論監察權與檢察權運用存在的問題范文
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［摘要］國家在進行監察體制的改革過程中，設立了監察委員會，同時將屬于檢察院的部分職能納入其職能中，引發監察機關與檢察院權力相沖突。在我國憲法中規定，二者的憲法地位是同等的，立法宗旨也是高度一致，但在實踐中，卻出現了對監察委員會與檢察院兩者權力行使界限模糊的情況，監察委員會行使監察權，對案件的實質進行監察，這影響了檢察院檢察權的獨立行使，并沒有達到憲法中所要求的相互配合、相互制約的立法目的。文章通過對監察委員會與檢察院權力的分析，明確監察權與檢察權的邊界與交叉地帶，使二者各司其職，差異互補，完善我國監察與檢察的權力制約體系。
［關鍵詞］監察委員會;檢察院;法律監督;監察權;檢察權
2016年，國家開始監察體制改革，設立了監察委員會，監察委員會作為國家的最高監察機關，整合了原有的人民檢察院職務犯罪偵查職能、行政檢察職能，并與黨的紀律檢查委員會合署辦公，是一個獨立的國家機關，獨立行使職權，不受其他國家機關的干預。并在2018年3月20日頒布了《中華人民共和國監察法》，旨在加強監察機關職能、明確監察機關權力，而作為監察機關的監察委員會，在行使監察權時出現了與人民檢察院權沖突、混淆的情況。因此，迫切需要明確監察權的邊界，讓監察權與檢察權在實踐中達到運行良好的狀態。
一、監察權與檢察權的內涵及性質
2018年3月20日，《中華人民共和國監察法》(以下簡稱《監察法》)頒布，在第二條中規定監察機關是人民政府行使職能的機關，依照本法對國家行政機關及其公務員和國家行政機關任命的其他人員實施監察，所謂監察權是監察委員會行使這些監察權力的統稱。《憲法》第126條規定:“國家監察委員對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責。地方各級監察委員會對產生它的國家權力機關和上一級監察委員會負責。”第127條規定:“監察委員會依照法律規定獨立行使監察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”可見，監察委員會在體制上是被塑造成與政府、法院、檢察院并列的，由人大產生并對人大負責的國家機關［1］。在實踐中，卻出現監察權干涉檢察權，將檢察權置于監察權之下。從此現象中就可以看出很多人并沒有理解監察權，也未認識檢察權，所以理解監察權與檢察權的內容及性質是非常必要的。
(一)監察權的內容及性質監察委員會是我國為了預防、控制腐敗現象的發生而專門成立的機關，所以監察權主要應該也是預防、控制腐敗現象的發生。在《監察法》第四章中規定了監察機關在行使職權的權限，其中規定了監察機關主要通過監督、檢查、調查等方式對所監察人員進行監察。也就是說，監察權是監察機關對國家行政機關及其公務人員和國家行政機關任命的其他人員行使監督、檢查、調查等權力，預防和控制腐敗現象的發生。在設立監察委員會時，便將一部分職務犯罪的偵查權納入監察委員會的權力中，監察委員會有權要求被監察的對象提供與監察事項有關的文件、資料、財務賬目等其他有關的資料，并可以要求被監察人員就監察事項做出一些相關的說明和解釋，但是監察委員會在行使監察權時不能對所監察的對象采取一些強制措施，只能提出監察決定或者建議。
(二)檢察權的內容及性質檢察院作為法律監督機關，檢察權即屬于法律監督權。對于人民檢察院具體的一些行使職權的行為，更多的是在刑事訴訟法中體現，并且貫穿整個刑事訴訟始終。監察委員會的設立，打破了我國人民檢察院具有法律監督權的唯一性。在我國憲法第134條和136條規定了中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關，并且獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人干涉。說明在我國對檢察權的一個主流觀點是檢察權屬于法律監督權［1］。但是在憲法中沒有清晰明白地規定檢察權是什么，后來也沒有法律法規規定檢察權，憲法中的規定只能說明檢察權是檢察院所行使的權力。而法律監督是我國首創的，《布萊克法律詞典》《牛津法律指南》《布萊克維爾政治學百科全書》均無關于“法律監督”的記載，蘇聯雖有監督一詞的使用，但是并未與法律連用［2］。在創立了法律監督后，并沒有對它進行詳細的解釋。
二、監察權與檢察權運行中出現的問題
在未設立監察委員會之前，人民檢察院是我國的唯一的法律監督機關。監察委員會的設立打破了檢察院作為法律監督的唯一性，都作為法律監督機關，都具有法律監督的權力。在《憲法》中提出各機關應該相互配合、相互制約，說明監察委員會和檢察院在行使權力時應該相互配合與相互制約。但在實踐中卻出現了監察機關過度行使監督權，致使檢察院在行使檢察權時有違獨立行使檢察權的初衷。
(一)實踐中出現的問題監察委員會和檢察院都具有法律監督的權力，但二者的監督范圍有所不同。監察委員會是對國家行政機關及其公務員和國家行政機關任命的其他人員實施監察，檢察院作為我國的法律監督機關，屬于監察委員會所監察的范圍，監察委員有對檢察院工作人員進行監察的權力［3］(P80－88)。憲法規定監察委員會在辦理職務違法和職務犯罪案件過程中與檢察院相互配合和相互制約的關系，監察委員會應該就所收集到的證據，對檢察院做出監察建議或者決定。對于監察委員所做的建議或者決定，檢察院有獨立做出是否采納的權力。
(二)監察機關濫用監察權監督檢察院的原因在憲法中規定，監察機關在辦理職務違法和職務犯罪的情況時，審判機關、檢察機關、執法部門應該相互配合與相互制約。監察委員會在與檢察院進行銜接時，檢察院應該積極對監察委員會做出的決定或者建議是否采納做出決定，但無論是否采納都應該對案件進行審查，對應當提起公訴的，提起公訴;不符合公訴條件的，應當有正當的理由。《監察法》第25條對此有明確規定。在實踐中，監察委員會認為，為了更好地執行監察機關的決定或者建議，對檢察院辦理案件時進行監督，防止檢察人員不作為或者濫用職權。監察委員會認為《監察法》第25條的規定只是說明的相互配合，作為監察機關，與監察機關相互制約，監察委員會只有實施監察權才能實現制約的效力，所以對檢察院在辦理案件時應該受到監察機關的監督，不然監察機關就很難去制約其他機關或者部門。監察委員會雖然將原有的檢察院偵查職務犯罪和貪污賄賂的職能納入監察權中，但是并沒有納入此種犯罪的公訴權，只能夠檢察院向人民法院提起公訴，是否符合公訴條件，是由檢察院進行判斷。這必將導致監察委員會為了實現自己的監察權，對檢察院在審查案件時進行監督，但由于沒有相關法律法規做出詳細的規定，可能就會出現濫用監察權的情況。
(三)監察機關濫用監察權的危害監察委員會作為我國的監察機關，實質上是一個反腐機構［4］。在我國現行體制下，監察委員會不可避免地帶有政治性的色彩。從兩個方面可以看出，第一，監察委員會設立的最核心目的是為了反腐，反腐的目的是為了維護整個政治社會的穩定，也是我國政治目的的一個;第二，在未有《監察法》之前，我國是有監察制度的存在，但當時僅把監察制度歸屬于行政權，所以從整個監察制度的發展上看，監察權也是具有濃厚的行政性特點。
三、對監察權與檢察權運用的建議
監察委員會與檢察院同樣具有法律監督的權力，但監察委員會只有做出決定或者建議的權力，沒有實際處理被監察對象的權力，只能由檢察院提起公訴，通過法院的審判和執行部門對判決的執行才能達到監察的目的。當然不是所有的監察案件都需要檢察機關、審判機關和執行部門的配合，只有在辦理職務違法和職務犯罪的案件時，監察委員會和檢察院為了實現自己的職責，需要相互配合、相互制約。因此要對現有行使監察權的監察委員會應進行職權定位，給監察權和檢察權一個合理的范圍劃分，避免監察委員會與檢察院權力沖突。
(一)對監察委員會進行職權定位監察委員會在監察后，對所監察的對象做出決定或者建議。在監察法中規定監察的對象必須是行政機關及其公務員或者是行政機關任命的其他工作人員，是以人為中心的監察［5］(P9)。我們應該認識到，以人為中心的監察，必須是通過個人的行為表現才能夠判斷的。在對行政機關的公務員或者任命的工作人員進行監察時，一定是通過被監察人員所做的行為是否違反行政紀律、行政管理以及自己的所應該做的行政職能進行判斷，這是監察委員會應該有的權力和職責。檢察院雖然是我國的法律監督機關，但是檢察院的職員是通過公務員考試入職，受公務員法規制，所以從實質上，檢察院的工作人員是受監察委員會監察的，在實踐中也是如此。對檢察院工作人員進行監察也只能對檢察員是否違反管理、紀律進行監察，而不是對檢察員辦理案件的實質進行監察，對案件的實質是沒有監察權的。
(二)明確監察權和檢察權運行的邊界我國將監察委員會規定為我國的最高監察機關，對行政機關及其公務員和國家行政機關任命的其他人員實行監察的權力，并對監察的結果向有關部門做出監察決定或者監察建議。為了更好地實現監察權行使的作用，憲法中規定在辦理職務違法和職務犯罪案件時，要求檢察機關、審判機關和執法部門相互配合和相互制約，但并沒有詳細地說明應該怎樣相互配合與相互制約。雖然在監察法中規定了對于監察委員會做出的決定或者建議必須采納，在不采納的情況下，也應當說明理由，并不能很好地實現各機關相互配合與相互制約，特別是在與檢察院的銜接上。因此，應該明確監察權的邊界。監察權是監察委員會對國家行政機關及其公務員以及國家行政機關任命的其他人員進行監察，檢察院是屬于國家的法律監督機關，在實踐中，監察委員會對檢察院及其工作人員也進行了監察［6］(P283－296)。在辦理職務違法和職務犯罪案件時，監察委員會應該只對自己所做出的決定或者建議負責。檢察院在辦理案件是否應該提起公訴，是對案件的實質進行判斷，如果符合提起公訴的條件，就應該提起公訴，不符合提起公訴的條件，應該回復監察委員會所做出的決定或者建議，并說明不提起公訴的理由。監察委員會對檢察院回復的理由進行監察，因為此時監察機關實質上扮演的是偵查機關的角色，決定或者建議不被采納，說明所提供的構成職務犯罪的證據不足，這時應該對被監察的對象再次進行監督、檢查、調查等，而不是認為檢察院沒有合理、有效地行使自己的職能，對檢察院及其工作人員進行監察。我國現在實行的是案件辦理人員對案件終身負責制，如果檢察院的檢察員對案件未認真審查，造成冤假錯案，則由檢察人員本人負責。
(三)監察委員會和檢察院的意義監察委員會的設立以及《中華人民共和國憲法》的修訂，改變了我國的政治格局，監察權成為與立法權、行政權、司法權相獨立、平行的“第四權”［5］。監察權與司法權是平等地位的，也是相對獨立的，在辦理職務違法和職務犯罪的案件時，對于監察委員會做出的決定或者建議，檢察院在是否做出采納之前，對案件的審查不應該受到監察委員會的監察，這是不屬于監察委員會的職權范圍的。同時，對于檢察院做出不采納的結果，回復的理由也不受到監察委員會的監察，因為此種案件中監察委員會相當于扮演的是偵查機關的角色，對于檢察院不采納的行為，監察委員會應該進行補充偵查，即對被監察對象進行監察。這將有利于司法公正的實現。如果監察委員會對檢察院辦理案件進行監察，則超出監察委員的職權范圍，是監察權的濫用，同時在本質上更加體現了我國行政權的擴張。設立監察委員會的最本質的目的是為了反腐，在此種情況下，行政權在本質上得到擴張，很可能會造成腐敗現象的發生，與監察委員會設立的目的不符。所以，明確監察權的適用范圍，將有利于實現監察委員會設立的目的，防止、控制腐敗現象的發生。明確監察權與檢察權運行的范圍，檢察院辦理案件，監察委員會不過度干預，對于監察委員會做出的決定或者建議不受監察委員會的影響，合理、公正地做出是否提起公訴的決定，依法辦案，這樣才能做到憲法中規定的監察委員會與檢察院相互配合與相互制約。
［參考文獻］
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［2］陳冬.監察委員會的設置與檢察權的重構［J］.法學研究，2017(2).
［3］江利紅.行政監察職能在監察體制改革中的整合［J］．法學，2018(3).
［4］龐華萍.監察權獨立行使的五個保障［J］.安徽警官職業學院學報，2018(1).
［5］魏昌東.國家監察委員會改革方案之辯證:屬性、職能與職責定位［J］.法學，2017(3).
［6］徐漢明，張新平.國家監察立法的路徑選擇［J］.社會治理法治前沿年刊，2018.
作者：劉薇 單位：廣東財經大學