城鎮養老保險制度的散布研討范文

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一、中國城鎮社會養老保險的狀況分析

(一)中國城鎮養老制度的歷史沿革

中國的城鎮社會養老保險體系是以城鎮職工基本養老保險為支柱的。城鎮職工基本養老保險制度經歷了由現收現付制和待遇確定制向混合制和繳費確定制過渡的歷程。1951年頒布實施的《中華人民共和國勞動保險條例》規定，退休金由國家管理下的企事業單位發放，養老金多少取決于工齡的長短和退休前的工資高低，不需要個人繳費，建立了一種實際以企業為載體的現收現付制和規定收益制的養老金體系。1991年國務院頒布了《關于企業職工養老保險制度改革的決定》，提出建立基本養老保險、企業補充養老保險和個人儲蓄性養老保險相結合的養老保險體系，實行國家、企業和個人三方共同負擔。1998年的《關于實行企業職工基本養老保險省級統籌和行業統籌移交地方管理有關問題的通知》，要求實行職工養老保險全國并軌，由市級統籌向省級統籌過渡，養老金的差額繳撥改為全額繳撥，實施養老金社會化發放。2005年頒布的《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》，采取新人新辦法、老人老辦法、中人逐步過渡;同時指出基礎性養老金享受比例與繳費年限掛鉤，計發基數也與本人歷年繳費工資掛鉤;個人賬戶養老金根據退休年齡，按實際余命計算，保證退休晚的領取比例高。城鎮社會養老保險體系確定以混合制和繳費確定制為發展方向。與此同時，社會養老保險也試圖逐漸由城鎮職工保險體系擴散。1999年1月，國務院頒布《社會保險費征繳暫行條例》，基本養老保險費征繳范圍不僅包括國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業和其他城鎮企業及其職工，實行企業化管理的事業單位及其職工，而且各地可以根據自身情況，決定是否將城鎮個體工商戶納入基本養老保險范圍。

(二)中國城鎮養老保險的現行制度

目前，中國城鎮居民養老保障大的受眾由以下三類人群構成:由國家財政供養的公務員、參加社會勞動保險的城鎮職工以及未參加社會勞動保險的城鎮居民。根據《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》(1997)和《關于完善城鎮社會保障體系的試點方案》(2000)的相關規定，參加社會勞動保險的城鎮職工，其社會養老保險制度內容如下:1.領取條件男年滿60周歲、女年滿55周歲，累計繳費年限滿15年以上，可按規定領取基本養老金。累計繳費年限不滿15年的，其個人帳戶儲存額一次性支付給本人，同時終止養老保險關系。2.資金籌集基本養老保險費由企業和職工共同負擔。企業繳費比例一般為企業工資總額的20%左右，目前高于20%的地區，可暫維持不變。企業繳費部分不再劃入個人賬戶，全部納入社會統籌基金，并以省(自治區、直轄市)為單位進行調劑。職工繳費比例為本人繳費工資的8%，并全部計入個人賬戶。個人賬戶儲存額的多少，取決于個人繳費額和個人賬戶基金收益，并由社會保險經辦機構定期公布。個人賬戶基金只用于職工養老，不得提前支取。職工跨統籌范圍流動時，個人賬戶隨同轉移。職工或退休人員死亡，個人賬戶可以繼承。3.給付水平由基礎養老金和個人賬戶養老金組成。基礎養老金月標準為省(自治區、直轄市)或市(地)上年度職工月平均工資的20%，以后繳費每滿一年增加一定比例的基礎養老金，總體水平控制在30%左右;個人繳費不滿15年的，不發給基礎養老金，個人賬戶全部儲存額一次支付給本人。基礎養老金由社會統籌基金支付;個人賬戶養老金由個人賬戶基金支付，月發放標準根據本人賬戶儲存額除以120。個人賬戶基金用完后，由社會統籌基金支付。已經離退休的人員，仍按國家原來的規定發給養老金;1997年統一全國企業職工基本養老保險制度前參加工作的人員，其退休后在發給基礎養老金和個人賬戶養老金的基礎上，再發給過渡性養老金。

(三)中國城鎮社會養老保險的覆蓋率分析

按照人群的不同，城鎮社會養老保險籌資覆蓋率衡量的是社會養老保險在經濟活動人口中的覆蓋程度，可看作是對制度未來收益的估量，具有較高的數據可靠性和預測準確性。因此，本文采用籌資覆蓋率這一分析工具。籌資覆蓋率，即繳費者占工作人口的比例。需要注意的是，這里的工作人口，指的是按照現有制度應被納入社會養老保險體系、但尚未達到領取養老保險年齡的人口。勞動和社會保障部1999年的《社會保險費征繳暫行條例》規定:“基本養老保險費的征繳范圍包括國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業和其他城鎮企業及其職工，實行企業化管理的事業單位及其職工。”該條例還授權省、自治區、直轄市人民政府根據當地實際情況，可以規定將城鎮個體工商戶納人基本養老保險體系。如前所述，公務員養老由國家財政直接支付，不應算做社會養老保險體系的覆蓋人群。另外，工作人口不僅包括就業人數，還應包括失業人數。據此，城鎮居民社會養老保險覆蓋率的計算公式如下:依據上述公式，并采納1991－2010年的《中國統計年鑒》數據，得到的中國1991－2010城鎮社會養老保險籌資覆蓋率情況如下:

(1)就增長速度而言，從1991年確立混合制的社會養老保險體制以來，盡管參保人數總體上處于上升態勢，但參保率卻沒有十分顯著的提高，1991、1995、2000、2005、2010年的覆蓋率分別為51.84%、45.40、45.90、55.70%①。在這一時期，參保人數也基本保持在同一水平，城鎮社會養老保險體制改革以轉型為主要目標，覆蓋人群仍然為公有的企事業單位職工，因此人數變化不大甚至由于企業重組甚至倒閉而有所減少。

(2)從1998年開始，以養老金社會化發放為標志，城鎮社會養老保險體制改革的主要目標轉向覆蓋率的提高，將私營企業、個體工商戶等都納入到體系中。與此相對應，參保人數發生了顯著增長，但參保率的增幅沒有這么迅速。可見，應保人群尤其是私營領域的勞動人員，其數量很大，增長很快，還有許多未被納入到體系中來。

(3)就覆蓋水平而言，目前總水平依然偏低，維持在60%以下，四成以上的城鎮職工在退休后無法得到社會養老保險制度的保障。綜上所述，我國建立廣覆蓋、高水平和可持續的城鎮養老保險體系依然任重道遠。

二、城鎮社會養老保險低覆蓋率的誘因分析

城市社會養老保險體系以城鎮職工基本養老體系為基礎，而該體系又由計劃經濟時代企業全包職工養老體制轉變而來。顧昕指出，“職工”概念是從計劃體制遺留下來的一種特殊的身份象征，如今仍然是政策、法規和官方統計中常常被使用的類別范疇，一般用來指具有長期固定就業身份的受雇者，亦即“正式雇員”。基于上文的數據分析，從普遍主義的角度考察，中國城鎮居民的社會養老保險覆蓋率水平還比較低，這與中國正處于兩個轉型時期，兩方面因素交互影響有著莫大關系。首先是經濟結構轉型。20世紀70年代末開始的經濟改革大大改變了中國的經濟結構，市場化程度不斷增強，私營經濟數量迅速增長。而中國社會保障制度的轉變卻滯后于經濟結構轉型的速度。

②隨著民營經濟的發展和勞動制度的改革，擁有“職工”這種身份的受雇者占全部從業人員的比重越來越低。面對大量出現的流動性大的個體、私營企業用工，政府有待調適工作模式，探索適宜的社會養老保險覆蓋辦法。其次是人口結構轉型。隨著計劃生育政策執行和經濟水平的提高，中國正逐步進入老齡化社會，在原來現收現付制下，日益增大的老年人口對現期工作者的撫養壓力越來越大，因此必須向個人賬戶積累轉型。由于養老制度的延續性，轉型成本巨大，加上中國人均收入水平較低，使中國的城鎮社會養老保險呈現出主要由企業繳費，而總體給付水平較低的局面。

三、結論與建議

經濟結構和人口結構的轉型，在客觀上為普惠式的社會養老保險體系造成了障礙，但這并不意味著目前不存在制度改進和管理改進的空間。建立廣覆蓋、高水平和可持續的城鎮養老保險制度，是破解中國城鎮社會養老保險低覆蓋率困境的必然途徑。具體建議如下:

(1)提高養老統籌層次，將城鎮養老保險都統籌到省一級，以確保相關工作的規范化以及管理機構統籌協調的能力與資源。分稅制背景下的城鎮社會養老保險受制于地方政府財政調控的能力與水平，適宜地提高城鎮養老保險資金的統籌層次，可以有效拓寬城鎮養老保險覆蓋率的提升空間。

(2)盡管一段時期內企業高負擔的現象難以改變，但政府在政策上應對不同類型的企業一視同仁。另外，在激勵手段上多做制度創新，以增加企業和個人的參保率和繳費率。必要時，可以加入政府補助而非單純個人賬戶，以提高社會保險的吸引力，若財政不足的，可以較低水平的補貼標準開展，逐步推廣。同時鼓勵其他有效的養老保障形式，以彌補目前養老保險的不足。

(3)加強城鎮養老基金的經營管理，提高城鎮保險的投資收益率和制度保障水平。首先，提高社保基金投資運營的層次，規范養老基金的運營管理，杜絕內幕交易，暗箱操作，甚至挪用、貪污等不規范的基金操作行為;其次，創新城鎮養老保險資金的投資機制，實現社會養老保險基金保值增值;再次，政府可以制定適當政策以引導城鎮養老保險基金向低風險、高收益的領域投資;最后，通過實行養老憑證質押貸款，增強養老保險基金的流動性，解決城鎮職工參保資金困難的后顧之憂。

作者：葉中華張福順單位：中國科學院大學人文學院