衛生計生綜合監督制度建設的對策研究范文

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摘要：主要圍繞衛生計生綜合監督制度建設，通過對綜合監督的立法現狀、執法體系和執法隊伍建設現狀分析，總結其中阻礙衛生計生綜合監督體系發展的主要問題，建議制定衛生基本法，完善配套法律；推進綜合監督體系建設，整合衛生計生綜合監督行政執法資源；加強執法隊伍建設，提高執法效能和服務水平。

關鍵詞：衛生計生綜合監督；制度建設；健康

中國衛生計生監督制度作為5項基本醫療衛生制度建設重要組成部分，對維護醫療衛生健康發展、促進全民健康、實現全民小康有著重大意義。隨著經濟社會環境的不斷變化，新的健康危險風險不斷呈現，人民群眾日益增長的健康需求給衛生計生監督執法工作帶來了更大挑戰，衛生計生綜合監督制度建設問題成為目前需要關注和研究的重點。

1衛生計生綜合監督制度建設的基本情況

1.1綜合監督的立法現狀

我國衛生立法從20世紀80年代至今經過30多年的發展，基本形成了一個以法律為軀干、行政法規為主要形式、部門規章為重要補充的，涵蓋醫療服務、公共衛生、計劃生育和藥事管理的衛生法律體系。衛生計生綜合監督涉及對公共場所衛生、生活飲用水衛生、消毒產品、執業衛生和放射衛生以及醫療衛生、采供血和傳染病防治的監督，執法內容不僅涉及各級衛生計生系統內的綜合監督執法機構，還需要食藥監督、質量監督和檢驗檢疫、安全生產監督和中醫藥管理等多部門的合作與協調（表1）。從執法范圍來看，衛生計生綜合監督主體有權對公共衛生領域、醫療衛生領域和計劃生育領域的法律法規的落實情況進行監督和執法。

1.2執法體系建設現狀

為了實現以上衛生立法的目的，我國不斷改革和完善綜合監督執法體系，出臺了一系列政策法規文件（表2），以明確綜合監督在衛生計生體系中的功能和職責，保障衛生計生法律法規的貫徹執行。行使監督執法的主體不僅有衛生計生行政機關，還涉及食品藥品監督管理機關、中醫藥管理機關、質量監督和檢驗檢疫機關、國家安全生產監督管理和國家工商行政管理機關等法律、法規授權組織。在深化行政管理體制改革和創新監管機制的背景下，目前我國各地開展衛生計生綜合監督執法改革的模式主要有組建與衛生計生行政部門相獨立的綜合監督執法機構，成立一支隊伍綜合執法，或是在衛生行政部門內設綜合監督執法機構，實行一支隊伍綜合執法的情況，還有維持原狀，衛生監督和計生監督各自執法。在不同的組織模式下，省級衛生監督機構有的叫衛生執法監督總隊，有的叫衛生計生綜合監督局，有的叫衛生計生委綜合監督執法局；市級衛生監督機構有的叫衛生執法監督支隊，有的叫衛生監督局，有的叫衛生執法監督所，還有的叫衛生計生綜合監督執法局等；縣（區）級衛生監督機構有的叫衛生執法監督大隊，有的叫衛生執法監督所，有的叫衛生計生綜合監督執法局等。總體來看，全國實現職能整合和機構改革的衛生計生綜合監督不足一半。

1.3執法隊伍人才現狀

據我國衛生和計劃生育事業發展統計公報，截至2015年末，全國已建立衛生監督機構2986個，其中：省級31個、市（地）級387個、縣（區、縣級市）級2505個，3268個人口計生法制機構，另有6個疾病預防控制中心承擔衛生監督職責。共有衛生監督員約72395人，衛生監督協管員17萬余人以及兼任計生管理服務和監督職能的計生專干120萬人，形成了從中央到省、市、縣（區）各自相對獨立的衛生計生監督網絡。2015年衛生和計劃生育統計年鑒數據顯示，全國衛生監督人員平均年齡40.5歲；大專學歷和本科學歷較多，各約占1/3，中專及以下學歷占22.8%，碩士研究生及以上學歷僅占2%；具有中級和助理/師級職稱的較多，各約占1/3，高級職稱較少，僅占6.3%。衛生監督人員進入機構時所學專業分布情況是：醫學類專業占53.42%，管理學專業占7.39%，法律類專業占4.43%，有近1/3的人員都不具備專業的學歷背景。而最后學位/學歷專業的分布則是：醫學類專業占52.57%，管理學專業和法律類專業占比分別上升至8.40%和8.47%。對比發現，衛生監督人員進機構后通過第二學歷教育、在職教育等途徑具備多（雙）學歷的衛監人員占衛生監督人才隊伍總量的14.26%。衛生監督人員從事專業活動的情況為：從事衛生專業執法工作的人員占57.16%，綜合業務人員占25.47%，行政后勤人員占17.37%。在專業執法活動中，除去綜合監督、衛生許可、食品安全、醫療執法等業務執法行為外，從事法規稽查業務的占2.73%，業務管理占2.24%，信息統計占0.76%，宣傳教育占0.47%。衛生監督人員所學專業和工作崗位的一致率為31.05%。

2存在的問題

2.1衛生法律法規不健全阻礙了監督執法工作的順利開

展隨著我國依法行政和法治化建設日程的不斷推進，我國現行的衛生法律法規難以適應新時期衛生計生綜合監督的工作要求。全面綜合性衛生母法的缺失、法律法規的滯后和部分立法的空白給監督執法工作帶來了阻礙。綜合監督是一種行政執法活動，衛生計生立法的健全程度影響著綜合監督工作的法效實現狀況。由于缺乏一部統領性的法律來統率和協調，各衛生單行法無法形成衛生法體系內應有的合力，不利于我國衛生法律關系的統一規制，亦無助于對單行衛生法律原則、制度、規則的統一理解，更不利于對單行衛生法律的貫徹實施[2]。另外，我國現行的衛生法普遍法律位階不高，且僅有10部法律，其他多以行政法規和部門規章進行規范，不利于衛生計生領域規范化建設，難以保證法律的強制性和權威性。而且，隨著社會環境的不斷變化，許多法律的部分內容已不適應實際工作情況，相關配套實施細則或操作辦法的缺失等也要求著法制建設的完備。

2.2執法體系資源整合不優化，執法權力分散

目前我國的衛生計生綜合監督執法主體的組織建設尚未統一，具體的衛生和計生監督執法工作由多部門承擔，存在監督職責部分重疊及工作缺乏協調的現象，導致部分地方的綜合監督執法機構在公共場所衛生監督、食品藥品管理以及學校衛生監督聯動等方面缺乏與相關部門的溝通銜接，各監督執法工作未能形成合力。在調研中還發現有監督執法部門與衛生行政部門、工商行政部門和公安部門等嚴重缺乏溝通合作的情況。同時，由于現階段尚無完備的信息通報共享機制，信息化建設滯后，難以應對行業市場秩序良性發展過程中帶來的挑戰。

2.3執法隊伍能力較弱，穩定性不高監督執法隊伍的人力數量不足、素質整體不高、隊伍建設不穩定等影響著執法服務能力的建設和發揮。首先，衛生計生監督機構的隊伍人員總量不足，現0.54人/萬人口的配置水平與《衛生部關于切實落實監管職責進一步加強食品安全與衛生監督工作的意見》中人口每萬人應配備衛生監督員1～1.5人的標準有一定差距，導致衛生計生監督執法工作履職不完全，常以重大公共衛生、醫療衛生事件和各類專項整治工作為監督執法的重心，個別衛生監督職責如學校衛生、放射衛生等監督工作存在履職不到位的情況。同時，監督執法隊伍素質整體不高，碩士研究生及以上學歷僅占2%，大專以上學歷僅占77.2%，不符合國家對監督員大專學歷以上的要求；高級技術職稱僅占6.3%，缺乏高層次人才；從專業結構來看，現有監督執法人員的專業結構相對單一，法律基礎知識和行政執法意識較弱，難以滿足綜合監督執法的要求。另外，當前人才建設機制的不健全影響了執法隊伍的穩定性。綜合監督主體行使的監督執法權源于法律的授權或委托，行使監督職能的機關應為行政單位，而全國仍有70%的衛生監督機構為事業單位管理。在參公管理的監督機構中普遍存在行政職稱較低和薪酬待遇不高的情況。

3建議

3.1制定衛生基本法，完善配套法律

一部高位階、綜合性、系統的衛生基本法對提高綜合監督水平和效能有著重大意義。衛生基本法的制定應在健康中國國家戰略的視角和全民健康的目標要求下，聯系和協調公共衛生服務、醫療保障、衛生監督、環境保護、衛生應急和健康促進等法律規范，明晰中國醫療衛生制度的系統框架，同時配套相關法律法規政策文件，在功能職責上協調統籌各單行法[3]，從醫療服務、公共衛生和計劃生育等各方面規范衛生行業行為，保障公民的健康權益。

3.2推進綜合監督體系建設，整合衛生計生綜合監督行政執法資源

整合衛生計生系統的監督執法資源，貫徹落實中央關于衛生計生職能轉變與機構改革要求，統一組建各級的“衛生計生綜合監督執法局”，整合衛生、計生現有行政執法機構和職責，解決“九龍治水”的缺陷，依法開展綜合監督行政執法工作，查處違法行為，充分發揮衛生和計生執法的協同作用[4]。衛生計生行政體系之外的綜合監督工作要根據各部門職能定位理順工作機制，做好各項綜合協調工作，注重發揮政府管理社會的整體效能，加強各部門的工作配合，共同做好綜合監督相關工作。在上下級和省際間衛生計生行政部門及其綜合監督機構建立協查機制，信息互通，處理意見和建議及時到位。同時，要按照執法“重心下移、加強基層”的指導思想和“區域覆蓋、就近服務”的原則[5]，全面推進衛生監督協管服務工作機制，健全省、地(市)、縣、鄉(鎮)三級四層衛生監督網絡建設，強化基層衛生監督服務保障能力，盡快形成綜合監督新格局。

3.3加強執法隊伍建設，提高執法效能和服務水平

綜合監督執法的現實需求考驗著監督執法人員的素質和水平，加強執法隊伍建設是解決當前監督執法困境的重要途徑和提高執法效能的有效舉措之一。按照《醫藥衛生中長期人才發展規劃（2011—2020年）》落實衛生監督人才隊伍培訓工作，通過加強師資隊伍建設、健全培訓體系和推進基層衛生監督協管服務運行機制等增加監管執法隊伍人員總量，以滿足執法保障的需求；通過內部劃轉、公開招錄等方式遴選具有醫學、法學等專業背景的人才，通過繼續教育、函授和自修大學等形式加大對人員的法治教育和業務水平的提高，培育高層次專家型和復合型優秀監督人才[6]；切實貫徹落實《關于深化行政管理體制改革的意見》，推動衛生監督機構從事業單位向行政執法機構的轉變，將衛生監督人員統一納入公務員管理，逐步探索實行與公務員職位分類制度相適應的等級衛生監督員管理制度。

參考文獻

[1]國家衛生和計劃生育委員會.2015年我國衛生和計劃生育事業發展統計公報[EB/OL].

[2]王麗莎.試論中國衛生基本法的制定[J].中國醫院管理,2013,33（1）:15-16.

[3]樂虹,陶思羽,賈艷婷，等.健康中國背景下構建醫藥衛生綜合監管制度的思考[J].中國醫院管理,2016,36（11）:14-17.

[4]申國祥.衛生監督與計生執法工作有效對接幾點思考[J].管理觀察，2012（8）:7-8

[5]衛生部.關于做好衛生監督協管服務工作的指導意見[Z].2011-11-02.

[6]張順華,譚德平.淺論衛生監督機構的轉型升級[J].中國衛生監督雜志，2016（3）:203-207.

作者：陶思羽；樂虹；方鵬騫