限制教職員權(quán)利的同時(shí)，日本政府也試圖提高教職員的工資待遇。如根據(jù)1974年《教員人才確保法》，制定比普通公務(wù)員更加優(yōu)厚的待遇措施。另外，根據(jù)1971年《關(guān)于國(guó)立與公立義務(wù)教育諸學(xué)校教育職員工資的臨時(shí)措施法》，作為勞動(dòng)基準(zhǔn)法的適用例外，向所有教職員支付其工資4％的教職調(diào)整額，作為工作時(shí)間外勤務(wù)津貼的替代措施。綜上可知，在20世紀(jì)50～70年代的集權(quán)化時(shí)期，日本通過(guò)廢止、修訂或制定相關(guān)教育法律法規(guī)，廢除了公選制教育委員會(huì)，建立起任命制教育委員會(huì)制度，構(gòu)建出“文部省—縣教育委員會(huì)—市町村教育委員會(huì)—學(xué)校”的教育行政系統(tǒng)。同時(shí)通過(guò)教育行政這一媒介，形成所謂的政策共同體，文部省通過(guò)集權(quán)的方式成為這一政策共同體的頂端權(quán)力控制者，從而很大程度上實(shí)現(xiàn)了教育行政的中央集權(quán)化。與此同時(shí)，教育行政的特殊性和獨(dú)立性得到進(jìn)一步強(qiáng)化并形成分立型教育法治體系。然而，不容忽視的是，該時(shí)期的分立型教育法治體系在集權(quán)化過(guò)程中被僵硬地納入“封閉式”教育行政系統(tǒng)中。隨著這種封閉式教育行政體系弊端的逐漸顯現(xiàn)，20世紀(jì)80年代，日本再次掀起教育行政改革，以期對(duì)這種僵硬的封閉式教育行政體制進(jìn)行重新調(diào)整。

三、集權(quán)—統(tǒng)合型教育行政法治化時(shí)期（20世紀(jì)80～90年代）

20世紀(jì)80年代，社會(huì)結(jié)構(gòu)與政府體制改革成為世界性改革潮流。在這個(gè)時(shí)期，有關(guān)教育政策的社會(huì)環(huán)境發(fā)生了重大變化，由此推動(dòng)針對(duì)由教育業(yè)界主導(dǎo)的封閉式教育行政體系進(jìn)行的改革。具體而言，社會(huì)環(huán)境的變化包括：第一，“教育的失敗會(huì)直接威脅國(guó)家的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力”成為世界普遍共識(shí)；第二，新公共管理運(yùn)動(dòng)（NPM）逐漸影響發(fā)達(dá)國(guó)家的各項(xiàng)改革；第三，以教職員組合為核心的教育利益集團(tuán)逐漸失去影響力，導(dǎo)致教育政治更加混亂，從而產(chǎn)生流動(dòng)性的政治現(xiàn)狀。此外，為了實(shí)現(xiàn)從重視教育輸入到重視教育成果輸出的觀念轉(zhuǎn)變，教育治理結(jié)構(gòu)改革成為亟須解決的重大課題［8］。受世界性社會(huì)結(jié)構(gòu)改革潮流的影響，日本中曾根內(nèi)閣首次舉起社會(huì)結(jié)構(gòu)改革的大旗。然而，由于當(dāng)時(shí)日本經(jīng)濟(jì)還處于高速發(fā)展時(shí)期等原因，日本社會(huì)結(jié)構(gòu)改革并沒有真正得到展開。作為中曾根內(nèi)閣主導(dǎo)的行政改革的其中一環(huán)，由臨時(shí)教育審議會(huì)所推動(dòng)的教育改革被視為只是“早熟的新自由主義之嘗試”，并沒有取得實(shí)質(zhì)性成果，最終以失敗告終。然而，這次改革所提倡的自由化、彈性化和多元化等觀念深刻影響了下一階段的日本教育行政制度的整體改革。此外，以自由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)為基本理念，旨在實(shí)現(xiàn)社會(huì)再造的新自由主義，促使新保守主義的興起。新保守主義試圖對(duì)因奉行自由化和競(jìng)爭(zhēng)主義導(dǎo)致出現(xiàn)原子化和碎片化現(xiàn)象的社會(huì)進(jìn)行再整合。隨著日本社會(huì)結(jié)構(gòu)改革的逐步展開，道德教育、傳統(tǒng)文化教育和愛國(guó)教育所具有的價(jià)值及國(guó)家在其中應(yīng)發(fā)揮的作用成為教育行政改革新的爭(zhēng)論焦點(diǎn)。在此社會(huì)背景下，執(zhí)政黨中的保守派不斷致力于推動(dòng)教育基本法的修訂。因此可以說(shuō)，日本在20世紀(jì)80～90年代前半期的教育行政改革中，由于社會(huì)結(jié)構(gòu)改革未得到真正展開，教育法治上并沒有出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性變化，集權(quán)型教育行政仍然得以延續(xù)。但分立型教育法制體系受到挑戰(zhàn)。在任命制教育委員會(huì)制度下，教育委員會(huì)由于受到國(guó)家權(quán)力的干預(yù)，很多時(shí)候無(wú)法根據(jù)當(dāng)?shù)鼐用竦淖灾我庵竞推谕?dú)立開展工作，很多時(shí)候只能根據(jù)上級(jí)要求日益強(qiáng)化對(duì)學(xué)校和教師的強(qiáng)制性管理，從而使得作為“教育之地方自治機(jī)關(guān)”的教育委員會(huì)的存在意義受到高度質(zhì)疑，由此造成出現(xiàn)“應(yīng)將地方的教育行政權(quán)轉(zhuǎn)移到地方政府首長(zhǎng)權(quán)限中去”的社會(huì)呼聲。

四、分權(quán)—統(tǒng)合型教育行政法治化時(shí)期（20世紀(jì)90年代之后）

經(jīng)過(guò)長(zhǎng)達(dá)十年的醞釀，日本終于正式拉開了以地方分權(quán)改革為核心的社會(huì)結(jié)構(gòu)改革之序幕。1999年日本正式公布了《地方分權(quán)一攬子法》并于2000年正式實(shí)施。根據(jù)《地方分權(quán)一攬子法》，日本修改了以地方自治法為代表的475個(gè)相關(guān)法規(guī)，正式明確以下改革方向：①?gòu)姆蓪用嫒∠醒肱c地方之間上下主從關(guān)系，通過(guò)廢止機(jī)關(guān)委任事務(wù)，重新界定自治事務(wù)和法定受托事務(wù)，實(shí)現(xiàn)中央與地方之間對(duì)等與合作的關(guān)系。②廢止各省廳涉及一般權(quán)力干預(yù)的指揮監(jiān)督權(quán)，大幅度削減和規(guī)范國(guó)家干預(yù)地方的權(quán)限。③為了確保國(guó)家對(duì)地方適當(dāng)?shù)匦惺箼?quán)力干預(yù)，通過(guò)設(shè)立具有公平性和中立性的“國(guó)家與地方間紛爭(zhēng)處理委員會(huì)”以處理中央與地方的紛爭(zhēng)。在上述地方分權(quán)基本方針的指導(dǎo)下，日本同時(shí)展開了新一輪的教育行政改革，修改了包括《教育基本法》（2006年）、《地方教育行政法》（2008年）、《學(xué)校教育法》（2008年）在內(nèi)的21個(gè)教育法律法規(guī)。概括而言，上述修改的內(nèi)容主要涉及以下幾點(diǎn)。

第一，廢除教育行政領(lǐng)域中的機(jī)關(guān)委任事務(wù)，重編相關(guān)教育行政事務(wù)。具體包括：①把部分機(jī)關(guān)委任事務(wù)劃歸為地方自治事務(wù)，比如把有關(guān)學(xué)級(jí)編制基準(zhǔn)的設(shè)定和許可權(quán)限劃歸為都道府縣和市町村教育委員會(huì)的自治職務(wù)；把有關(guān)學(xué)齡薄的編寫、就讀學(xué)校的指定等權(quán)限納入市町村教育委員會(huì)的自治事務(wù)。②廢止或削減國(guó)家的權(quán)力干預(yù)，包括廢止教育長(zhǎng)的任命認(rèn)可制，規(guī)定教育長(zhǎng)由教育委員會(huì)的委員通過(guò)互選方式選出；廢止文部大臣對(duì)教育委員會(huì)的指揮監(jiān)督權(quán)力。③廢止機(jī)關(guān)委任事務(wù)并重編為法定受托事務(wù)，包括學(xué)校法人的認(rèn)可事務(wù)、有關(guān)針對(duì)私立學(xué)校的振興援助而采取必要的監(jiān)督處置之事務(wù)、有關(guān)以產(chǎn)業(yè)教育振興法為核心的負(fù)擔(dān)金和補(bǔ)助金的相關(guān)事務(wù)、涉及教科書發(fā)行臨時(shí)措施法的相關(guān)事務(wù)。

第二，根據(jù)削減國(guó)家干預(yù)權(quán)限與擴(kuò)大地方自治體自由裁量權(quán)限的分權(quán)改革原則，推進(jìn)文部科學(xué)省在設(shè)定相關(guān)基準(zhǔn)和標(biāo)準(zhǔn)時(shí)采取彈性化和大綱化的原則。比如，文部省在設(shè)定有關(guān)教育課程的具體基準(zhǔn)時(shí)，盡量從擴(kuò)大地方自治體或?qū)W校自由裁量權(quán)的觀點(diǎn)出發(fā)進(jìn)行教育課程的編寫，并在學(xué)習(xí)指導(dǎo)要領(lǐng)中明確“最低標(biāo)準(zhǔn)”。

第三，重新規(guī)范國(guó)家對(duì)地方自治體的指導(dǎo)建議行政方式。根據(jù)舊《地方自治法》第254條第4項(xiàng)，除文部大臣之外的大臣只能對(duì)地方行使“技術(shù)性建議”的權(quán)限。根據(jù)舊《地方行政組織法》第48條，文部大臣根據(jù)情況“應(yīng)實(shí)施必要的指導(dǎo)、建議或援助”。根據(jù)上述條款，原本不具有法律效力的“指導(dǎo)、建議或援助”成為文部省統(tǒng)制教育委員會(huì)的行政手段。為此，日本在2008年修改了《地方教育行政組織法》，規(guī)定文部科學(xué)大臣根據(jù)情況，只是“可以實(shí)施必要的指導(dǎo)、建議或援助”，從而明確提出文部科學(xué)大臣不應(yīng)把其作為職務(wù)權(quán)力進(jìn)行積極干預(yù)。

第四，明確劃分國(guó)家、都道府縣、市町村之間的教育行政權(quán)限。具體而言，（1）屬于市町村的權(quán)限包括：義務(wù)教育學(xué)校的就學(xué)事務(wù)，承擔(dān)學(xué)校的設(shè)置、管理與教職員的服務(wù)監(jiān)督。（2）屬于都道府縣的權(quán)限包括：①跨市町村領(lǐng)域的行政事務(wù)，如高等學(xué)校和特殊學(xué)校的設(shè)置和管理；②管轄區(qū)域內(nèi)有關(guān)教職員的任免和人事交流事務(wù)；③支援市町村的教育事業(yè)。（3）屬于國(guó)家的權(quán)限：①設(shè)置和運(yùn)營(yíng)國(guó)家的教育與研究機(jī)構(gòu)；②承擔(dān)保障教育最低水平和提高教育水平的責(zé)任（包括負(fù)擔(dān)義務(wù)教育學(xué)校教職員的1／3工資、負(fù)擔(dān)學(xué)校建筑費(fèi)的1／2～1／3、負(fù)擔(dān)教學(xué)援助的財(cái)政支出、設(shè)定教育課程基準(zhǔn)等）；③支援地方自治體的教育事業(yè)或私立學(xué)校事業(yè)。在教育行政從國(guó)家向地方不斷進(jìn)行縱向分權(quán)的同時(shí)，教育委員會(huì)與地方自治體普通行政系統(tǒng)之間橫向統(tǒng)合的動(dòng)向也日益明顯。2010年日本修改了內(nèi)閣法，通過(guò)中央省廳的整編①?gòu)?qiáng)化了內(nèi)閣的行政功能。通過(guò)增設(shè)內(nèi)閣府，打破原各省廳縱式政策制定的模式，實(shí)現(xiàn)在內(nèi)閣強(qiáng)有力的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下迅速制定并實(shí)施國(guó)家政策。作為政府機(jī)構(gòu)改革的重要一環(huán)，內(nèi)閣府通過(guò)設(shè)置經(jīng)濟(jì)財(cái)政咨詢會(huì)議、“規(guī)制改革•民間開放推進(jìn)會(huì)議”與地方分權(quán)改革推進(jìn)會(huì)議等，強(qiáng)有力地推行行政改革。在教育行政改革中，所有有關(guān)教育的政策方針都必須由上述會(huì)議提出并經(jīng)由內(nèi)閣府裁決，而文部科學(xué)省只能遵照?qǐng)?zhí)行。這種由內(nèi)閣府主導(dǎo)的從上而下式的政策決定體系，在當(dāng)時(shí)被普遍認(rèn)為有利于排除“官?gòu)d本位主義（部門分割主義）”并由此促使公共行政在政治的主導(dǎo)下積極回應(yīng)國(guó)民之需求。當(dāng)時(shí)，由小泉內(nèi)閣主導(dǎo)實(shí)施的教育行政改革一方面堅(jiān)持采取“小政府與地方分權(quán)”的政治立場(chǎng)，另一方面試圖確立國(guó)家在教育目標(biāo)、價(jià)值掌控以及教育成果管理中的地位和作用，主張改革、廢除或縮小義務(wù)教育費(fèi)國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)制度、廢止或任意設(shè)置教育委員會(huì)制度，從而很大程度上否定了教育行政的特殊性和獨(dú)立性。小泉內(nèi)閣認(rèn)為，尊重教育行政的特殊性和獨(dú)立性容易產(chǎn)生“官?gòu)d本位主義”思想，因此極力主張把分立型教育行政合并到普通行政體系中，以此實(shí)現(xiàn)教育行政體制的統(tǒng)合化。

五、結(jié)語(yǔ)

綜上分析，戰(zhàn)后日本的教育行政管理體制經(jīng)歷從象限Ⅰ到象限Ⅳ的發(fā)展歷程，分權(quán)—統(tǒng)合型教育法治體系成為目前教育行政改革的追求目標(biāo)。不容置疑，日本教育行政體制經(jīng)過(guò)改革，業(yè)已形成所謂的法律主義原則，即“在教育法規(guī)的基礎(chǔ)上展開教育行政工作”。然而，日本教育行政改革所追求的目標(biāo)導(dǎo)致“教育行政體制仍以集權(quán)型為主，法律制度建設(shè)與國(guó)家意志相結(jié)合從而阻礙了教育自主性，同時(shí)受教育政治中立性原則的影響，居民參與缺乏法律保障”［9］。另外，能否因?yàn)樽鹬亟逃姓奶厥庑院酮?dú)立性容易導(dǎo)致“官?gòu)d本位主義”而就此對(duì)其全面加以否定呢？對(duì)此，日本著名行政學(xué)者今村都南雄認(rèn)為，我們不能把存在于中央省廳或地方自治體行政部門中的“官?gòu)d本位主義”僅視為令人討厭的病理現(xiàn)象而加以處理，而是應(yīng)該把它視為根植于組織生理的一種現(xiàn)象，并深刻認(rèn)識(shí)到正是這種組織生理現(xiàn)象導(dǎo)致了行政官僚制度中矛盾和紛爭(zhēng)頻繁發(fā)生。中央各省廳之間、自治體各行政部門之間的意見和利益的沖突與對(duì)立不僅反映在各行政組織內(nèi)部，還反映出市民社會(huì)中的各種利益對(duì)立。因此，有必要把行政組織內(nèi)部的各種意見與利益的沖突和對(duì)立訴諸市民社會(huì)中的各種公共討論（討論民主主義）［10］。教育行政領(lǐng)域的特殊性、獨(dú)立性和專業(yè)性是教育行政正常運(yùn)行所不可或缺的，盡管有時(shí)會(huì)成為教育行政部門維護(hù)其部門利益的工具從而導(dǎo)致“官?gòu)d本位主義”的產(chǎn)生，但我們不能因噎廢食，就此全盤否定教育行政部門的專業(yè)性，而應(yīng)積極利用市民社會(huì)之能量，在承認(rèn)教育行政的特殊性和獨(dú)立性的同時(shí)，通過(guò)市民社會(huì)的公開討論和各種形式的監(jiān)督使其符合教育規(guī)律并為公共利益服務(wù)。需要指出的是，這里并非提倡簡(jiǎn)單地回歸到象限Ⅰ，而是致力于構(gòu)建這樣一種新型的教育行政法治體系：在繼續(xù)尊重教育行政的特殊性、獨(dú)立性和專業(yè)性的同時(shí)，把教育行政向市民社會(huì)開放，使得每個(gè)市民都有機(jī)會(huì)公開討論并監(jiān)督之，從而確保教育行政的公共性。