傳播學公共決策中范文

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黨的十七大報告明確提出：“要健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)”，“推進決策科學化、民主化，完善決策信息和智力支持系統(tǒng)，增強決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開聽取意見。”①因此，增強和完善公共決策中的公民參與具有重要的政治意義，對此問題的研究也具有重要的理論價值和實踐指導意義。迄今為止，對于“公民參與”的研究大多是從政治學、公共行政學、法學等學科的角度切入。為了更好地理解公民參與，對公民參與的模式進行進一步解析，本文試圖從傳播學的角度來審視公民參與，以傳播的模式為基礎(chǔ)來建構(gòu)公民參與的模式。

一、“黃金周”改革中體現(xiàn)的公民參與

1999年9月18日，國務院《全國年節(jié)及紀念日放假辦法》，“黃金周”從此誕生。黃金周在拉動經(jīng)濟發(fā)展的同時也顯露了諸多弊端，要求改革之聲不斷。2007年12月9日至15日，國務院國家發(fā)展改革委員會以“國家法定節(jié)假日調(diào)整研究小組”的名義在其官方網(wǎng)站及人民網(wǎng)、新華網(wǎng)、新浪網(wǎng)和搜狐網(wǎng)等網(wǎng)站上就法定節(jié)假日調(diào)整方案（草案）進行問卷調(diào)查。網(wǎng)友反應熱烈，除了投票之外，還發(fā)表了許多不同的意見。

法定節(jié)假日制度是一項與眾多社會成員利益密切相關(guān)的公共政策，它的改革牽涉到多方的利益。作為政策客體的公民，必然要求參與公共決策的過程，進行充分的利益表達，以爭取己方利益的最大化。作為決策主體的政府，為了決策的科學化、民主化，為了提高政策的

質(zhì)量和可接受性，也需要將決策過程向公民開放，并引導公民參與。

公民參與，也稱為“民眾參與”。有研究者在比較了三類不同的定義后將“民眾參與”界定如下：“公民參與指公民個人或團體通過各種方式和途徑參與公共事務，影響和推動包括政治系統(tǒng)中的各種決策的活動和行為。”②社會主義民主政治并不僅是公民在選舉公共決策者和民意代表時的投票，而且也要求公共決策的過程向有利害關(guān)系的公民開放，使公民在公共決策過程進行充分的利益表達，從不同的角度、層次提供政策涉及的各種問題的信息，在利益的博弈之中使政策反映最大多數(shù)人的意志，實現(xiàn)公共政策的帕累托最優(yōu)狀態(tài)。

在黃金周改革過程中，決策部門通過調(diào)查問卷向民眾征集意見，而民眾也并不局限于參與問卷調(diào)查，而是通過各種渠道發(fā)表更廣泛，更深刻的意見，對決策過程實施影響，體現(xiàn)了決策過程向公民參與的開放和公民參與決策過程進行利益表達的要求。

二、傳播學為解析公民參與提供了獨特的理論視角

以傳播的觀點解析公民參與，既有學理上的可行性，又有理論上的意義。原因在于：

1.無論是公共政策還是公民的利益表達，其本質(zhì)都是信息。決策機構(gòu)向公民傳遞公共政策的信息和決策過程的信息，公民通過各種渠道各種方式表達自己的意志，以此參與到?jīng)Q策過程中。因此公民參與公共決策的過程，可以看作是公共決策機構(gòu)與公民互動傳播的過程。參照奧斯古德-施拉姆傳播模式，②我們可以為公民參與建構(gòu)以下模式：

這個模式是對公民參與的理論抽象，是為了將實踐中繁復的公民參與還原為本質(zhì)上的簡單的信息互動過程，便于我們從傳播學的角度進行分析。實際上，無論決策機構(gòu)性質(zhì)、公民資格和地位、公民群體的內(nèi)涵、還是傳播內(nèi)容和傳播過程都是相當復雜的。

2.以傳播的觀點解析公民參與，能夠為公民參與的研究引入傳播學的理論，開拓新的視角。我們可以從以下角度擴展對公民參與的認識：①可以從反饋和雙向傳播的角度來探討公民參與的意義；②可以從傳播者的主體地位的角度來探討決策機構(gòu)和公民在公民參與過程中的主體地位問題；③可以從傳播媒介的角度探討新媒介的崛起對公民參與的意義；④可以從議程設(shè)置的角度來探討在公共議題和公共政策的互動過程中政府和公民的相互影響；⑤可以從把關(guān)的角度來探討大眾傳播媒介在公民參與過程中的作用。

由于傳播學理論的豐富性，引入傳播學對與公民參與的研究的意義當然遠不止于此。以上想法只為拋磚引玉，其展開不是本文的主旨。下文對“黃金周”改革中體現(xiàn)的公民參與，將以雙向傳播的觀點進行解析。

三、“決策機構(gòu)-公民”的傳播：知情是參與的邏輯起點

“決策機構(gòu)-公民”的傳播是自上而下的傳播，是指公共決策機構(gòu)作為傳播者，公民作為受傳者的傳播過程，是公共決策機構(gòu)信息公開的過程。傳播的信息主要是與公共政策相關(guān)的信息。公共決策機構(gòu)公開政策信息和決策過程的信息，保障公民的知情權(quán)，是公民參與的前提。

從“黃金周”的誕生到“黃金周”的改革，在“決策機構(gòu)-公民”的傳播方向上我們看到了政府信息公開和保障公民知情權(quán)的進步。1999年，在東南亞金融危機的背景下，為了拉動內(nèi)需、刺激消費，國務院對原有的法定節(jié)假日安排進行了調(diào)整，設(shè)立了“黃金周”制度，其出臺可謂“突然”。在該政策出臺之前，媒體少有報道，普通民眾幾乎一無所知，更不可能參與決策過程，影響政策的制定。與這種“閉門決策”相比，這一次的節(jié)假日制度改革，決策機構(gòu)在政策最終出臺之前首先通過大眾傳播媒介了政策草案，公布了方案形成的過程，解釋了方案的特點，并以調(diào)查問卷的方式了解民意。擬訂方案的主要專家在網(wǎng)絡(luò)論壇上對調(diào)整方案的內(nèi)容、背景、原因、影響等進行了詳細的解釋，回應了民眾的意見，使民眾對政策方案有充分的了解，為理性的討論和深度的參與提供了可能。

公民對公共決策的理性參與必須建立在充分的信息知曉的基礎(chǔ)上，沒有知曉的參與是盲目的參與。“如果民主國家中，不論間接或直接民主，有治理權(quán)的公民處于一無所知的狀態(tài)，要想治理好這個國家是不可能的。”④公民對公共政策信息的知情是公民參與的邏輯起點。為了保證公共政策的決策過程中有效的理性的公民參與，必須保障公民的知情權(quán)。

知情權(quán)有廣義、狹義之分。狹義的知情權(quán)是指獲取官方的消息、情報或信息的權(quán)利。⑤這是公民參與的邏輯起點。在歷史上的集權(quán)主義體制下，國家政策的制定和公共事務的決策都是統(tǒng)治集團內(nèi)部少數(shù)人的決定，民眾沒有健全的公民資格，對于政策的形成過程一無所知，對于政策內(nèi)容也一知半解，遑論提出不同意見，參與決策過程。這不僅有傳播技術(shù)和傳播能力落后的原因，更重要的是民眾的公民資格和公民權(quán)利的缺乏。在社會主義民主政治體制下，公民是國家的主權(quán)者，“人民當家作主”，作為公共決策機構(gòu)的政府是公民授權(quán)的實現(xiàn)民意的機關(guān)。公民有權(quán)了解公共政策的信息，既包括公共政策的成品本身，也包括公共政策的形成過程。唯有如此，才能保證公民對于公共決策的自主權(quán)，才能形成有效的公民參與。

四、“公民-決策機構(gòu)”的傳播：表達渠道影響參與

“公民-決策機構(gòu)”的傳播是自下而上的傳播，是指公民作為傳播者，公共決策機構(gòu)作為受傳者的傳播過程，

是公民意志表達的過程。傳播的信息主要是公民對公共政策的意見和態(tài)度。

只有知情沒有表達的傳播是單向的傳播。對政策的知情為參與提供了前提條件，但如果公民在對政策的知情之后形成的意見和態(tài)度得不到有效的表達，不能在信息編碼后通過各種信道傳達決策機構(gòu)，就不可能對決策形成影響。

有兩個重要因素影響著“公民-決策機構(gòu)”的傳播過程。第一是公民的表達自由。“公民參與決策包括兩種形式：直接決策和間接決策。公民無論采取哪一種形式，都需借助于表達自由。”⑥沒有表達自由，無法形成民主討論的氣氛，就不會有對公共決策的公民參與。第二個因素是表達渠道，即“公民—決策機構(gòu)”的傳播渠道。傳播渠道制約著信息形態(tài)，進而影響傳播效果。作為渠道的兩端，公民和決策機構(gòu)的主動性在不同表達渠道中有所不同。公民參與既包括公民主動的輿論“進言”；也包括決策機構(gòu)主動的民意收集。

“黃金周”改革過程中，表達渠道對公民參與的影響尤為顯著。政府主導的民意調(diào)查（網(wǎng)絡(luò)問卷調(diào)查）和民眾自發(fā)形成的輿論所反映的民意出現(xiàn)了很大的偏離。在兩種情況中，民意的表達主體是一致的，最后呈現(xiàn)的表達結(jié)果卻顯示出明顯的差異。假日調(diào)整方案在網(wǎng)絡(luò)問卷調(diào)查中得到在數(shù)據(jù)優(yōu)勢的支持，但在網(wǎng)絡(luò)言論中則大大地輸了人氣。分析兩種傳播渠道的區(qū)別，有助于探究這種分歧的原因：

1.決策機構(gòu)主動的問卷調(diào)查

通過調(diào)查問卷進行的民意表達，雖然表達主體是民眾，但決策機構(gòu)掌握著表達過程的主動權(quán)。接受調(diào)查的民眾只是進行被動的表達。問卷的設(shè)計就是決策機構(gòu)主動權(quán)的運用。問卷設(shè)計是為民意的表達設(shè)置的“框架”。通過“框架”的設(shè)置，決策者可以有意無意地限制某些意見的表達，可以隱蔽地引導民意的傾向。

發(fā)改委的調(diào)查問卷包括七個問題，其中有6個關(guān)于主觀態(tài)度（贊成、反對、無所謂）的問題和1個關(guān)于客觀事實（被調(diào)查者職業(yè)）的問題，全部為封閉式選擇題。公民在問卷設(shè)定的封閉的“框架”內(nèi)，僅有以“投票”選擇的形式進行表達，而不能表達框架之外的其他意見信息。當問題設(shè)計應有的客觀性、中立性缺失時，表達主體的無力更加明顯。以爭議最大的第二題為例，該題題目為：“對于將‘五一’國際勞動節(jié)調(diào)整出的2天和新增加的1天用于增加清明、端午、中秋三個傳統(tǒng)節(jié)日為國家法定節(jié)假日，您的態(tài)度是：支持？反對？無所謂？”這個題目將“‘五一’國際勞動節(jié)調(diào)整出的2天和新增加的1天”作為“增加清明、端午、中秋三個傳統(tǒng)節(jié)日為國家法定節(jié)假日”的前置條件，將兩個調(diào)整動作強硬地捆綁在一起。表達主體受到框架的限制，無法清楚地表達其對兩種調(diào)整動作分別的態(tài)度。又如第三題：“對保留‘十一’國慶節(jié)和春節(jié)兩個黃金周，您的態(tài)度是:支持？反對？無所謂？”該題存在著隱蔽的暗示和誘導：“要么保留這兩個黃金周，要么一個也沒有”。因此有時評作家認為，該問卷的題目設(shè)計放大了節(jié)日調(diào)整的“優(yōu)點”卻將缺點藏起來，有騙取大家的支持之嫌。⑦

2.公民主動的輿論表達

在決策機構(gòu)設(shè)定的框架內(nèi)進行的“投票”式的參與，因為公民無法進行自由的充分的表達，其參與深度顯然無法滿足民眾的參與欲望。“投票只是參與的一種形式，很容易識別，不過，常常是表面性的識別……民主社會中起作用的成員會積極參與社會的思考，投票只不過是思考的最后一步。他們會提出可供選擇的行動方案，抨擊或維護別人的提案，調(diào)查或匯報有關(guān)社會公益的問題，或者以各種方式影響其他社會成員的意見。”⑧決策機構(gòu)如果只是通過“投票”為公共政策獲得程序上的合法性，這樣的公民參與是表面的“民主”。

為了實現(xiàn)更具深度的參與，公民沒有滿足于框架之內(nèi)的“投票”，而是尋求更大的表達空間。在政策知情的基礎(chǔ)上，公民通過各種方式，借助各種媒介進行充分的表達和深入的討論，不僅可以對決策機構(gòu)提議的方案表達支持或反對的意見，也可以提出自己的方案。這種表達是公民主動的，不受預設(shè)框架限制的，因而公民能更充分地表達自己的意見。各種意見經(jīng)過碰撞、修正、融合，匯聚為社會輿論，對決策機構(gòu)形成輿論壓力，進而影響決策。

在“黃金周”改革中，各大網(wǎng)站都推出了相關(guān)的專題，如新浪的《聚焦黃金周改革》，搜狐的《國家法定節(jié)假日調(diào)整》，騰訊的《再見，五一黃金周》等，這些專題中不但報道了相關(guān)新聞，也設(shè)置了“各方反應”之類的專欄，呈現(xiàn)各種社會意見。此外，網(wǎng)民還通過博客、新聞跟帖、網(wǎng)絡(luò)論壇等方式表達了自己的意見。網(wǎng)民不僅表達了對發(fā)改委提出的方案的態(tài)度和意見，也提出了自己的方案。網(wǎng)易的《變形黃金周》專題就是典型的例子。該專題匯聚了專家、網(wǎng)友提出的各種各樣的節(jié)假日調(diào)整的“變形方案”，表達了“框架”之外不同的聲音。這些聲音與調(diào)查顯示的支持率形成了鮮明的對比，調(diào)查問卷飽受質(zhì)疑，調(diào)整方案也存在許多爭議。

在《論民主》一書中，科恩從參與的角度制定了衡量民主的尺度：（1）民主的廣度；（2）民主的深度；（3）民主的范圍。⑨以這個尺度來衡量，在相同的參與范圍內(nèi)，各種表達渠道因為其自身的優(yōu)勢和缺陷，其所實現(xiàn)的公民參與的廣度、深度有所不同。因此必須相互配合，拓展表達空間。黨的十六屆六中全會提出要“拓寬社情民意表達渠道”，其實質(zhì)是要求在“公民-決策機構(gòu)”的方向上建立多元的渠道，相互配合，擴大公民參與的廣度和深度。在黃金周改革中，決策機構(gòu)顯然也注意到了單元渠道的不足。據(jù)報道，法定節(jié)假日調(diào)整研究小組表示：網(wǎng)上調(diào)查只是調(diào)查的一個組成部分，研究小組已通過多種渠道，在全國范圍內(nèi)進行調(diào)查，所有意見都將被歸納和匯總，并作為調(diào)查結(jié)果的一部分上報國務院。⑩

五、互動傳播的循環(huán)：公民參與的持續(xù)

2007年12月7日，國務院常務會議審議并原則通過《國務院關(guān)于修改〈全國年節(jié)及紀念日放假辦法〉的決定(草案)》。從表面上看，方案在經(jīng)過公民參與之后沒有發(fā)生變化，與問卷調(diào)查之前參與方案制定的一位專家“五一長假取消已成定局，想不出什么反對的理由”的言論形成了照應。但這并不意味著公民參與流于形式。休假制度改革尊重了公民的知情權(quán)和表達權(quán)，將決策過程向公民參與開放，體現(xiàn)了決策機構(gòu)對公民資格的尊重。公民參與也實質(zhì)上提高了該項政策的合法性和接受性。而且，更為重要的是，一項公共政策經(jīng)過公民參與之后出臺，并不意味著公民參與的結(jié)束。

從互動傳播的角度看公民參與，公民參與的過程是公民和決策機構(gòu)持續(xù)的經(jīng)常的互動，是循環(huán)運轉(zhuǎn)的雙向傳播運動，而不是孤立的、一次性的雙向傳播。持續(xù)的公民參與才符合民主的本義。公民和決策機構(gòu)的互動傳播形成了一個圓，沒有絕對的起點，也沒有絕對的終點。黃金周制度的弊端引起了民怨的表達，觸發(fā)了決策機構(gòu)對黃金周的改革；決策機構(gòu)的改革方案又引發(fā)了民眾的討論和爭鳴，爭取真正的民意在新政策中得到體現(xiàn)；在討論之后制定的新政策如果沒有體現(xiàn)真正的民意，有悖于公共利益，其執(zhí)行過程必定仍會受到民意的阻力，要求進行修正。可見，公民參與是持續(xù)的過程。

傳播系統(tǒng)內(nèi)部的持續(xù)運轉(zhuǎn)需要適當?shù)耐獠凯h(huán)境。在社會主義民主不斷發(fā)展的政治環(huán)境中，民眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)得到保障，公共決策機構(gòu)尊重民意，向公民開放決策過程，推進決策的科學化、民主化，這是公民參與的互動傳播不斷循環(huán)運轉(zhuǎn)、公民參與不斷持續(xù)的根本保障。