談財政資金績效審計問題與對策建議范文
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摘要：我國公共財政管理的改革，要求財政資金管理科學(xué)合理化。如何確保公共資金節(jié)約、合理、有效的使用，越來越受到政府和公眾的關(guān)注。財政專項資金的績效審計的地位日益顯現(xiàn)。明確財政專項資金績效審計的相關(guān)概念，把握績效審計的基本路徑，熟悉績效審計工作的大致狀況，了解存在的主要問題，提出做好財政專項資金審計工作的建議。
關(guān)鍵詞：財政專項資金；績效審計；現(xiàn)狀；建議
審計署在2019工作部署中談到了要全面開展績效審計的工作，體現(xiàn)了我國審計工作要重點關(guān)注績效審計方面。隨著政府和社會逐漸開始關(guān)注財政專項資金的使用效率，政府更加認(rèn)識到了財政專項資金績效審計的必要性。財政專項資金具有涉及面廣、資金數(shù)量龐大、與社會公眾聯(lián)系緊密、問題繁瑣復(fù)雜等特點，因此很有必要開展績效審計。鑒于此，建立適合我國實際情況的財政專項資金績效審計的體系，對于提高我國財政專項資金的使用效率有很重要的意義。
一、財政專項資金績效審計概述
（一）財政專項資金績效審計的概念財政專項資金，即項目資金，來源于本級或上級人民政府，覆蓋面廣，專戶存儲、專款核算，根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況，為扶持某項特定事業(yè)而設(shè)立的專項資金。財政專項資金具有典型的中國特色，是“為扶持、發(fā)展某項特定事業(yè)而專門設(shè)立的資金，是貫徹落實國家特定時期、特定政策的一種特殊財政手段。”績效審計的含義有兩種說法：一是美國審計委員會從方法論的角度，定義績效審計為通過搜集資料，了解項目運(yùn)作、資金流動、未來前景等具體情況，繼而對項目進(jìn)行科學(xué)、合理的評估，得出實用客觀的結(jié)果的手段。二是與美國審計委員會不同，世界審計組織從目標(biāo)角度考慮，關(guān)注實際過程，認(rèn)為績效審計是通過獨立測試進(jìn)行的，對政府或其他組織開展的項目及其效率和反饋情況做客觀公正的評價，從而使其吸取經(jīng)驗，得到改善提升的效果。財政專項資金審計主要考慮的是業(yè)務(wù)活動和資金走向，重點關(guān)注資金使用的績效情況、資金的配置和管理，資金方和使用部門的職責(zé)、項目反饋等情況。具體定義為審計機(jī)關(guān)按照特定的標(biāo)準(zhǔn)，采取合適的路徑和方法，對項目資金的管理、運(yùn)行、使用等情況進(jìn)行監(jiān)督、審查，并對其效果進(jìn)行考量評價，在發(fā)現(xiàn)問題的基礎(chǔ)上幫助改善管理，提高綜合效益。
（二）財政專項資金績效審計的目標(biāo)財政專項資金審計的目標(biāo)非常重要，關(guān)系到財政專項資金績效審計工作的著力點。財政專項資金績效屬于政府審計的拓展，真實性、合法合規(guī)性目標(biāo)是基本目標(biāo)；經(jīng)濟(jì)性、效果性是深化和結(jié)果，屬于終極目標(biāo)。作為基本目標(biāo)，真實性指標(biāo)主要考察資金運(yùn)行過程中的會計分析是否與實際收支情況相一致，審查法定合規(guī)指標(biāo)的目的是財政專項資金是否符合國家在設(shè)立、分配、使用、管理和后續(xù)評價過程中的有關(guān)法律、法規(guī)和政策。經(jīng)濟(jì)目標(biāo)是考察財政資金在整個運(yùn)行過程中是否浪費，是否在合理范圍內(nèi)，是否充分利用了資源，是否存在損失；效果性審查的目的是財政資金運(yùn)作的反饋效果，以及預(yù)期的政策目標(biāo)與目標(biāo)之間是否存在差距。財政專項資金績效審計的五大目標(biāo)之間存在著相輔相成的關(guān)系。一方面，財政專項資金要想保證經(jīng)濟(jì)性和效率性，只能在真實性、合法合規(guī)的條件上進(jìn)行；另一方面，經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性是真實性、合法性的延伸，重點將延伸到專項資金的分配、管理和使用的績效水平，充分發(fā)揮審計工作的作用。
二、財政專項資金績效審計的現(xiàn)狀與問題
（一）現(xiàn)狀1991年，審計署在審計會議上第一次提出了“效益審計”的概念及其含義。2001年，深圳成為試點城市，地方審計機(jī)關(guān)開始摸索績效審計工作。2003年，李金華審計長提出了“探索績效審計”的目標(biāo)，以提升效率性和效果性。以此為里程碑，我國審計機(jī)關(guān)正式進(jìn)入探索財政專項資金審計的階段。但是由于現(xiàn)實中存在的一些障礙，績效審計工作未得到實質(zhì)性的推進(jìn)，專項績效審計更是少見，大多數(shù)還是結(jié)合型審計。這種結(jié)合型審計主要是沿用之前財政收支審計的大致思路和方法，會少部分地引入一些績效審計的內(nèi)容，整個績效審計體系還處在初步探索階段。目前，各級審計機(jī)關(guān)對財政專項資金的績效審計相對較少，更談不上實踐經(jīng)驗和成功案例，項目單位的機(jī)制不夠明確，如問責(zé)制還不健全，沒有相關(guān)績效審計的法律法規(guī)。
（二）問題1.審計人員的知識體系不完善財政專項資金審計工作的范圍覆蓋面較廣，包含各個種類的項目，而且涉及的專業(yè)程度深。鑒于此，審計人員既要了解審計項目的行業(yè)現(xiàn)狀、背景及標(biāo)準(zhǔn)，又要不斷完善自身的知識水平，深入學(xué)習(xí)審計方面的專業(yè)知識，而且還應(yīng)該熟悉該行業(yè)相關(guān)的法律法規(guī)，只有這樣，審計人員才能高效地開展審計工作。但是當(dāng)前我國的狀況卻是不容樂觀的，主要表現(xiàn)在：審計人員的知識體系不夠完善，較為單一，他們的專業(yè)主要是財務(wù)、會計和審計，而工科、理科等方面的專業(yè)人才還是比較缺乏的，一專多能的復(fù)合型人才更是少見。2.績效評價的標(biāo)準(zhǔn)不完善財政專項資金績效評價是指基于結(jié)果導(dǎo)向和公眾滿意度導(dǎo)向，運(yùn)用科學(xué)方法、規(guī)范流程、相對統(tǒng)一的指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)，對財政專項資金支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、公平性進(jìn)行綜合性測量與分析的活動[1]。從目前財政專項資金績效審計的實際情況可以看到，我國還未建立統(tǒng)一的績效評價標(biāo)準(zhǔn)。其實對于績效評價標(biāo)準(zhǔn)，財政部已經(jīng)頒布了一些相關(guān)的管理辦法，但是內(nèi)容過于繁瑣，過程不夠明確，缺乏詳細(xì)的評價標(biāo)準(zhǔn)等細(xì)則，導(dǎo)致績效評價機(jī)制的難以運(yùn)轉(zhuǎn)。另外，雖然一部分的績效評價標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)得到了實施，但是評價內(nèi)容過于單一不夠全面，如評價體系過分關(guān)注專項資金的經(jīng)濟(jì)效益，而特別重要的社會效益、生態(tài)效益、管理效益卻被忽視了[2]，這些問題的存在，會導(dǎo)致財政專項資金的不公平性，因此難以支撐完成績效審計的工作。3.缺乏有效的指標(biāo)體系雖然我國在一些審計部門開始嘗試建立一套績效審計指標(biāo)體系和管理方法，但是指標(biāo)體系不夠有效，主要有這幾個原因：第一、這些指標(biāo)體系重點關(guān)注資金在整個運(yùn)轉(zhuǎn)過程中的合法合規(guī)性，缺乏必要的定量評價和定性評價，忽視了資金使用的績效情況。第二、這些指標(biāo)體系未能完整覆蓋不同層面和不同行業(yè)的需求，因為其評價指標(biāo)的設(shè)置還不夠完善，需要在科學(xué)分析的基礎(chǔ)上制定一套有效的指標(biāo)評價體系。第三、由于我國績效審計數(shù)據(jù)庫還未建立，因此不能對財政專項資金的績效數(shù)據(jù)進(jìn)行分類匯總，導(dǎo)致當(dāng)前的實踐情況不能依靠績效評價指標(biāo)體系的指導(dǎo)。實踐證明，我國審計部門需要不斷完善，建立起一套與我國實際情況相符合的財政專項資金評價體系。4.績效審計的結(jié)果不能得到充分利用目前，我國大多數(shù)審計機(jī)構(gòu)都按照程序?qū)徲媹蟾婊驔Q定，然后會宣布審計結(jié)束，而這一過程仍在使用較為傳統(tǒng)的績效審計程序，這就導(dǎo)致了一些問題。根據(jù)以前年度審計整改的情況，審計單位根據(jù)績效審計評價體系所提出的整改建議，僅僅只是一種反映情況，找出問題，被審計單位沒有采取有效措施予以改善，更未解決關(guān)于管理、體制上的問題。正是由于問責(zé)制的缺乏，老問題年年都有。從以上問題中我們可以發(fā)現(xiàn)，出具審計報告只應(yīng)該是審計工作的一部分，審計后的結(jié)果跟蹤也屬于審計工作的一部分，并且更加重要[2]。
（一）加強(qiáng)培養(yǎng)專業(yè)性的審計人才隊伍對于審計人才缺失的情況，審計機(jī)關(guān)應(yīng)重點關(guān)注全面型績效審計隊伍的建設(shè)，培養(yǎng)出更多的滿足審計工作需要的一專多能型審計人才。第一、審計機(jī)關(guān)應(yīng)該定期地安排相關(guān)的培訓(xùn)，讓審計部門工作人員去學(xué)習(xí)多領(lǐng)域的知識，包含普及一些國家的相關(guān)法律法規(guī)以及政策文件，介紹業(yè)務(wù)中的典型案例，分享優(yōu)秀審計人員的工作經(jīng)驗，從而促使審計人員學(xué)習(xí)有關(guān)的專業(yè)知識，提高其績效審計的水平和工作效率。第二、審計機(jī)關(guān)在招錄新員工時，應(yīng)放開專業(yè)限制，吸引具有能力的不同專業(yè)人才都可以進(jìn)入審計機(jī)關(guān)，新鮮血液的注入，這樣可以使審計機(jī)關(guān)的人員構(gòu)成更具多元化，從而使審計工作的開展更具效率。第三、對一些難度較大的審計項目，可根據(jù)實際需要去聘請一些正規(guī)的第三方參與審計工作，當(dāng)然這一審計方必須具有相應(yīng)的能力水平，這樣通過外援，可以使審計效果得到提高。第四、開展重大審計工作時，可以從各企事業(yè)單位借調(diào)一些優(yōu)秀的審計人員，成立審計組，這些審計人員具備豐富的經(jīng)驗，在業(yè)務(wù)上也比較熟練，這樣可以推動審計工作的順利開展，高效率地完成審計工作。
（二）完善我國財政專項資金績效審計的法制環(huán)境我國應(yīng)在法律層面上給予財政專項資金審計的支持。一方面，賦予審計人員一定法律地位的權(quán)力，相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)明確說明審計的具體內(nèi)容和過程，讓審計人員和被審計人員認(rèn)識到財政專項資金績效審計的重要性；另一方面，除了賦予審計工作人員工作權(quán)力以外，還應(yīng)讓其意識到自身的義務(wù)和責(zé)任，避免瀆職和濫權(quán)行為的出現(xiàn)。相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)明確財政專項資金績效審計工作的要求，通過立法形式規(guī)范審計工作中涉及到的規(guī)則、程序和評估，有利于保證審計工作等公職人員依法辦事，按照法律的指導(dǎo)，遵循實體法和程序法，讓審計工作的開展在合法條件下進(jìn)行，使審計監(jiān)督的合法有效性得到保障。
（三）完善財政資金績效審計的管理當(dāng)前，財政專項資金績效審計工作整個運(yùn)轉(zhuǎn)流程尚不明確，如資源配置、審計路徑和方法等，這些都未達(dá)到統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，還需從這幾方面著手進(jìn)行改善：第一、開展審計工作的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)制定明確的審計方針，包括審計范圍和目的，同時也應(yīng)加強(qiáng)對審計結(jié)果的監(jiān)督，確保發(fā)現(xiàn)問題后能夠及時予以糾正。審計工作的完整性應(yīng)受到重視，審計結(jié)果的利用才是審計目標(biāo)實現(xiàn)的關(guān)鍵。第二、審計制度不完善會成為績效審計的阻礙，因此，要進(jìn)一步完善審計結(jié)果的公告制度，并且審計整改制度也要堅決落實到位。這樣可以讓審計工作的分配更具效率性，同時也可以使審計人員選擇項目的時候不再困惑。
（四）實施以問題為導(dǎo)向的專項資金績效審計模式面向問題的專項資金審計模式，主要任務(wù)是要找到在專項資金使用上的問題并通過多維分析找準(zhǔn)其深層次的原因。假如是相關(guān)責(zé)任人自身存在問題，蓄意舞弊或是辦事不力、由于過失等原因?qū)е仑斦ｍ椯Y金在使用過程中出現(xiàn)效率和效益低的狀況，就要追究相關(guān)負(fù)責(zé)人的責(zé)任；假如是客觀原因如體制不健全導(dǎo)致問題的出現(xiàn)，就應(yīng)吸取教訓(xùn)，相關(guān)部門應(yīng)盡快著手完善相應(yīng)的體制和法律法規(guī)制度等，以解決出現(xiàn)的問題，使財政專項資金績效審計發(fā)揮出其應(yīng)有的效果[3]。這種審計模式給了財政專項資金使用單位和責(zé)任人一定的警示作用，他們除了要時刻關(guān)注財政專項資金績效考核的量化指標(biāo)，還要提防其他領(lǐng)域?qū)ω斦ｍ椯Y金項目帶來的風(fēng)險。鑒于此，被審計單位應(yīng)承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，對財政專項資金項目可能遭遇的風(fēng)險，要提前進(jìn)行相關(guān)的預(yù)警措施，對于已經(jīng)出現(xiàn)的風(fēng)險，要及時采取措施予以解決。以問題為導(dǎo)向財政專項資金審計模式，風(fēng)險和問題只是這種模式的一個起始點，而不是審計過程的最終結(jié)束。應(yīng)注意這幾個方面：第一、針對審計目標(biāo)，以問題為導(dǎo)向的審計著眼于解決相關(guān)的制度機(jī)制，從而提高績效水平。第二、對于審計內(nèi)容，問題導(dǎo)向型審計重點是發(fā)現(xiàn)問題的表現(xiàn)形式、分析原因及問題對績效產(chǎn)生的影響。第三、對于審計成果的運(yùn)用，問題導(dǎo)向?qū)徲嬆Ｊ揭φ页鰡栴}產(chǎn)生的深層次原因，并且應(yīng)采取相應(yīng)措施予以解決。
（五）建立國家審計、社會審計和內(nèi)部審計相配合的審計監(jiān)督機(jī)制由于我國財政專項資金績效審計的對象過于廣泛，致使審計人員對于某些領(lǐng)域的相關(guān)內(nèi)容并不是非常了解，況且我國行政性質(zhì)也是較特殊的，有時候就會出現(xiàn)這種情況，即審計部門和審計的對象同屬于一個行政體系，這樣難免會使審計意見和審計報告喪失獨立性[4]。因此，審計工作可以采用外包制，把一些審計任務(wù)比如特別復(fù)雜的或是兩個部門關(guān)系很緊密的審計項目委托給會計師事務(wù)所，當(dāng)然不是放手不管，審計部門應(yīng)做好會計事務(wù)所審計結(jié)果的審核工作。通過借助外部力量的幫助，既可以保證審計結(jié)果的有效性，又能使審計的獨立性不受破壞，從而更好地促進(jìn)財政專項資金在整個過程中發(fā)揮最大的效用。被審計單位設(shè)置內(nèi)部審計部門，可以及時發(fā)現(xiàn)單位內(nèi)部的問題，如財政專項資金使用過程中的一些錯誤、舞弊違規(guī)行為等各種問題。這樣通過內(nèi)部審計和外部審計的通力配合，推進(jìn)審計結(jié)果的互通有無，進(jìn)而形成國家審計、社會審計和內(nèi)部審計聯(lián)系密切的多方位審計監(jiān)督機(jī)制。三者的密切配合，可以使審計資源達(dá)到共享目標(biāo)，使審計人員能夠高效地開展財政專項資金績效審計工作。
（六）建立健全財政專項資金績效審計結(jié)果問責(zé)制專項資金的支出用于社會的專項方面，是政府支出的基本方向，其本身也屬于公共財政的范疇。我們應(yīng)認(rèn)識到，開展審計工作的目的不僅限于發(fā)現(xiàn)的問題及問題的整改情況，還應(yīng)從源頭上進(jìn)行治理，探究主要責(zé)任人是否受到了相應(yīng)的懲戒。因此，應(yīng)通過財政專項資金績效審計的結(jié)果，完善相應(yīng)的問責(zé)制，依法追究那些履行職責(zé)不到位甚至違法違規(guī)的單位或個人的責(zé)任；對認(rèn)真履行職責(zé)、使財政專項資金發(fā)揮其最大效用的單位或個人，相關(guān)部門應(yīng)給予一定的表揚(yáng)及獎勵。完善財政專項資金績效審計的問責(zé)制，可以從這幾方面入手：第一、建立健全財務(wù)績效的法律規(guī)制，制定相關(guān)的規(guī)定，使績效責(zé)任制成為有章可循的制度。第二、出臺透明的審計結(jié)果公告制度，在法律允許的范圍內(nèi)公開財政專項資金的審計結(jié)果，讓全社會進(jìn)行監(jiān)督并拓展投訴渠道，讓財政專項資金的使用變得透明，從而使其真正發(fā)揮積極作用。第三、除了外部建設(shè)，審計機(jī)關(guān)應(yīng)著重從自身考慮，完善自身的問責(zé)機(jī)制，依法、科學(xué)、合理地開展問責(zé)工作。而且還要立足于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的全局，揭露財政專項資金在整個使用過程中暴露出的問題及其弊端，提出建設(shè)性的意見，并追蹤其后續(xù)整改的結(jié)果，這樣才能使審計監(jiān)督的作用得到充分有效的發(fā)揮。四、結(jié)論隨著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，公共資金—各級財政專項資金的投入也呈現(xiàn)逐漸遞增的趨勢，確保其在相同的支出水平下能夠發(fā)揮最大效用，是政府和廣大人民群眾的密切關(guān)注點。面對這種形勢，對財政專項資金開展績效審計的工作是非常有必要的，同時也應(yīng)著手建立完善的績效審計模式。應(yīng)從財政專項資金績效審計的一些不足入手，再加上廣泛的監(jiān)督，包括國家審計、社會審計、政府審計的相互配合，并追蹤審計結(jié)果，使其能夠有效地糾正問題項目，使財政專項資金發(fā)揮出本應(yīng)有的效果。相信通過多方努力，我國有望建立起適合國情的財政專項資金績效審計模式。
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作者：杜冰麗 單位：南京審計大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院