談公共基礎(chǔ)設(shè)施投資環(huán)境及項(xiàng)目落地率范文

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摘要:公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)關(guān)系著國(guó)計(jì)民生，雖然當(dāng)下中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新時(shí)代，但是我國(guó)地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)依然很重，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金缺口也較大，地方政府進(jìn)一步建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施的需要與償還政府債務(wù)面臨的與日俱增的壓力形成矛盾。本文對(duì)湖北省公共基礎(chǔ)設(shè)施投資環(huán)境及PPP項(xiàng)目落地率較低相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行研究分析，并由此引出了改善其公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP落地率的對(duì)策建議。以期促進(jìn)PPP模式在湖北公共基礎(chǔ)設(shè)施投資實(shí)踐中的成功運(yùn)用，為湖北省在新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)中打好“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”奠定了一定的政策基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞:湖北省;公共基礎(chǔ)設(shè)施投資環(huán)境;PPP項(xiàng)目落地率;新時(shí)代

一、湖北公共基礎(chǔ)設(shè)施投資環(huán)境的現(xiàn)狀與問(wèn)題

(一)湖北公共基礎(chǔ)設(shè)施投資環(huán)境的現(xiàn)狀基礎(chǔ)設(shè)施是經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力的載體。完善、先進(jìn)的基礎(chǔ)設(shè)施，不僅能提高地區(qū)居民的福利，同時(shí)還能增強(qiáng)區(qū)域?qū)ιa(chǎn)要素的吸引力。公共基礎(chǔ)設(shè)施是企業(yè)生產(chǎn)效率的重要決定因素。基礎(chǔ)設(shè)施是企業(yè)選址和生產(chǎn)效率的重要決定因素，因此也就成為一個(gè)好的投資環(huán)境的重要組成部分。改革開(kāi)放40年以來(lái)，湖北省高度重視公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，采取了積極措施加大政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資力度，鼓勵(lì)外資和民營(yíng)資本對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資，全省基礎(chǔ)設(shè)施得到進(jìn)一步加強(qiáng)，先后建成一大批關(guān)系國(guó)計(jì)民生的項(xiàng)目，通過(guò)大規(guī)模的投資建設(shè)，曾經(jīng)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)“瓶頸”的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)水平有了大幅度提高，大大改善了人民生活環(huán)境和城鄉(xiāng)面貌，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)和環(huán)境得到進(jìn)一步改善，經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Σ粩嘣鰪?qiáng)。為未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，為新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)中打好“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”的統(tǒng)戰(zhàn)事業(yè)再上新臺(tái)階不斷努力著。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)可知，2003年～2017年期間，湖北省公共基礎(chǔ)設(shè)施投資額呈現(xiàn)出逐年上升的趨勢(shì)。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”，經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)為中高速增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)任務(wù)繁重，雖然湖北省省政府也正在積極探索通過(guò)PPP模式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，但公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍存在資金短缺和管理效率低下等問(wèn)題。社會(huì)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展促進(jìn)了城市化建設(shè)規(guī)模擴(kuò)大，要求提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，但基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入過(guò)大，資金回流較慢，導(dǎo)致投融資能力降低，缺乏足夠融資能力，企業(yè)施工項(xiàng)目自主選擇能力差，政府存在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)監(jiān)管制度不完善、資金調(diào)控能力低等問(wèn)題。

(二)湖北公共基礎(chǔ)設(shè)施投資環(huán)境存在問(wèn)題的主要原因1．公共基礎(chǔ)設(shè)施投資體制機(jī)制改革不夠深入首先，主要投資主體仍然單一:現(xiàn)階段湖北公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍以政府為主要投資者，政府需要對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)負(fù)責(zé)，有保證建設(shè)投資穩(wěn)定的義務(wù)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化的條件下，我國(guó)逐漸放開(kāi)基礎(chǔ)設(shè)施投融資限制，但與政府直接領(lǐng)導(dǎo)相比，非公有資本在進(jìn)入項(xiàng)目建設(shè)之前要經(jīng)歷極為復(fù)雜繁瑣的資質(zhì)審批程序以保證避免建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，但這種繁瑣審批方式大大降低了企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，削減了企業(yè)建設(shè)熱情。并且由于監(jiān)管制度存在問(wèn)題，部分企業(yè)形成利益鏈條，排斥其他組織機(jī)構(gòu)進(jìn)入，導(dǎo)致民間資本難以進(jìn)入，阻礙了市場(chǎng)良性競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展，給基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資造成困難。其次，融資渠道有待豐富:公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的特殊性使其大部分融資來(lái)源于政府財(cái)政性投資，這種方式有利于保證資金來(lái)源穩(wěn)定，但在實(shí)際應(yīng)用過(guò)程中給政府造成巨大財(cái)政壓力。根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，由地方政府進(jìn)行債券發(fā)放進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施融資，既緩解地方政府財(cái)政壓力，又刺激當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)消費(fèi)，實(shí)現(xiàn)了資金的靈活應(yīng)用。但我國(guó)地方政府不具備債券發(fā)放權(quán)利，因此湖北省在融資中極其重視銀行貸款以及土地轉(zhuǎn)讓產(chǎn)生的收益。2．鼓勵(lì)社會(huì)資本參與投資的配套政策不甚完善我國(guó)當(dāng)前的投融資法律法規(guī)體系不健全，至今仍沒(méi)有一部國(guó)家層面基礎(chǔ)設(shè)施投融資法規(guī)。但湖北省政府出臺(tái)了一些地方性基礎(chǔ)設(shè)施投融資操作規(guī)范文件。相關(guān)部門(mén)也各自出臺(tái)了關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施投融資的法律規(guī)范，但所依據(jù)的法律法規(guī)層次太低，也不健全。沒(méi)有相關(guān)法律，各種新型基礎(chǔ)設(shè)施投融資形式得不到有效保障。由于存在行政體制、市場(chǎng)準(zhǔn)入、政策環(huán)境以及權(quán)益保障等方面的障礙，民間資本在進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目初期，審批環(huán)節(jié)多、耗時(shí)長(zhǎng);在投資期，缺乏有效的政府服務(wù)、完善的政府規(guī)制和管制機(jī)構(gòu);在收益期，缺乏法律保護(hù)、政策難以操作、收費(fèi)體制不完善等困難，甚至往往在投資階段的既定政策，而到了收取回報(bào)的時(shí)候，政府的政策就發(fā)生了變化，由此帶來(lái)的民間投資的風(fēng)險(xiǎn)損失往往得不到補(bǔ)償。3．融資難融資貴嚴(yán)重制約著非公經(jīng)濟(jì)主體參與投資由于非公經(jīng)濟(jì)主體融資難融資貴的原因，再加上公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資周期長(zhǎng)、資本回收慢等特點(diǎn)，就導(dǎo)致了其很難有效率的進(jìn)入公共基礎(chǔ)設(shè)施投資市場(chǎng)。非公經(jīng)濟(jì)主體融資難融資貴是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，其主要原因有三點(diǎn):第一，由于制度與經(jīng)驗(yàn)的不足，一些大型企業(yè)在面對(duì)國(guó)際同行競(jìng)爭(zhēng)以及經(jīng)濟(jì)壓力逐漸增大的背景下，產(chǎn)生了很多無(wú)法償還的銀行貸款。特別是在發(fā)生還貸糾紛的情況下無(wú)法進(jìn)行準(zhǔn)確的懲罰，導(dǎo)致商業(yè)銀行為保證自身的利益，不愿向非公企業(yè)發(fā)放貸款。第二，我國(guó)非公經(jīng)濟(jì)主體融資難融資貴的根本原因在于金融體系的不健全。目前，我國(guó)缺乏在管理機(jī)構(gòu)上能夠推進(jìn)解決非公經(jīng)濟(jì)主體融資問(wèn)題的機(jī)構(gòu)，然而國(guó)務(wù)院管理非公經(jīng)濟(jì)主體涉及到多個(gè)部門(mén)，多部門(mén)一起管理會(huì)出現(xiàn)相互推卸責(zé)任等問(wèn)題，想解決非公經(jīng)濟(jì)主體融資的問(wèn)題需要通過(guò)專門(mén)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一多個(gè)部門(mén)的方式才能起到解決的目的。第三，由于非公經(jīng)濟(jì)主體的固定資產(chǎn)與大型企業(yè)無(wú)法相比較，而在房地產(chǎn)的抵押物方面也很難符合，在當(dāng)前我國(guó)信用體系沒(méi)有完善、法律制度沒(méi)有合理建議的情況下，銀行不愿意向非公經(jīng)濟(jì)主體放貸。4．社會(huì)資本在PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中缺乏改善流動(dòng)性的市場(chǎng)體系社會(huì)資本的主要訴求是在利用自身建設(shè)、運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在盡可能短的年限內(nèi)收回相應(yīng)的成本并獲得合理回報(bào)。PPP項(xiàng)目多是公益性質(zhì)較強(qiáng)、持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)的項(xiàng)目，從立項(xiàng)簽約到投資取得回報(bào)存在一定時(shí)滯，同時(shí)，相較于高企的融資成本，投資收益不具備吸引力。各種原因?qū)е律鐣?huì)資本在PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中缺乏流動(dòng)性。湖北省目前還沒(méi)有建成一個(gè)完善的用于改善流動(dòng)性的市場(chǎng)體系。

二、湖北公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目落地率不高的原因

(一)公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目民營(yíng)資本參與積極性不高湖北省民營(yíng)資本參與PPP項(xiàng)目的程度還不夠高。這是導(dǎo)致公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目落地率不高的直接原因。民營(yíng)資本參與積極性不高的原因主要包括四個(gè)方面:第一，PPP項(xiàng)目作為公共設(shè)施或服務(wù)類項(xiàng)目總體設(shè)定的收益率偏低，從立項(xiàng)簽約到投資取得回報(bào)存在一定時(shí)滯，同時(shí)，目前PPP項(xiàng)目主要集中在環(huán)保、基礎(chǔ)建設(shè)等民生領(lǐng)域，利潤(rùn)。相較于高昂的融資成本，投資收益不具備吸引力。第二，各地現(xiàn)金流較好和收益率高的PPP項(xiàng)目數(shù)量有限，而且大多數(shù)都是地方職能部門(mén)及平臺(tái)公司手中的稀缺資源，在實(shí)際操作過(guò)程中，對(duì)民資也缺乏足夠的開(kāi)放性。第三，政府與社會(huì)資本方的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不完善。政府方主要訴求是在政府的財(cái)政支出最小的前提下，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和安全性;社會(huì)資本的主要訴求是在利用自身建設(shè)、運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在盡可能短的年限內(nèi)收回相應(yīng)的成本并獲得合理回報(bào)。第四，企業(yè)擔(dān)心PPP項(xiàng)目執(zhí)行會(huì)受領(lǐng)導(dǎo)換屆影響。由于信息不對(duì)稱，社會(huì)資本對(duì)PPP存在的眾多不確定性及政府信用心存戒備，尤其擔(dān)心“新官不理舊賬”的政府換屆風(fēng)險(xiǎn)。

(二)公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP相關(guān)的法律體系不健全從PPP模式的成功案例可知，PPP項(xiàng)目的成功運(yùn)行離不開(kāi)國(guó)家法律法規(guī)的保障。目前，我國(guó)關(guān)于PPP項(xiàng)目運(yùn)管的法律法規(guī)還不完善，首先是缺乏國(guó)家層面的法律，且我國(guó)現(xiàn)有的制度和文件覆蓋不全，在PPP項(xiàng)目的管理程序、政府及企業(yè)的核心權(quán)利和義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則、退出機(jī)制和糾紛處理機(jī)制等方面沒(méi)有給出準(zhǔn)確、嚴(yán)格和符合實(shí)踐需要的法律、政策界定，而現(xiàn)有的規(guī)章制度出自不同部門(mén)，缺乏統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性。政府部門(mén)和參與PPP項(xiàng)目的企業(yè)得不到有效約束，在項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、融資、運(yùn)營(yíng)等階段產(chǎn)生了各種各樣的問(wèn)題，政府和企業(yè)的合法權(quán)益得不到充分保障。PPP模式作為一種新型的投資模式，其合作模式呈現(xiàn)多元化，為保證PPP項(xiàng)目的有效運(yùn)行，需要一系列法律法規(guī)來(lái)加以規(guī)范。湖北省目前還處于PPP模式的新興階段，所具備的法律體系并不完善，相應(yīng)的政策條款也不全面，因此對(duì)PPP項(xiàng)目缺乏規(guī)范管理和有效的法律約束。

(三)公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP的主管部門(mén)權(quán)責(zé)不清目前我國(guó)PPP項(xiàng)目主管部門(mén)繁多、政府部門(mén)權(quán)責(zé)劃分不清、決策程序不規(guī)范等問(wèn)題，導(dǎo)致項(xiàng)目審批程序復(fù)雜，項(xiàng)目決策、管理和實(shí)施效率低下。首先表現(xiàn)為:雙方風(fēng)險(xiǎn)分配失調(diào):PPP模式雖是一種由政府部門(mén)和私人部門(mén)共同合作、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的合作伙伴模式，但因私人部門(mén)投資占比大，政府部門(mén)更多擔(dān)任決策層面的工作，使得私人部門(mén)的資金承受能力達(dá)到承載極限，一旦項(xiàng)目中斷或失敗，將會(huì)嚴(yán)重挫傷私人部門(mén)的投資積極性，不利于PPP項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展。此外，表現(xiàn)是抬高公共產(chǎn)品價(jià)格，出現(xiàn)暴利現(xiàn)象:PPP項(xiàng)目建成后，企業(yè)獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，企業(yè)有權(quán)制定產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格和收費(fèi)方式，政府部門(mén)只起宏觀層面的調(diào)控作用。由于公共設(shè)施或服務(wù)項(xiàng)目的前期投入一般較大，加之資本結(jié)構(gòu)不合理，企業(yè)承擔(dān)了沉重的債務(wù)壓力，建設(shè)投入、貸款利息將都會(huì)核算在產(chǎn)品成本中。企業(yè)的根本目標(biāo)是盈利，為保證在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)投資收益，企業(yè)不得不提高產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格，因此會(huì)出現(xiàn)虛高甚至暴利現(xiàn)象。

(四)公共基礎(chǔ)設(shè)施SPV公司再融資渠道不暢PPP項(xiàng)目合同復(fù)雜、特許期長(zhǎng)、關(guān)聯(lián)方多，很難預(yù)測(cè)項(xiàng)目各階段現(xiàn)金流及實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)際融資需求與原計(jì)劃存在較大差異，往往需要通過(guò)再融資降低財(cái)務(wù)成本或補(bǔ)充缺乏資金。項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期再融資是在項(xiàng)目投入試運(yùn)營(yíng)后發(fā)生的再融資，這也是目前國(guó)際上最為常見(jiàn)的再融資階段。PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期再融資方式主要為:股權(quán)融資、債權(quán)再融資、資產(chǎn)證券化、資產(chǎn)支持票據(jù)、股權(quán)轉(zhuǎn)讓。而公共基礎(chǔ)設(shè)施SPV公司目前主要采用資產(chǎn)證券化來(lái)進(jìn)行再融資，但資產(chǎn)證券化是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，要使該系統(tǒng)順利運(yùn)作需要嚴(yán)謹(jǐn)?shù)慕灰捉Y(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)和一系列有效的運(yùn)作程序。一個(gè)資產(chǎn)證券化項(xiàng)目最主要的三個(gè)參與主體是發(fā)起人(原始權(quán)益人)、特殊目的實(shí)體(SPV)和投資者。除此之外涉及到的其他主體包括:投資銀行、信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)、擔(dān)保人、受托人、律師等。而目前湖北省的資產(chǎn)證券化系統(tǒng)并不完善，所以公共基礎(chǔ)設(shè)施SPV公司再融資渠道不暢情況較為嚴(yán)重。

(五)公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP社會(huì)資本方的退出機(jī)制不完善完善的社會(huì)資本方退出安排應(yīng)當(dāng)是社會(huì)資本方參加PPP項(xiàng)目“盛宴”不可或缺的重要保障。但是目前湖北省政府及其政府部門(mén):重準(zhǔn)入保障，輕退出安排。在細(xì)化方面，側(cè)重于PPP操作流程的規(guī)范以及政府審批、土地供應(yīng)、稅收優(yōu)惠等配套政策，強(qiáng)化吸引社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目;而對(duì)社會(huì)資本方退出機(jī)制的安排，偏重于非正常情形下的臨時(shí)接管等，對(duì)正常情形下社會(huì)資本方的退出方面，規(guī)范和細(xì)化較少新意。此外，實(shí)踐中對(duì)社會(huì)資本方退出方式的限制性做法，凸顯出手段單一、簡(jiǎn)單，缺乏創(chuàng)新性的特點(diǎn)。然而，單一社會(huì)資本方的企業(yè)生存周期、社會(huì)資本方聯(lián)合體參與PPP項(xiàng)目的優(yōu)勢(shì)和階段關(guān)注，PPP項(xiàng)目融資的鮮明特色等，均反映了社會(huì)資本方在PPP退出機(jī)制安排方面的現(xiàn)實(shí)需求。資本市場(chǎng)、專業(yè)PPP股權(quán)交易市場(chǎng)等多渠道、多樣化的社會(huì)資本方退出途徑，有助于促進(jìn)不同社會(huì)資本方積極參與PPP盛宴。

三、改善湖北公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目落地率的政策建議

(一)完善法律法規(guī)制度，強(qiáng)化政策支持完善的法律體系，能降低各方在項(xiàng)目建成和運(yùn)營(yíng)中的矛盾與糾紛，降低項(xiàng)目失敗概率。通過(guò)規(guī)范參與方的行為，有效發(fā)揮PPP項(xiàng)目?jī)?yōu)勢(shì)，提高公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資項(xiàng)目的成功率。另外，形成完善的法律體系和政策法規(guī)，避免各自為政現(xiàn)象，對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)范統(tǒng)一管理，有助于推進(jìn)湖北省PPP模式發(fā)展進(jìn)程。此外，國(guó)家層面立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)迅速建立起基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)領(lǐng)域的法制體系，為PPP模式提供穩(wěn)定的法律環(huán)境。在立法機(jī)關(guān)立法制定PPP市場(chǎng)秩序時(shí)，應(yīng)明確規(guī)定PPP模式的基本理念是政府搭臺(tái)、市場(chǎng)唱戲，政府與社會(huì)資本要基于權(quán)責(zé)分別來(lái)行使職責(zé)，在規(guī)則制定上盡可能避免把政府放置在不容挑戰(zhàn)的主導(dǎo)地位，如若政府在發(fā)起的各種特定PPP項(xiàng)目公司中占據(jù)主導(dǎo)地位，社會(huì)資本更多為項(xiàng)目配資，那么PPP將被社會(huì)資本誤解為單純的政府融資工具，進(jìn)而削弱社會(huì)資本的參與熱情，不利于PPP的健康發(fā)展。

(二)規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，構(gòu)建全面監(jiān)管體系首先，現(xiàn)實(shí)中，一些政府部門(mén)一方面想借助私人資金來(lái)投資建設(shè)項(xiàng)目，一方面不愿意承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，將大部分或全部風(fēng)險(xiǎn)歸責(zé)于私人部門(mén)承擔(dān)，使得PPP模式從原來(lái)的合作伙伴的“雙贏”關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)椤半p損”局面，要改變這種現(xiàn)象就需要規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制。其次，在決策層面上，政府部門(mén)應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)歸責(zé)于自己的風(fēng)險(xiǎn)，明確劃分各部門(mén)所應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，避免不按時(shí)履約的不負(fù)責(zé)行為，樹(shù)立良好的政府形象，提高社會(huì)資本進(jìn)入公共領(lǐng)域的信心。最后，私人投資者應(yīng)主動(dòng)規(guī)范自己的行為，承擔(dān)建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，利用自己先進(jìn)技術(shù)和優(yōu)秀的管理經(jīng)驗(yàn)降低項(xiàng)目建設(shè)成本，提高效率和質(zhì)量。在遇到利益沖突時(shí)，要合理表達(dá)自己的訴求，積極與政府協(xié)商，增加信任，推動(dòng)項(xiàng)目的正常運(yùn)行。與此同時(shí)，PPP模式的應(yīng)用其目的在于使得政府能夠從多重角色中脫離出來(lái)，積極履行其監(jiān)管職能，保證企業(yè)的合法權(quán)益，同時(shí)也確保社會(huì)公眾的公共利益不被侵害。因此其健康發(fā)展需要一個(gè)完善的監(jiān)管機(jī)制加以保障。在實(shí)際的PPP項(xiàng)目運(yùn)作中，審計(jì)部門(mén)等應(yīng)參與進(jìn)來(lái)，并依托國(guó)家的PPP綜合服務(wù)平臺(tái)，對(duì)項(xiàng)目運(yùn)作的整個(gè)過(guò)程進(jìn)行監(jiān)管。

(三)轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)激勵(lì)機(jī)制在過(guò)去的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，政府直接充當(dāng)了投資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)的多重角色。這樣的后果是導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資成本高、運(yùn)營(yíng)效率低下。PPP模式是政府與社會(huì)資本的合作，這就要求政府轉(zhuǎn)變職能，在公共基礎(chǔ)設(shè)施的總體規(guī)劃、政策引導(dǎo)和監(jiān)管等方面發(fā)揮主導(dǎo)和推動(dòng)作用。此外，政府是基礎(chǔ)設(shè)施總體規(guī)劃的制定者。公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)總體滯后，其中一個(gè)重要原因是缺乏資金，因此需要引進(jìn)社會(huì)資本和國(guó)外資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資。在PPP項(xiàng)目中，政府要發(fā)揮好服務(wù)型作用，做好總體的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，并制定相應(yīng)的政策以防止因領(lǐng)導(dǎo)變動(dòng)而帶來(lái)政策的隨意性。與此同時(shí)，我們應(yīng)該看到社會(huì)資本進(jìn)入公共領(lǐng)域，其根本目的是盈利，若收益微薄或無(wú)利可圖，顯然無(wú)法吸引民間投資者。然而，公共產(chǎn)品和服務(wù)一般都具有公益性質(zhì)，從理論上講，應(yīng)該由政府免費(fèi)提供或只收取象征性低額費(fèi)用用來(lái)服務(wù)于廣大人民群眾。這一矛盾說(shuō)明，只有解決好PPP項(xiàng)目的投資回報(bào)問(wèn)題，保證社會(huì)投資者的合理收益，才能使PPP模式更好地在公共領(lǐng)域中發(fā)展。

(四)拓寬項(xiàng)目融資渠道，設(shè)計(jì)產(chǎn)品定價(jià)機(jī)制政府部門(mén)必須要深化政府投融資管理體制改革，拓寬公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中PPP項(xiàng)目的融資渠道。同時(shí)，要充分保障社會(huì)資本的合法權(quán)益，吸引其對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行投資。另外，國(guó)有銀行還應(yīng)積極轉(zhuǎn)變觀念，簡(jiǎn)化審批程序，為基礎(chǔ)實(shí)施建設(shè)貸款提供便利;加快建立為社會(huì)資本提供貸款的地方商業(yè)性銀行;進(jìn)一步完善風(fēng)險(xiǎn)資本市場(chǎng)，支持符合條件的投資者通過(guò)發(fā)行股票、債券等方式進(jìn)行融資。此外，PPP模式的主要參與方主要有三個(gè)，分別是政府、企業(yè)以及社會(huì)公眾，他們?cè)赑PP項(xiàng)目中的目標(biāo)各有不同。政府部門(mén)的主要目標(biāo)是吸引社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以此推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。企業(yè)的重要目標(biāo)則是通過(guò)參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)盈利，以及獲得一定的減稅優(yōu)惠等。社會(huì)公眾的主要目標(biāo)則是為社會(huì)提供更多的服務(wù)，以此滿足社會(huì)公眾對(duì)于公共基礎(chǔ)設(shè)施的需求。三者目標(biāo)不同，但是也有著一定的聯(lián)系，只不過(guò)他們對(duì)于同一目標(biāo)的重視程度不一樣。為此，必須要尋求一種能夠同時(shí)滿足三方目標(biāo)的狀態(tài)，找到PPP模式下三方利益的內(nèi)生反饋循環(huán)。并基于項(xiàng)目目標(biāo)體系和目標(biāo)反饋機(jī)制，設(shè)計(jì)了調(diào)價(jià)機(jī)制，以期為政府、私營(yíng)企業(yè)、公眾的利益分配實(shí)現(xiàn)“三贏”提供幫助。

(五)建立政府與社會(huì)資本合作管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)人才培養(yǎng)當(dāng)前PPP模式大部分是采用特許經(jīng)營(yíng)的方式，進(jìn)行結(jié)構(gòu)融資，所要求的專業(yè)性較高。公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)采用PPP模式，需要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行長(zhǎng)時(shí)間的評(píng)估，進(jìn)行復(fù)雜的合同談判，同時(shí)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理分擔(dān)，并對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行有效監(jiān)管。這是一項(xiàng)系統(tǒng)且復(fù)雜的工作，要求政府應(yīng)設(shè)置專門(mén)的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的審批以及監(jiān)管。因此，湖北省應(yīng)設(shè)立專門(mén)的管理部門(mén)，負(fù)責(zé)公私合作項(xiàng)目的相關(guān)工作，并在該管理部門(mén)下設(shè)PPP項(xiàng)目采購(gòu)、合同管理指導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)咨詢機(jī)構(gòu)，利用現(xiàn)有行業(yè)部委下屬的具有專業(yè)知識(shí)的技術(shù)咨詢機(jī)構(gòu)，滿足公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)PPP模式的應(yīng)用需求。此外，目前在PPP項(xiàng)目上都是采用招標(biāo)方式進(jìn)行，在此過(guò)程中，PPP項(xiàng)目涉及了投資估算、融資、法律、稅務(wù)等各方面的信息。這要求我們需要重點(diǎn)培養(yǎng)懂經(jīng)濟(jì)、法律、合同管理、財(cái)務(wù)等的專業(yè)性人才，積極培養(yǎng)開(kāi)拓型人才、復(fù)合型人才，從而為PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施提供人才保障。與此同時(shí)，湖北省應(yīng)在國(guó)家PPP綜合服務(wù)平臺(tái)基礎(chǔ)上，引入權(quán)威的第三方機(jī)構(gòu)科學(xué)設(shè)計(jì)PPP項(xiàng)目方案，可引導(dǎo)高校、科研機(jī)構(gòu)分行業(yè)和領(lǐng)域，組建公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目規(guī)劃編制隊(duì)伍。

四、總結(jié)

本文主要就湖北公共基礎(chǔ)設(shè)施投資環(huán)境及PPP項(xiàng)目落地率較低相關(guān)問(wèn)題，結(jié)合觀察到的現(xiàn)象，全面分析了湖北省公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項(xiàng)目落地率不高的原因。最后，在前面現(xiàn)狀、問(wèn)題、原因的基礎(chǔ)上對(duì)改善湖北省公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP落地率提出了政策建議。以期完善PPP投融資項(xiàng)目評(píng)估相關(guān)理論基礎(chǔ)，促進(jìn)PPP模式在湖北公共基礎(chǔ)設(shè)施投資實(shí)踐中的成功運(yùn)用，為湖北省在新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)中打好“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”奠定了一定的政策基礎(chǔ)。

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作者：劉雨晴 單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)