社區銀行法與社區銀行監管范文

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編者按：本文主要從制定社區銀行法的必要性；社區銀行法的主要內容；社區銀行的監管法規，進行講述。其中，主要包括：經營范圍的區域性，他們立足于社區，面向社區提供金融服務、服務對象的集中性，其服務目標集中于社區中小企業和居民；三是經營策略的靈活性，與大中型銀行所采取的交易型經營策略不同，社區銀行有條件采取關系融資策略，他們不受傳統的經營模式和業務手段的束縛，根據社區金融需求的情況和特點，大膽創新金融產品和服務，從而為社區中小企業和個體創業者融資提供了極大便利、社區銀行的性質為商業性銀行，而不是政策性銀行、社區銀行應定位于當地社區的“草根銀行”，主要為社區中小企業服務，尤其是為他們提供信貸等服務，為社區居民提供零售服務，這種市場定位應以法律形式固定下來、為了保證社區銀行自始便健康運行和良性發展，社區銀行法應堅持法制原則、公平競爭原則、服務社區原則和市場化原則，建立社區銀行的準入標準、在金融競爭環境中，社區銀行的進入和退出，都是不可避免的現象。金融競爭促進金融業務向優質社區銀行集中，他們將不斷擴大資本實力，提高金融效益；相反，劣質社區銀行的業務將不斷流失，其生存和發展能力將日益衰弱，如果不能扭轉落后局面，就只能退出、社區銀行與社區經濟，是相互依存、相互促進的，等。具體材料請詳見：

[摘要]社區銀行的興起具有客觀必然性，對于我國經濟和金融發展具有重要促進作用。發展社區銀行必須立法在先，制定社區銀行法，以保證社區銀行在設立之初便有法可依、良性發展。社區銀行法應明確規定社區銀行的性質、設立目的、準入標準、退出標準、社區再投資等。社區銀行監管是社區銀行法的重要內容，建立監管法規，不僅是社區銀行防范和控制風險的需要，而且是我國金融體系穩定持續發展的需要。

[關鍵詞]社區銀行法；社區銀行監管；金融體系

一、制定社區銀行法的必要性

制定社區銀行法不僅十分必要，而且甚為緊迫。這主要是因為，一方面社區銀行作為金融創新的金融組織，其興起和發展是社會主義市場經濟的客觀要求，對經濟和金融發展具有重要促進作用。另一方面發展社區銀行需要先謀而動，建立和健全社區銀行的法律法規，使之有法可依，在設立之初就走上健康運行和良性發展的軌道。

社區銀行，是資產規模較小，按股份制或股份合作制要求組建，局限于一定的區域范圍從事經營，以當地社區中小企業和個人客戶為服務對象的盈利性的現代商業銀行。社區銀行有4個顯著特征：資產規模較小；按股份制或合作制原則組建；社區的內生性，既產生于社區，又服務于社區；以盈利為主要經營目標，屬于現代商業銀行。社區銀行的這些特征，使其既區別于大中型商業銀行，又區別于合作制金融機構。

社區銀行作為中國金融體系的新型成員，在中國經濟和金融轉型期出現，有其客觀必然性。在當代中國，社區不僅是經濟和地理單元，而且是文化和價值取向單元。隨著經濟、社會、文化的發展，人們將越來越多地生活在社區之中。隨著社會主義市場體系的不斷完善，區域經濟的分化融合將顯著加強，多層次的地區經濟圈將加快形成，不同層次、不同區域的產業結構對金融服務提出了不同的要求。面對著區域經濟加快演進的態勢，按行政區劃設置的、提供同質化服務的大型銀行，已難以適應區域經濟發展差異化的需要，而發展來源于社區、服務于社區的社區銀行的要求，便日益強烈起來。

隨著中國經濟發展，金融需求已出現了多元化、多層次的特點，從而要求多元化、多層次的金融供給與之相適應，城市金融如此，農村金融也是這樣。在深化金融改革中，大中型商業銀行實行市場化經營，進一步向大城市傾斜。城市中小企業尤其是民營中小型企業，以及城市個人創業者的融資難問題日益嚴重；農村中小企業的融資、廣大農戶和專業戶向正式金融機構融資難上加難，這迫使他們轉向民間借貸。滿足中小企業和農戶金融需求，必須大力推進城鄉金融的改革和創新，形成多種所有制形式和多種經營方式、結構合理、功能完善、高效安全的現代金融體系，其中的一個重要內容，便是積極發展社區銀行。

社區銀行經營一般具有以下特點：一是經營范圍的區域性，他們立足于社區，面向社區提供金融服務；二是服務對象的集中性，其服務目標集中于社區中小企業和居民；三是經營策略的靈活性，與大中型銀行所采取的交易型經營策略不同，社區銀行有條件采取關系融資策略，他們不受傳統的經營模式和業務手段的束縛，根據社區金融需求的情況和特點，大膽創新金融產品和服務，從而為社區中小企業和個體創業者融資提供了極大便利。社區銀行的這些特點，使其在市場競爭中具有多方面的比較優勢。首先，產權結構優勢。按照現代金融企業制度建立起來的社區銀行，自始即具有較為規范的法人治理結構，具有責、權、利相統一的管理機制，能較為充分地發揮內在機制和約束激勵機制的功能，同時他們較少受地方政府的干預，作為獨立的金融供給主體與獨立的金融需求主體發生信用關系，從而為其市場化運作、防范風險、提高效益提供了良好的體制和機制基礎。其次，具有較強的適應性。社區銀行經營靈活，決策迅速，創新動力十足，熟悉社區情況，能根據社區金融需求主體小型化、多樣化的特點，及時推出個性化、特色化的產品和服務，從而使金融供給與金融需求相互適應。再次，低成本優勢。社區銀行具有信息成本優勢，能詳細掌握社區內貸款方的經營和信用狀況，及時了解其信息的動態變化，從而能降低經營風險和信貸成本。同時，社區銀行還具有成本優勢，其股東與經營者之間的關系密切，目標一致，能較好發揮控制機制的作用，同時其科層結構簡單，鏈條較短，因而成本較低。最后，地緣人緣優勢。社區銀行是社區土生土長的草根金融，其資金主要來源于社區的中小企業和居民，也主要服務于社區的經濟建設、中小企業和個體創業者，與社區中小企業和居民有著良好的合作關系，易于得到當地政府和中小企業的支持。社區銀行的這些優勢，使得他們具有較強的生機和活力，在金融市場競爭中能頑強生存和發展，具有大中型銀行不可替代的地位和作用，對金融創新改革和社區經濟發展，具有重要的促進作用。

在許多發達國家和發展中國家，小型銀行數量眾多，成為銀行體系的重要組成部分。在經濟最為發達的美國，主要面向社區中小企業、城市家庭、農戶提供服務的社區銀行分布廣泛，發展強勁，充滿活力，對社區經濟和中小企業發展發揮了重要作用。從我國目前情況看，嚴格理論意義上的社區銀行尚不存在，但是通過深化改革的農村信用和城市商業銀行、部分非公商業銀行，在相當大程度上已具備了社區銀行的特性，他們未來的發展趨向便是社區銀行。

我國社區銀行既然具有必然性、必要性和緊迫性，那么社區銀行法的建立便勢在必行。國外社區銀行發展的一條重要經驗，便是立法在先，在社區銀行發展之初，便致力于建立和健全社區銀行的法律法規。為了保證我國社區銀行的科學發展，我們應堅決避免“先做游戲，后立規則”的思路，在先行試點，總結經驗的基礎上，制定社區銀行的法律法規，使其依法設立、合規運行，自始便走上健康發展的軌道。

二、社區銀行法的主要內容

1.社區銀行的性質。社區銀行的性質為商業性銀行，而不是政策性銀行。社區銀行以盈利為目標，實行自主經營、自負盈虧，是股份制或股份合作制的現代商業銀行。只有通過法律明確社區銀行的商業性質，才能正確發揮其職能，避免社區銀行與政策性銀行的職能錯位。

2.社區銀行的定位和設立目的。社區銀行應定位于當地社區的“草根銀行”，主要為社區中小企業服務，尤其是為他們提供信貸等服務，為社區居民提供零售服務，這種市場定位應以法律形式固定下來。社區銀行的設立目的，則應強調服務社區經濟，有效解決城市和農村社區中小企業和居民的融資問題，提高金融供給的適應性，為社區經濟發展提供持續和有力的金融支持力。

3.社區銀行的準入標準。為了保證社區銀行自始便健康運行和良性發展，社區銀行法應堅持法制原則、公平競爭原則、服務社區原則和市場化原則，建立社區銀行的準入標準。社區銀行的資本準入，可根據不同情況建立不同的準入標準，一般來說，農村社區銀行資本準入標準應低于城市社區銀行，經濟落后地區的應低于經濟發達地區，采取股份合作制的應低于股份制。在人員準入方面，應建立高級管理人員的準入條件，明確任職資格和審批程序。制定業務準入規定，根據社區銀行的經營特征，考慮到我國社區銀行尚處于設立初期，社區銀行的業務主要應集中于存貸款、票據貼現、買賣車債等傳統業務方面，而對于發行金融債券、買賣、同業拆借、發行信用卡、資產證券化等方面的業務，則應適當限制。另外，對社區銀行吸收社區外存款的比例，社區銀行對社區外貸款的比例，也應作出一定的限制。4.社區銀行的退出規定。在金融競爭環境中，社區銀行的進入和退出，都是不可避免的現象。金融競爭促進金融業務向優質社區銀行集中，他們將不斷擴大資本實力，提高金融效益；相反，劣質社區銀行的業務將不斷流失，其生存和發展能力將日益衰弱，如果不能扭轉落后局面，就只能退出。社區銀行如果有進無退，就會弱化金融活力，浪費金融資源，增加改革成本，引發金融風險。因此，社區銀行法在制定社區銀行的進入規定時，必須同時作出退出規定，以資本充足率不良貸款率作為社區銀行的標準，如果資本充足率低于法定標準，即應強制其退出，以保證債務的清償。社區銀行法還應規定退出的審批程序，此程序應包括預警、初審、終審等階段。對社區銀行實施日常監管的基層監管機構，應根據法定的預警指標體系，對社區銀行發出預警，并對其提出相應的整改意見。如果社區銀行不能改善風險管理，其資本金仍不能達到法定標準，則應提出退出意見。社區銀行退出的最終決定應由省級監管機構終審，一些資本和經營規模較大的社區銀行的退出，則應由國家監管機構加以審批。

5.社區再投資的規定。社區銀行與社區經濟，是相互依存、相互促進的。社區經濟發展，需要社區銀行強有力的支持，而社區銀行要提高效率和效益，也不能脫離社區經濟這一根本，社區銀行只有創造社區經濟的輝煌，才能創造自身的輝煌。當前，我國城市的中小企業普遍存在著貸款難的問題，個體創業者貸款更是困難重重。農村中小企業和廣大農戶長期受信貸難的困擾，由于正規金融的供給不足，他們不得不轉向民間借貸。目前，農村金融中存在一種現象，一方面，農村資金供給缺口本來就很大，農村中小企業和農戶金融需求原本就很難得到滿足，但另一方面，農村資金外流現象卻相當嚴重，大型商業銀行吸納農村存款，轉而將資金投向城市。農村信用社相當大的一部分資金也是投向城市和非農產業。郵政儲蓄在農村更是吸納存款而不提供貸款。目前，農村金融機構都程度不同地成為農村資金的吸管，這對于農村經濟發展無疑是雪上加霜。因此，發展社區銀行，要制定社區投資法規，不論是城市社區銀行，還是農村社區銀行，都要規定其應首先滿足社區中小企業和居民的貸款需求，確定社區信貸在信貸總額中的最低比重，保證資金來源于社區又主要用于社區。要將能否滿足社區融資需求以及滿足程度，作為對社區銀行進行評級的依據，根據評級結果來決定對社區銀行資本和資產規模擴張申請的審批。

三、社區銀行的監管法規

社區銀行的監管法規，是社區銀行法的重要內容。我國社區銀行在設立之初，即應制定監管方面的法律法規。

金融是現代經濟的核心，同時又是一個特殊的高風險行業。從某種意義來說，金融發展史便是一部金融風險史。金融風險繁多，無所不在，無時不有，社區銀行同樣如此。

社區銀行風險，是其在經營過程中由于市場預測和經營決策失誤、外部環境發生變化以及其他種種原因，造成其資產、財產和信譽遭受損失的可能性。與大中型銀行相比，社區銀行在資本規模、經營戰略、服務、業務方式等方面，都具有自身的金融特點，由此決定了其金融風險也存在自身的特點。社區銀行的信用風險較為集中，信用風險管理的難度較大。社區銀行由于其競爭力的弱小，在利率市場化的推進中將面臨較大的利率風險。社區銀行由于某些方面的優勢，使得操作風險相對較低，但是由于其主要實施關系融資，信貸決策所依據的信息的準確性、可靠性和透明性較低，量化信息少，這就使得他們在信貸管理中人為的因素較多，主要依決策的經驗、道德素養和主觀判斷，加之員工隊伍業務技術素質較低、風險管理能力較弱，員工數量較少，往往一人多崗、身兼數職，造成部門之間和崗位之間難以做到相互監督，因而加大了其操作風險。社區銀行存在資產盲目擴張的風險。社區銀行資本規模和經營規模較小，存在規模不經濟、開發新業務成本較高、較大的優質項目上難以介入等問題，而適度的經營規模對于提高社區銀行競爭力具有重大作用。利益追求和競爭壓力，可能驅使社區銀行盲目擴大資產規模，使其資本充足率達不到規定標準，在這種情況下一旦某個環節出現嚴重問題，則可能引起資金鏈的斷裂，甚至造成系統性金融風險。金融風險有一個重要特點，即風險的傳染性和擴張性，產生連鎖反應，從而影響整個金融業的穩定。社區銀行一旦形成系統性風險，很可能造成整個金融的動蕩，給金融體系和經濟發展帶來破壞。因此，對社區銀行，自始即應加強監管，建立和健全監管法規。

社區銀行法要規定社區銀行必須構建有效監管體系，主要包括：建立社區銀行協會，該協會作為社區銀行自我管理和自我服務的行業自律組織，既要協調好社區銀行之間的關系，維護社區銀行之間的公平競爭，又要溝通社區銀行與監管機構、地方政府之間的關系；代表社區銀行的利益，既要為之提供多方面的服務，又要督促社區銀行依法經營。社區銀行有權決定是否加入協會，有權選擇協會管理人員。社區銀行法要規定社區銀行建立和完善內部控制體系，包括內部控制制度和稽核制度。規定社區銀行必須接受外部監督，除了接受外部審計機構監督外，還應接受社區中小企業和居民的監督。社區銀行法應規定社區銀行的信息披露制度，包括信息披露的內容、頻率、方式和范圍等。

監管部門的監管對社區銀行的良性發展具有特別重要的意義。社區銀行法要規定社區銀行監管機構工作的基本方針，即依法監管，防范和控制社區銀行的風險，懲處違法違規行為，清除不良個體，促進社區銀行的健康持續發展。監管部門要實施社區銀行的合規性監管，尤其要重點加強對社區銀行的資本充足率、對社區融資比例等合規性監管，尤其是加強以風險為本的監管，通過日常監管，及時了解社區銀行的資產率、資金的安全性和流動性、內部控制制度的執行情況、風險管理等，據此對社區銀行進行評級，實行分類監管，采取相應的監管措施，以提高監管效果，降低監管成本。

社區銀行的發展給金融監管提出了一系列新問題，對基層監管部門和監管人員都提出了嚴峻挑戰。因此，應以是否及時掌握社區的財務情況和風險情況、是否及時發現社區銀行出現的問題、是否對社區銀行風險管理系統作出準確判斷和評級、是否對有問題社區銀行及時依法處置，作為考核依據。對于由于失職而招致損失的監管機構和人員，則應依法追究其監管責任。

參考文獻：

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新晨