危機管理范文

摘　要：公共危機一直都作為學者們熱衷的研究內(nèi)容之一。針對社會公共危機管理的含義，主要研究內(nèi)容可分為危機發(fā)生后的管理和危機發(fā)生過程中的管理；在對公共危機管理的主體方面，主要分為以政府為主體，以政府為主導的多主體共同參與，多元主體協(xié)同參與三方面；最后，在對社會公共危機進行管理工作體制機制的構(gòu)建一個方面，目前的研究方法主要通過集中在危機預防預控、危機處理、危機善后和危機恢復。

關(guān)鍵詞：公共危機；危機管理；公共危機管理

2003年SARS、2008年三鹿奶粉事件、汶川大地震、2020年新發(fā)肺炎等事件表明，突發(fā)性公共危機存在于日常生活的各個方面，如公共衛(wèi)生、食品安全、自然環(huán)境等。因此，較多學者將研究目光投向公共危機管理這方面。

一、公共危機管理的內(nèi)涵

公共危機管理內(nèi)涵的研究內(nèi)容總結(jié)為兩大方面：首先，有學者認為，公共危機管理是政府在危機后采取的一系列措施（唐駿，2003）[1]。第二種觀點認為，公共危機管理實際上是一個管理的全過程，構(gòu)成了一個“先發(fā)制人，為應對和修復做準備”的循環(huán)。張成福（2003）指出，管理社會公共關(guān)系危機屬于一個動態(tài)發(fā)展變化的過程，政府針對潛在的危機會采取預防措施，及時處理真正的危機。根據(jù)危機發(fā)展的不同階段，政府將采取一系列相應措施，有效地預防、控制和處理危機[2]。周亞越（2010）表示國家有計劃、有組織地實施公共危機相應的措施和策略，其目的就是清除突發(fā)性危機所帶來的負面影響[3]。有學者還認為，公共危機管理的實質(zhì)是建立危機應對機制，選擇使用正確且合適的措施預防危機，從源頭切斷危機，維護人們的正常生活，保障社會發(fā)展（龔維斌，2004）[4]。

二、公共危機管理的主體

圍繞公共危機管理的熱點問題之一就是公共危機管理的主體。哪些組織可以作為一個公共危機管理的主體？圍繞這一問題，學者們提出了不同的觀點，認為主要有三種類型：一是政府主體，二是政府主導的多元主體參與，第三種是多元主體協(xié)同參與。

（一）以政府為主體。因為中國政府對一切我們國家事務起主導作用，因此在公共危機信息管理工作過程中，政府就作為主體進行宏觀調(diào)控。例如王慧等（2008）在研究公共危機管理時，就提出政府就是在預防、控制、解除危機過程中的主要負責組織，它的行為屬于公共危機管理的范疇[5]。馬建珍（2003）則表示，公共危機管理可以定義為一系列活動的過程，如信息收集和分析，由政府部門在危機思想的影響下進行[6]。

現(xiàn)代企業(yè)都處在一個風云莫測的環(huán)境中，企業(yè)無法避免可能發(fā)生的產(chǎn)品、價格、人才、信息、財務、信譽等種種危機。無論是馳名世界、規(guī)模龐大的諸如可口可樂、微軟等跨國公司，還是那些默默無聞、為數(shù)眾多的諸如愛多、南京冠生園等中小企業(yè)，從來沒有哪一個企業(yè)的發(fā)展是一帆風順的。企業(yè)在競爭的海洋中遨游的時候，隨時都有可能遭遇到巨浪的襲擊和危機的困擾。在實踐中，同樣是面對危機，有的企業(yè)沉著冷靜，轉(zhuǎn)危為安；有的企業(yè)則慌不擇路，越陷越深。那么，企業(yè)應如何加強危機管理呢？

建立危機預警系統(tǒng)

危機管理的最好辦法就是準確預見危機。任何企業(yè)都不是在真空中開展營銷活動的，環(huán)境的變化既有可能給企業(yè)帶來機遇，也隨時有可能引發(fā)種種企業(yè)危機。建立危機預警系統(tǒng)，防微杜漸，對各種細小的變化多加注意，就可以防止一些危機的發(fā)生。

建立危機預警系統(tǒng)的一項重要工作就是樹立強烈的危機意識。危機管理者應未雨綢繆，在危機發(fā)生前就對員工進行培訓，培養(yǎng)危機意識并訓練危機反應能力，在企業(yè)中營造一個“危機”氛圍，使企業(yè)經(jīng)營者和所有員工面對激烈的市場競爭，充滿危機感，理解企業(yè)有發(fā)生種種危機的可能性，用危機理念來激發(fā)員工的憂患意識和奮斗精神。殼牌公司每年都要對員工、合資方管理層進行危機管理培訓，培訓人數(shù)占員工10%以上。幾年前“三株”的“常德事件”，在事發(fā)前其實已經(jīng)出現(xiàn)了種種危機爆發(fā)的苗頭：當時由于保健品市場的混亂，中央電視臺《東方時空》欄目曾對“三株”在成都存在的問題進行過曝光；1995年杭州一家報紙曾連續(xù)發(fā)表抨擊三株的文章，競爭對手則有意將這家報紙的文章大量印制并在全國各地到處散發(fā)，嚴重干擾和破壞了三株口服液市場。但由于企業(yè)缺乏危機管理意識，沒有引起足夠的“警惕”，最終導致了“常德事件”的爆發(fā)。

建立危機預警系統(tǒng)的另一項重要工作是成立危機管理小組。危機管理小組在危機處理中處于信息管理中樞，其決策水平和預見能力的高低將直接決定著危機處理進程和結(jié)果。一般來說，危機管理小組應由較高職位的管理人員和各專業(yè)部門的負責人組成，以增加它的權(quán)威性和快速應變能力。英特爾公司一貫將危機管理作為企業(yè)管理的核心，從而得以在信息產(chǎn)業(yè)競爭趨于白熱化的今天立于不敗之地。在可口可樂公司，危機管理小組是常設(shè)機構(gòu)。其成員包括各部門的抽調(diào)人員，如裝瓶廠的經(jīng)理、生產(chǎn)人員、推廣銷售人員、技術(shù)管理人員、品質(zhì)管理人員，也包括消費者熱線接線員。可口可樂公司每年都對危機管理小組成員進行專門培訓，提高其應對危機的實戰(zhàn)能力。中美史克公司在“PPA”事件發(fā)生后，立即成立了由總經(jīng)理、副總經(jīng)理、銷售總監(jiān)、市場部總監(jiān)以及各個部門主管等組成的危機應對小組，這種小組盡管是在事后成立，但在處理危機中同樣發(fā)揮了重要的作用。

發(fā)揮權(quán)威機構(gòu)的作用

危機發(fā)生后，消費者往往相信的是權(quán)威專家的結(jié)論，而不相信來自企業(yè)的“聲音”。邀請或協(xié)助公證性、權(quán)威性機構(gòu)（如消協(xié)、技監(jiān)、衛(wèi)生檢疫部門、質(zhì)量監(jiān)督部門等）幫助解決危機，是企業(yè)控制危機事態(tài)發(fā)展、轉(zhuǎn)危為安的關(guān)鍵。雀巢公司的“奶粉風波”惡化后，成立了一個由10人組成的專門小組，監(jiān)督該公司執(zhí)行世界衛(wèi)生組織規(guī)定的情況，小組人員中有著名的醫(yī)學家、教授、大眾領(lǐng)袖、國際政策專家等，大大提升了公司在公眾心中的可信性。當年可口可樂比利時中毒事件傳到中國后，可口可樂公司立即協(xié)調(diào)衛(wèi)生部對在中國灌裝的可口可樂進行檢驗，并最終由衛(wèi)生部對外公布，在國內(nèi)灌裝的可口可樂產(chǎn)品均符合國家食品衛(wèi)生標準，不存在任何質(zhì)量問題。我國衛(wèi)生檢疫部門的這一權(quán)威論斷，對引導消費者需求起了重要作用。

以誠相待

現(xiàn)代企業(yè)都處在一個風云莫測的環(huán)境中，企業(yè)無法避免可能發(fā)生的產(chǎn)品、價格、人才、信息、財務、信譽等種種危機。無論是馳名世界、規(guī)模龐大的諸如可口可樂、微軟等跨國公司，還是那些默默無聞、為數(shù)眾多的諸如愛多、南京冠生園等中小企業(yè)，從來沒有哪一個企業(yè)的發(fā)展是一帆風順的。企業(yè)在競爭的海洋中遨游的時候，隨時都有可能遭遇到巨浪的襲擊和危機的困擾。在實踐中，同樣是面對危機，有的企業(yè)沉著冷靜，轉(zhuǎn)危為安；有的企業(yè)則慌不擇路，越陷越深。那么，企業(yè)應如何加強危機管理呢？

建立危機預警系統(tǒng)

危機管理的最好辦法就是準確預見危機。任何企業(yè)都不是在真空中開展營銷活動的，環(huán)境的變化既有可能給企業(yè)帶來機遇，也隨時有可能引發(fā)種種企業(yè)危機。建立危機預警系統(tǒng)，防微杜漸，對各種細小的變化多加注意，就可以防止一些危機的發(fā)生。

建立危機預警系統(tǒng)的一項重要工作就是樹立強烈的危機意識。危機管理者應未雨綢繆，在危機發(fā)生前就對員工進行培訓，培養(yǎng)危機意識并訓練危機反應能力，在企業(yè)中營造一個“危機”氛圍，使企業(yè)經(jīng)營者和所有員工面對激烈的市場競爭，充滿危機感，理解企業(yè)有發(fā)生種種危機的可能性，用危機理念來激發(fā)員工的憂患意識和奮斗精神。殼牌公司每年都要對員工、合資方管理層進行危機管理培訓，培訓人數(shù)占員工10%以上。幾年前“三株”的“常德事件”，在事發(fā)前其實已經(jīng)出現(xiàn)了種種危機爆發(fā)的苗頭：當時由于保健品市場的混亂，中央電視臺《東方時空》欄目曾對“三株”在成都存在的問題進行過曝光；1995年杭州一家報紙曾連續(xù)發(fā)表抨擊三株的文章，競爭對手則有意將這家報紙的文章大量印制并在全國各地到處散發(fā)，嚴重干擾和破壞了三株口服液市場。但由于企業(yè)缺乏危機管理意識，沒有引起足夠的“警惕”，最終導致了“常德事件”的爆發(fā)。

建立危機預警系統(tǒng)的另一項重要工作是成立危機管理小組。危機管理小組在危機處理中處于信息管理中樞，其決策水平和預見能力的高低將直接決定著危機處理進程和結(jié)果。一般來說，危機管理小組應由較高職位的管理人員和各專業(yè)部門的負責人組成，以增加它的權(quán)威性和快速應變能力。英特爾公司一貫將危機管理作為企業(yè)管理的核心，從而得以在信息產(chǎn)業(yè)競爭趨于白熱化的今天立于不敗之地。在可口可樂公司，危機管理小組是常設(shè)機構(gòu)。其成員包括各部門的抽調(diào)人員，如裝瓶廠的經(jīng)理、生產(chǎn)人員、推廣銷售人員、技術(shù)管理人員、品質(zhì)管理人員，也包括消費者熱線接線員。可口可樂公司每年都對危機管理小組成員進行專門培訓，提高其應對危機的實戰(zhàn)能力。中美史克公司在“PPA”事件發(fā)生后，立即成立了由總經(jīng)理、副總經(jīng)理、銷售總監(jiān)、市場部總監(jiān)以及各個部門主管等組成的危機應對小組，這種小組盡管是在事后成立，但在處理危機中同樣發(fā)揮了重要的作用。

發(fā)揮權(quán)威機構(gòu)的作用

危機發(fā)生后，消費者往往相信的是權(quán)威專家的結(jié)論，而不相信來自企業(yè)的“聲音”。邀請或協(xié)助公證性、權(quán)威性機構(gòu)（如消協(xié)、技監(jiān)、衛(wèi)生檢疫部門、質(zhì)量監(jiān)督部門等）幫助解決危機，是企業(yè)控制危機事態(tài)發(fā)展、轉(zhuǎn)危為安的關(guān)鍵。雀巢公司的“奶粉風波”惡化后，成立了一個由10人組成的專門小組，監(jiān)督該公司執(zhí)行世界衛(wèi)生組織規(guī)定的情況，小組人員中有著名的醫(yī)學家、教授、大眾領(lǐng)袖、國際政策專家等，大大提升了公司在公眾心中的可信性。當年可口可樂比利時中毒事件傳到中國后，可口可樂公司立即協(xié)調(diào)衛(wèi)生部對在中國灌裝的可口可樂進行檢驗，并最終由衛(wèi)生部對外公布，在國內(nèi)灌裝的可口可樂產(chǎn)品均符合國家食品衛(wèi)生標準，不存在任何質(zhì)量問題。我國衛(wèi)生檢疫部門的這一權(quán)威論斷，對引導消費者需求起了重要作用。

以誠相待

在市場經(jīng)濟的浪潮中，任何一個企業(yè)隨時隨地都有可能出現(xiàn)危機，所謂“突然”發(fā)生，那是因為企業(yè)對危機缺乏必要的認識。企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動不可避免的會遇到一些問題。如果危機處理不當，就會使企業(yè)多年辛苦建立起來的良好形象化為烏有。樹立危機意識，防患于未然，是現(xiàn)代企業(yè)應該加以重視的一個問題。本文將對企業(yè)發(fā)展中的若干環(huán)節(jié)，著重闡述可能出現(xiàn)的危機及其防范對策。

企業(yè)不論規(guī)模大小、業(yè)務經(jīng)營規(guī)模或行業(yè)類別為何，每天都面臨各種不同危機發(fā)生的可能，一旦發(fā)生危機，倘若無法妥善的處理，不僅將為企業(yè)帶來財務損失，進一步影響社會大眾及消費者的權(quán)益與生命財產(chǎn)安全，連帶的將破壞企業(yè)的形象，甚至撼動企業(yè)經(jīng)營的基礎(chǔ)。

一、危機管理概述

（一）危機管理的涵義

危機管理是指企業(yè)組織或個人通過危機監(jiān)測、危機預警、危機決策和危機處理，達到避免、減少危機產(chǎn)生的危害，甚至將危機轉(zhuǎn)化為機會的管理活動。

危機管理所涉及的主要有五個方面：

1.危機管理者對危機情境防患于未然，并將危機影響最小化。

2.危機管理者未雨綢繆,在危機發(fā)生之前就做出響應和恢復計劃，對員工進行危機處理培訓，并為組織或社區(qū)做好準備，以應對未來可能出現(xiàn)的危機及其沖擊。

一、農(nóng)村公共危機的主要表現(xiàn)形式

所謂公共危機，是指嚴重威脅、危害社會公共利益，并引發(fā)社會混亂及公眾恐慌情緒，需要公關(guān)部門迅速介入，并運用公共權(quán)力、公共政策和公共資源緊急應對和處理的非常事態(tài)。［1］而農(nóng)村的公共危機是指鄉(xiāng)村社會由于遭受某種突發(fā)性變故，且在沒有得到及時遏制的情況下持續(xù)蔓延，進而使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遭受嚴重破壞，農(nóng)村生活陷入嚴峻形勢，農(nóng)民生存受到直接威脅，整個鄉(xiāng)村社會秩序陷于混亂，民眾心理產(chǎn)生恐慌的一種非正常狀態(tài)。我國幅員遼闊，不同地域的農(nóng)村社會，其自然地理、歷史文化傳統(tǒng)等條件各異，造成農(nóng)村危機的表現(xiàn)呈現(xiàn)出復雜性，概括而言，我國農(nóng)村公共危機主要有以下幾個方面：

(一)自然災害

由于國土遼闊，各地地理氣象條件迥異，自然災害種類多，且發(fā)生頻繁。具體來說包括以下幾個方面：一是氣象災害。主要包括干旱、洪澇、大風、冰雹、霜凍、沙塵暴等；在這些氣象災害當中，水、旱災害的危害可以占到全國所有農(nóng)業(yè)災害危害面積的80%以上。以2010年云南旱災為例，當時全省16個州市均不同程度受災。截至2010年3月15日，云南省各類農(nóng)作物、經(jīng)濟類作物大面積受災，甚至絕收，有780萬人、1753.4萬頭（匹）牲畜飲水困難。從2009年9月開始，截至2010年3月11日的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，旱情造成云南農(nóng)業(yè)直接經(jīng)濟損失達172.7億元。二是地質(zhì)災害。主要包括地震、滑坡、崩塌、地裂縫、泥石流、水土流失、土地的沙漠化、石漠化、沼澤化等、土壤鹽堿化、火山噴發(fā)等。三是生物災害。主要包括外來物種的入侵，對某一食物鏈的破壞所造成的生態(tài)失衡，人為影響使動植物產(chǎn)生變異等。四是生態(tài)災害。生態(tài)災害的產(chǎn)生往往是由于其他自然災害對一個地區(qū)長期或者劇烈作用的結(jié)果。比如黃土高原的水土流失，云貴以及廣西地區(qū)的石漠化，還有近幾年愈發(fā)嚴重的海洋赤潮、綠藻泛濫等問題。一旦生態(tài)災害形成，對一個地區(qū)的農(nóng)業(yè)影響除了強烈的破壞性之外，還有較長的持續(xù)性，因為其產(chǎn)生的影響已經(jīng)無法通過應急或是短期的方案來消弭。當然，生態(tài)災害的產(chǎn)生與長期的生態(tài)破壞、環(huán)境污染等也有十分緊密的關(guān)系。

（二）農(nóng)村群體性事件

由于處于社會轉(zhuǎn)型期，各種矛盾尤其是利益矛盾凸顯，農(nóng)村的社會治安問題容易導致危機的發(fā)生，近年來尤其以農(nóng)村群體性事件為重要表現(xiàn)。農(nóng)村群體性突發(fā)事件是指由農(nóng)村區(qū)域內(nèi)社會矛盾引發(fā)并形成一定規(guī)模，造成一定社會政治經(jīng)濟影響，給區(qū)域內(nèi)社會發(fā)展造成負面影響的事件。主要表現(xiàn)形式有上訪、游行、集會、械斗、堵塞交通、沖擊黨政機關(guān)等，當然，其中有些形式屬于正規(guī)的群眾表達意愿的渠道，但是由于農(nóng)民的自發(fā)組織有時缺乏明確的紀律，難以有效控制其成員的過激行為，往往難以避免惡性事件的發(fā)生。群體性事件的原因比較復雜，如由于農(nóng)村改革觸及到一些既得利益者，使這部分人產(chǎn)生了不滿情緒；某些基層干部工作作風存在問題；傳統(tǒng)的封建家族勢力、封建迷信問題以及帶有黑社會性質(zhì)的黑幫勢力在農(nóng)村的存在等。［2］

（三）公共產(chǎn)品供給不足和公共服務落后所致的系列危機

與城市的公共產(chǎn)品供給和公共服務水平相比，廣大的農(nóng)村地區(qū)在這方面突出表現(xiàn)在教育、醫(yī)療和社會保障事業(yè)及其基礎(chǔ)設(shè)施和文化建設(shè)方面的明顯不足。城鄉(xiāng)教育事業(yè)發(fā)展差距依然較大，農(nóng)村公共衛(wèi)生水平低下且資源缺乏，城鄉(xiāng)社會保障事業(yè)發(fā)展還很不平衡等等。這不僅完全可以成為農(nóng)村危害性突發(fā)事件的誘因，而且使得這些突發(fā)事件的發(fā)生也缺乏預防和治理的基本物質(zhì)條件，這些突發(fā)事件一旦無法得到及時處理，就會很快上升為農(nóng)村公共危機事件。

我國正處于轉(zhuǎn)型期，正在經(jīng)歷著利益格局的調(diào)整、權(quán)力體系的變革、社會結(jié)構(gòu)的分化、人口流動的加劇等一系列變化，加之全球文化的交匯與碰撞，又引發(fā)了社會文化的激蕩、傳統(tǒng)思想觀念的嬗變等。所有這些劇烈的變化造成了社會不穩(wěn)定因素的增多，中國因而進入了危機頻發(fā)期。因此，黨的十七大報告明確強調(diào)要“完善突發(fā)事件應急管理機制”。實際上，及時、妥善而有效地治理危機已成為當前和今后一個時期內(nèi)中國各級政府必須高度重視的重大挑戰(zhàn)，能否處理好社會危機事件直接關(guān)系到政府在公眾心目中的地位和形象，直接關(guān)系到中國的政治穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展，直接關(guān)系到社會主義和諧社會的構(gòu)建。綜觀我國危機治理的發(fā)展軌跡可以看出，它是一個由政府危機管理逐漸走向危機協(xié)同治理的過程。

一、陷入“國家或政府中心論”：中國危機管理的困境

在“9·11”事件影響下，經(jīng)歷了“非典”危機之后，危機管理已成為中國政府關(guān)注的重點和理論界研究的熱點。時至今日，在多方共同努力下，中國危機管理在理論與實踐上均取得了一定的成果。這一點可從近年來危機管理諸多研究成果的涌現(xiàn)及《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》、《國家突發(fā)事件總體應急預案》的頒布與施行上反映出來。但由于中國危機管理理論研究起步晚，實踐經(jīng)驗不足，當前尚存在理論上的困境和實踐上的難題。有學者曾將當前國際危機管理的理論困境和實踐難題概括為三個方面：一是在危機管理體制上，存在著“集權(quán)化”和“分權(quán)化”的結(jié)構(gòu)性矛盾；二是在危機溝通上，存在著危機信息公開與封閉的倫理性沖突；三是在危機管理路徑上，存在著經(jīng)驗主義與演繹主義的邏輯矛盾。還有學者將當前中國危機管理存在的問題概括為八個方面：危機意識淡薄；缺乏組織保障；各部門橫向協(xié)調(diào)不夠，資源共享程度低；對突發(fā)公共事件的監(jiān)測預警機制不健全；危情行政透明程度不夠；危機管理缺乏系統(tǒng)的戰(zhàn)略和政策規(guī)劃；缺乏法制保障；社會與公眾參與不夠。應當說，這些分析有一定道理，但就當前中國危機管理而言，或難以簡單套用，或尚未抓住問題的關(guān)鍵。在筆者看來，從國家與社會關(guān)系的視角加以審視，當前中國危機管理理論困境與實踐難題的本質(zhì)或根本原因在于理論研究和實踐均陷入了“國家或政府中心論”的窠臼。

對于危機管理，用以指導全國突發(fā)公共事件應對工作的《國家突發(fā)事件總體應急預案》中關(guān)于工作原則的第三條明確規(guī)定：“統(tǒng)一領(lǐng)導，分級負責。在黨中央、國務院的統(tǒng)一領(lǐng)導下，建立健全分類管理、分級負責，條塊結(jié)合、屬地管理為主的應急管理體制，在各級黨委領(lǐng)導下，實行行政領(lǐng)導責任制，充分發(fā)揮專業(yè)應急指揮機構(gòu)的作用。”在組織體系上，明確規(guī)定：“國務院是突發(fā)公共事件應急管理工作的最高行政領(lǐng)導機構(gòu)。在國務院總理領(lǐng)導下，由國務院常務會議和國家相關(guān)突發(fā)公共事件應急指揮機構(gòu)負責突發(fā)公共事件的應急管理工作；必要時，派出國務院工作組指導有關(guān)工作。地方各級人民政府是本行政區(qū)域突發(fā)公共事件應急管理工作的行政領(lǐng)導機構(gòu)，負責本行政區(qū)域各類突發(fā)公共事件的應對工作。”由此可見，當前中國的危機管理是“以國家或政府為中心”的。這一點，也可從危機管理在中國理論研究和實踐中常被稱為“政府危機管理”這一點上得到佐證。這種“以國家或政府為中心”的危機管理必然會造成現(xiàn)實中危機管理主體單

一、社會力量參與不足等諸多問題，降低危機治理績效。必須指出，在危機治理機制中，政府毫無疑問應占有主導地位。但是，危機不僅是對政府能力的挑戰(zhàn)，更是對全社會整體能力的綜合考驗。沒有全社會的積極參與和大力支持，僅靠政府的力量，想圓滿地解決危機是不可能的。也正因為如此，有學者指出，“有效的危機管理需要政府、公民社會、企業(yè)、國際社會和國際組織的協(xié)作”。實際上，單一的治理機制存在著諸多問題。無論是國家、市場還是被許多人寄予厚望的公民社會，都無法單獨承擔應對風險的重任，因為它們本身也是風險的制造者。若僅依靠國家或政府，會使危機的治理失效。

二、走出困境：革新危機治理范式與實現(xiàn)危機協(xié)同治理

既然中國危機管理的理論困境和現(xiàn)實難題的本質(zhì)或者說根源在于理論研究和實踐未擺脫“國家或政府中心論”的窠臼，那么，要走出困境，就必須跳出“國家或政府中心論”，實現(xiàn)危機治理范式革新。而要實現(xiàn)這種革新，首先要突破現(xiàn)有的理論視野，以一種科學的基礎(chǔ)理論指導實踐和理論研究。作為現(xiàn)代科學基礎(chǔ)理論的協(xié)同學理論和晚近興起的治理理論恰為我們提供了這種新的研究視角。

協(xié)同學是20世紀70年代聯(lián)邦德國斯圖加特大學理論物理學教授赫爾曼·哈肯創(chuàng)立的一門新興的系統(tǒng)學科。協(xié)同學即“協(xié)同合作之學”，它是一門以研究不同系統(tǒng)中存在的某種共同本質(zhì)特征為目的的綜合性橫斷科學。現(xiàn)代協(xié)同學理論認為，那些“與外界有著充分物質(zhì)與能量交換的開放系統(tǒng)，它們從無序到有序的演化都遵循著共同的規(guī)律，即在一定條件下，由于構(gòu)成系統(tǒng)的大量子系統(tǒng)之間相互協(xié)同的作用，在臨界點上質(zhì)變，使系統(tǒng)從無規(guī)則混亂狀態(tài)形成一個新的宏觀有序的狀態(tài)”。可見，協(xié)同即“相互協(xié)調(diào)、共同作用”，它有助于整個系統(tǒng)的穩(wěn)定和有序，能從質(zhì)和量兩方面放大系統(tǒng)的功效，創(chuàng)造演繹出局部所沒有的新功能，實現(xiàn)力量增值。它反映了系統(tǒng)中各子系統(tǒng)之間結(jié)合力的大小和融合度的高低，是辯證唯物主義量變引起質(zhì)變哲學理論的生動體現(xiàn)。

一、分析我國公共危機管理中存在的問題

(一)缺乏完善的法律體系

在相關(guān)立法，我國缺乏很多跟政府危機管理相關(guān)的法律法規(guī)，這就導致了我國政府采取的大部分緊急的對抗措施一般都無法律依據(jù)，容易造成合理不合法的事件形成。雖然我國已經(jīng)制定了《防洪法》、《戒嚴法》、《防災減震法》、《傳染病防治法》等，但這些僅有的單行的法律只能適用于一系列的非常的緊急狀態(tài)，覆蓋面十分狹小。另外，在政府處理公共危機過程中，和在公民權(quán)利受到侵害的防止執(zhí)法監(jiān)督的方面，在我國現(xiàn)有的法律體系中尚是空白的。在執(zhí)法的方面還存在著執(zhí)行不到位、執(zhí)行并不科學的情況，依法行政尚待加強。

(二)我國不側(cè)重于專業(yè)，缺乏統(tǒng)一的管理機構(gòu)

我國公共部門能夠管理公共危機的部門林立，光國務院下屬的就有國家安全監(jiān)督管理局等等，這些機構(gòu)都可以對于公共危機進行緊急的處理，但我國卻沒有設(shè)立專門的、專業(yè)的管理部門，設(shè)立的幾個部門又可以相互的推脫，導致了對于危機管理的真空部分，這比危機本身還可怕。

(三)對于危機管理的研究和應用研究尚有很多的不足

我國還沒有形成非常系統(tǒng)的危機管理理論，現(xiàn)在對于危機管理理論的研究基本上還停留在介紹西方專著和引進理論的階段;現(xiàn)有學術(shù)資源沒有很及時變成政府的決策進行相關(guān)的管理。很多學者的研究與實際參與者、實踐者之間的經(jīng)驗沒有很好地進行配合，然后在一起用到實際的危機管理當中去;也有不少的文獻資料只是對國內(nèi)、國際的危機和危機管理進行泛泛而談，不去做深入研究，使我國的危機與危機管理策略能夠盡早的與國際水平達成共識跟上國際的標準，但這些研究缺乏對這些策略的深入分析，大都停留在“是什么”的階段，雖然在近兩年在這方面有明顯增多的趨勢，但還是遠遠不夠。

二、積極應對危機的有效措施

摘要:我國現(xiàn)階段正處于轉(zhuǎn)軌時期,“群體性事件”連同自然災害等突發(fā)公共事件逐漸增多,這是對政府行政管理活動新的挑戰(zhàn),但挑戰(zhàn)同樣意味著機遇的降臨。因此,我們很有必要對“公共危機”、“危機決策”、“危機管理”等概念進行全面了解,澄清一些錯誤觀念。本文就這些問題,做出簡要分析。突如其來的SARS危機,喚醒了人們的危機管理意識,促使我們必須正視危機,學會有效的危機管理

一、公共危機決策

根據(jù)詞源學的方法,我們可以將“公共危機決策”這一術(shù)語拆分為“危機、決策、公共危機、危機決策”等,這也成為其基本構(gòu)成要素。(一)危機1.含義危機(crisis)最早出現(xiàn)在古希臘醫(yī)學里,意思是關(guān)系生死的轉(zhuǎn)折點,指病人的身體處于這樣一種狀況,即要么開始康復,要么開始進一步惡化,直到死去。根據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》的解釋,危機有兩個意思:一是指危險的禍根;二是指嚴重的困難關(guān)頭,例如,經(jīng)濟危機、財政危機、信任危機等。荷蘭萊登大學危機管理專家烏里爾•羅森塔爾(UrielRosenthal),認為[1]“危機是一種嚴重的威脅社會系統(tǒng)的基本結(jié)構(gòu)或者基本價值規(guī)范的形勢,在這種形勢下,決策集團必須在很短的時間內(nèi)、在極不確定的情況下做出正確的決策。”同時,我們也可以把危機一詞理解成:“危”是困難、困境;這種困難、困境對人、社會或自然界造成威脅;“機”則是機會、機遇,表示恰好的時候。當人與社會對所面臨的困難或困境能夠正確對待和處理時,“危”就轉(zhuǎn)化為“機”。因而,危機本意是指嚴重困難的關(guān)頭或產(chǎn)生危險的禍根。它既給其對象造成威脅與壓力。2.特征危機大多是突然發(fā)生的,有些則是逐漸形成的。國內(nèi)外學者普遍認為,危機具有幾個重要特征[2]:(1)突發(fā)性。很多危機的爆發(fā)都是極其突然的危機在爆發(fā)前往往被人們認為是不可能的,或者不能夠確切知道在什么時間、什么地點會發(fā)生怎樣的危機,它完全是一種突發(fā)性的巨大意外事件。(2)威脅性和危害性。危機的出現(xiàn)會威脅到一個社會或者組織的基本價值或者目標。危機對社會經(jīng)濟政治和公眾心理的影響是巨大的。危機造成巨大的民生損害、經(jīng)濟損失和政治的不穩(wěn)定,引發(fā)政府的信任危機或生存危機;危機導致社會的混亂;使社會公眾的心理產(chǎn)生恐懼和嚴重不安全感;而且某些危機的影響具有全球性和長期性。(3)不確定性。由于人們無法獲得危機爆發(fā)時的全面的信息,以及環(huán)境的不確定性,對于危機的性質(zhì)、危機未來發(fā)展的可能及對組織或社會造成的影響,人們往往是不能準確把握,這就造成了危機的不確定性,許多重大危機最后可能會導致意想不到的結(jié)局。(4)緊迫性。在危機過程中,危機管理者在信息、資源的嚴重制約下,必須在很短的時間里作出重大判斷或決策,并且一旦發(fā)生決策失誤就會后患無窮。這種“逆境中的決策”使決策者面臨巨大的決策壓力和不確定性。3.分類按照危機事件的產(chǎn)生類型,可以將其大致分為兩類:一是自然危機,這其中包括了自然現(xiàn)象和災難事故,如地震、海嘯、洪水、蝗災等;二是人為危機,包括恐怖活動、暴動、經(jīng)濟危機,如9•11事件、東南亞金融危機等。(二)公共危機在現(xiàn)代社會,由于人類活動領(lǐng)域的極大擴展,任何自然或人為危機都可以借助于各種媒介進入公共視野,并不斷擴散,如同漣漪一樣,成為社會突發(fā)公共事件———公共危機。此文中“公共危機”是指社會中突然發(fā)生的、嚴重危害社會秩序、對社會的健康與公眾的生命、財產(chǎn)安全以及正常生活造成重大損害的緊急事件或緊急狀態(tài)[3]。(三)決策決策(decision-making)概念同樣經(jīng)歷了一系列歷史演變。它最早出現(xiàn)在我國古籍論文格式《韓非子》中,意思是“作出決定”。在現(xiàn)代西方國家,戴維•伊斯頓和拉斯維爾等認為,決策就是政治系統(tǒng)的輸出,由此在社會中“實現(xiàn)價值的權(quán)威性分配”。[4]20世紀30年代,美國著名管理學家巴納德第一次把決策概念引入了管理理論,奠定了現(xiàn)代管理學的基礎(chǔ);隨后,西蒙在批判吸收巴納德理論的基礎(chǔ)上,進一步提出了有關(guān)決策理論的四個問題,即“令人滿意的準則、沖突、協(xié)調(diào)和創(chuàng)新”。[5]他認為,決策就是根據(jù)行為前提或決定前提引申出來的結(jié)論。我們認為,決策是人們根據(jù)對客觀規(guī)律的認識為一定的行為確定目標,制定并選擇行動方案的過程,亦即做出決定的過程[6]。(四)危機決策危機決策,顧名思義,是人們在危機狀態(tài)下為解決問題做出決定的過程。在危機狀態(tài)下,“決策者先前認定的重大安全和核心價值觀受到嚴重威脅或挑戰(zhàn),突發(fā)意外事件以及不確定前景造成了高度的緊張和壓力,決策者必須在相當有限的時間里做出重要決策和反映。”可見,危機決策是一種非程序化的決策,“它要求組織(決策機構(gòu)和人員)在有限的時間、資源、人力等約束條件下完成應對危機的具體措施,即在一旦出現(xiàn)預料之外的某種緊急情況下,為了不錯失良機,而打破常規(guī),省去決策中的某些‘繁文縟節(jié)’,以盡快的速度做出應急決策”[7]。但是,危機決策也不同于普通的非程序化決策,非程序化決策和程序化決策是以決策問題是否會重復發(fā)生為標準,但在實際生活中,我們會發(fā)現(xiàn),危機決策很多是會重復發(fā)生的,如洪水、地震、恐怖活動等,致使發(fā)生的時間、地點、強度等不同而已,其突出特征在于突發(fā)性、緊迫性、局限性、兩面性等。(五)公共危機決策根據(jù)啟蒙時期的思想家們的觀點,政府權(quán)力是人民權(quán)利的讓渡,而人民之所以讓渡自己的權(quán)利給政府,是因為政府在擁有凌駕于個人的權(quán)力后,才能為個人所達不到的目標尋找可能。危機使社會生活偏離正常的軌道,引起社會震蕩,而政府作為綜合的公共事務管理者,理應在這一活動領(lǐng)域占據(jù)主導地位,穩(wěn)定社會秩序,維護人民生活和工作的良好環(huán)境,盡可能將損失降低到最小的程度。如此這般,公共危機決策就是指:在政府主導下,政府、社會團體和公眾共同參與的根據(jù)客觀規(guī)律的認識,為解決社會中突然發(fā)生的、嚴重危害社會秩序、對社會的健康與公眾的生命、財產(chǎn)安全以及正常生活造成重大損害的緊急事件或緊急狀態(tài),制定并選擇行動方案的過程。

二、公共危機管理

西蒙認為,管理就是決策,可謂一語中的。但嚴格說來,決策作為管理(計劃、組織、決策、協(xié)調(diào)、控制等)的一項重要職能,與管理本身還是有很大不同。危機管理是一個系統(tǒng)的連續(xù)循環(huán)過程,包括事前、事中、事后和后危機四個階段的管理活動,因此涵蓋范圍更廣,涉及部門更多。(一)在公共危機的事前管理中,要建立和加強危機預警機制我們已經(jīng)知道,危機管理是一個動態(tài)的過程,而不僅僅是“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的機械行為。這是因為:一方面,自然危機的發(fā)生總有一些前兆,如地震之前動物的異常躁動表現(xiàn),井水變渾等;另一方面,很多

社會危機的爆發(fā)是日常生活中諸多矛盾積累的結(jié)果。這就要求政府有關(guān)部門加強常規(guī)管理,重視普及日常社會教育。例如在地震突發(fā)后,如何緊急避險;遇到搶劫時,如何自保和自救等。只有在平時做好宣傳動員、組織公眾進行危機教育培訓和應急演練、相關(guān)部門做好隱患排查等工作,才能有助于從根本上避免社會公共危機的發(fā)生。目前各級政府的危機意識普遍淡薄,認識不到社會轉(zhuǎn)型時期各類潛在危機爆發(fā)的普遍性和危險性,這是目前我國政府危機管理現(xiàn)狀的一個最為深層和根本性的問題。由此導致無論在中央層面還是在地方各級政府層面都沒有建立起完善的公共危機預警機制,在客觀上造成了對每年度或者更遠的時間內(nèi)可能出現(xiàn)的各類危機事件缺乏宏觀上的總體考慮,對一些明顯可能成為危機事件的問題缺少事先詳細的預警分析,導致政府處理危機事件往往是撞擊式的被動反應模式。“青蛙溫水自殺”定理告訴人們:沒有危機感就是最大的危機[8]。只有在平時嚴陣以待,自然不會臨時自亂陣腳,不會想“跳”時已經(jīng)無能為力。(二)在公共危機的事中管理上,要加強政府、社會團體和公眾的內(nèi)外部之間的協(xié)作互動,共同解決問題隨著突發(fā)事件的綜合性和超地域?qū)傩匀遮吤黠@,危機管理中的處理事務涉及從交通、通訊、消防、信息、醫(yī)療衛(wèi)生、商業(yè)、安全、環(huán)境到軍事、能源等部門,幾乎包括了所有政府職能部門。這就要求相關(guān)部門協(xié)同運作,快速有序地采取措施,盡快控制事態(tài)發(fā)展。有學者認為“在我國,缺乏常設(shè)性的危機管理綜合協(xié)調(diào)機構(gòu),導致復合型事件發(fā)生后各部門容易相互扯皮、踢皮球,影響應急管理的效率”[9],需要加大創(chuàng)新力度,建立一元化的應急指揮體系,改變條塊分割式的和單災種的應急反應和管理機制的現(xiàn)狀,建立統(tǒng)一的常設(shè)性的危機管理專門機構(gòu)。在危機事件發(fā)生時,能夠立即組成一個強有力的指揮體系,能夠?qū)λ行枰馁Y源進行調(diào)配,協(xié)調(diào)各部門的合作。這種情況下,我們需要走群眾路線,進行社會動員。因為公共危機的擴散效應,使個人利益、部門利益、公共利益在不同程度上都會受到損害,如果政府不允許公眾參與,乃至封鎖消息,剝奪公眾的知情權(quán),則會產(chǎn)生信任危機,在社會上產(chǎn)生更大面積的恐慌,即無知的恐慌,這會使公眾的心理、神經(jīng)變得十分脆弱,因為官方的消息和“流言”、自己的見聞甚至感覺相差懸殊,出于本能的需要,人們更愿意相信那些“壞消息”,這就需要政府盡可能地“保證社會公共生活的正常,避免危機對公眾心理造成進一步的傷害”[10],披露一些必要的事實和措施,安撫民心,加強與公眾溝通,傾聽他們的意見,以維護政府在危機中的形象。對于壞消息的處理方式,美國哥倫比亞大學國際與公共事務學院管理培訓中心主任威廉•埃米克(WilliamEimicke)教授的觀點是“最好的防守就是進攻”。他說:“既然媒體總是對壞消息感興趣,那就全部告訴他。如果讓媒體慢慢探聽到事實真相,等到塵埃落定可能要一個月,那對你來說是更大的不幸。”。從另一個角度來說,政府單靠自己的力量,在面對危機時,仍然是顯得勢單力薄,在建立健全公眾參與機制后,便可以最大程度的調(diào)動公眾的力量,達到化恐慌為戰(zhàn)斗同盟之效。(三)在公共危機的事后管理上,要明確中央與地方的責權(quán)關(guān)系,完善保障機制我國現(xiàn)行的危機管理體系較多地延續(xù)了計劃經(jīng)濟體制下形成的分災種(如地震、洪水)的行業(yè)垂直管理模式,危機管理的重心過于上移,權(quán)力過于集中于上級部門,直至中央政府。危機事件發(fā)生后,地方政府往往要求助于上級部門,而不是領(lǐng)導群眾積極開展自救,上級部門也疲于奔命,四處“滅火”,但我們也可以看到,各種危機事件并沒有因此減少發(fā)生的次數(shù),反而愈演愈烈。例如礦難事件,中央不可謂不重視,但地方政府某些官員和礦主出于自身利益的需要,沒有強烈的動機來開展自救,反而采取“鴕鳥政策”,甚至掩蓋、粉飾已發(fā)生的危機事件,致使矛盾擴大化,最后還是中央政府兜底。國家要建立危機管理的保障機制,主要包括財政保障和資源保障。在財政保障方面,要將危機管理經(jīng)費納入國家預算,并建立專門的國家反危機基金。在資源保障方面,各地區(qū)結(jié)合自身實際,人力、物品以及基礎(chǔ)設(shè)施都要有所準備,并建立一個全國性的資源目錄,一旦危機爆發(fā),便可以一目了然,清楚地知道從什么地方調(diào)配什么資源,動用哪些設(shè)施[11],真正做到有備無患。(四)在后公共危機管理階段,要及時總結(jié)經(jīng)驗教訓,形成科學的公共危機決策觀,并以法律的形式加以制度化、規(guī)范化如前文所言,公共危機決策兼具程序化決策和非程序化決策的特點,其發(fā)生具有重復性(反復性),因此也可以在一定程度上加以預防,減少并避免日后的損失。例如SARS這種公共衛(wèi)生危機,我國有些地方政府采取虛報、瞞報的政策,延誤了對SARS的控制,最終只得靠中央以鐵腕罷免幾位高級官員,表明態(tài)度,祭出“人民戰(zhàn)爭”的群眾路線法寶,全民動員,才沒有造成更大的損失。SARS問題的解決,其影響是深遠的,它直接推動了我國公共衛(wèi)生危機應對措施的出臺,間接讓政府開始正視艾滋病問題,更從容應對“禽流感危機”。2005年2月25日,國務委員兼國務院秘書長華建敏在向全國人大常委會報告突發(fā)公共事件應急預案編制工作情況時表示:全國應急預案框架體系已初步形成[12]。這意味著我國已經(jīng)初步建立起自己的危機管理機制,有關(guān)法律法規(guī)的出臺實施指日可待。這些措施的出臺,同樣離不開社會團體和公眾的參與,特別是一些科研機構(gòu)、政府內(nèi)部咨詢系統(tǒng)(如參事室)等智囊機構(gòu)的參與,這有助于解決危機決策的科學性問題,為日后解決類似危機提供參照方案。

三、總結(jié)與建議

借用西方行政學理論來說,隨著經(jīng)濟體制改革的深化,政治體制改革向社會結(jié)構(gòu)層面的全面推進,我國現(xiàn)階段正處于制度轉(zhuǎn)軌時期。轉(zhuǎn)型使得制度在現(xiàn)實中成為一個多重轉(zhuǎn)型的結(jié)合體,不同歷史階段的問題幾乎同時出現(xiàn)在這個體制之下,就像里格斯所說的棱柱形社會一樣,存在異質(zhì)性、重疊性和形式主義的特點[13]。縱觀現(xiàn)階段的政府危機管理的客觀環(huán)境,易于誘發(fā)公共危機的因素主要有:①(各階層、團體等社群)對于破舊迎新的認識與接受程度存在一定的差異,將引發(fā)一些(觀念)沖突[14];②收入分配差距繼續(xù)擴大,貧富差距日益懸殊,機會的不平等和結(jié)果的不平共存,易導致社會矛盾增多;③急速的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動,就業(yè)形勢嚴峻,極易引起經(jīng)濟生活失衡和較為嚴重的社會矛論文格式盾;④城鄉(xiāng)差別、地域差別等發(fā)展不平衡現(xiàn)象沒有得到有效遏制,社會保障、教育、住房、公共醫(yī)療、土地等問題突出;⑤氣候變暖、沙塵暴、外來物種侵害等環(huán)境問題嚴重,自然災害貧乏;⑥國際環(huán)境中影響和平與發(fā)展的不確定因素增加。這或許意味著我國的公共危機管理將成為常態(tài),美國前國防部長羅伯特•S•麥克納馬拉曾說過:“今后的戰(zhàn)略可能不復存在,取而代之的將危機管理”[15]。近幾年來,我國危機事件不斷。“非典”的沸沸揚揚才過去,各種小煤窯的坍塌事件和瓦斯爆炸又暴露出新的問題,蘇丹紅一號又火速登場,孔雀石綠與豬肉球桿菌緊隨其后,而禽流感在今天也不是新面孔……你方唱罷我登場,套用一句話,那就是:警鐘為誰而鳴?為政府危機管理而鳴!如上所述,我國現(xiàn)已進入一個危機頻發(fā)時期,危機處理將是長期擺在各級政府面前的一項特殊任務。但我國的現(xiàn)實情況是,從國家層面到地方層面上,都還缺乏完善的危機管理機制。為有效防范和應對危機,我們建議,在國家層面應盡快建立常設(shè)性國家危機管理中樞機構(gòu),協(xié)調(diào)各相關(guān)部門、協(xié)同各方面專家,從國家安全和保障民生的高度上研究、制定各類反危機戰(zhàn)略和應急機制,以便加強各地區(qū)、各部門、各級政府之間的協(xié)調(diào)應對能力;[16]在地方層面上,也要根據(jù)具體情況,設(shè)立相應的機構(gòu),并且中央政府應給地方政府更多自主權(quán),充分發(fā)揮地方處理危機的主動作用;同時還要健全相應的法規(guī)制度,增強政府的社會動員能力、公信力和財政能力,提高政府的決策、協(xié)調(diào)、指揮、控制能力。新晨：