審計(jì)全覆蓋視角下的國(guó)家審計(jì)本質(zhì)范文

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【內(nèi)容摘要】

實(shí)現(xiàn)國(guó)家審計(jì)全覆蓋是我國(guó)國(guó)家治理深化的內(nèi)在要求，在實(shí)現(xiàn)國(guó)家審計(jì)全覆蓋過(guò)程中要不斷深化認(rèn)識(shí)國(guó)家審計(jì)的本質(zhì)。只有科學(xué)地界定國(guó)家審計(jì)的本質(zhì)才能更加充分地發(fā)揮國(guó)家審計(jì)的職能和作用，才能更加完善國(guó)家審計(jì)理論框架體系。本文以審計(jì)全覆蓋漸進(jìn)式實(shí)現(xiàn)為視角，分析探討國(guó)家審計(jì)的本質(zhì)。

【關(guān)鍵詞】

審計(jì)全覆蓋;國(guó)家審計(jì);職能作用

一、審計(jì)本質(zhì)研究述評(píng)

對(duì)于審計(jì)的本質(zhì)，目前來(lái)說(shuō)并沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，觀點(diǎn)多種多樣。從現(xiàn)有資料來(lái)看主要有查賬論、方法過(guò)程論、經(jīng)濟(jì)監(jiān)督論、經(jīng)濟(jì)鑒證論、經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)論、行為論、經(jīng)濟(jì)鑒證論、關(guān)系論、信息系統(tǒng)論、治理工具論和免疫系統(tǒng)論。這些眾多觀點(diǎn)反映了學(xué)者對(duì)審計(jì)本質(zhì)不懈的探討，也說(shuō)明了認(rèn)清審計(jì)本質(zhì)并非易事。

(一)查賬論。查賬論是對(duì)審計(jì)本質(zhì)的最初認(rèn)識(shí)，這種觀點(diǎn)只關(guān)注到了審計(jì)產(chǎn)生之初查錯(cuò)防弊的功能，是對(duì)審計(jì)本質(zhì)最簡(jiǎn)單、最粗淺的理解。

(二)審計(jì)職能論。代表觀點(diǎn)有經(jīng)濟(jì)監(jiān)督論、經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)論和經(jīng)濟(jì)鑒證論。如李孝林(2006)的經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)論，時(shí)現(xiàn)等(2009)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督論，李德文的經(jīng)濟(jì)鑒證論。我們知道審計(jì)有三大基本職能———經(jīng)濟(jì)監(jiān)督、經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)和經(jīng)濟(jì)鑒證，其中審計(jì)鑒證職能是審計(jì)最基本的職能。因此這種觀點(diǎn)是用審計(jì)職能來(lái)表述審計(jì)本質(zhì)，對(duì)審計(jì)本質(zhì)的認(rèn)識(shí)有了一定的發(fā)展和進(jìn)步。

(三)關(guān)系論。如施玲(2007)認(rèn)為審計(jì)的本質(zhì)是一種特殊的契約，旨在減少信息的不對(duì)稱。朱雅珊(2009)提出審計(jì)本質(zhì)是為確保受托責(zé)任有效履行而形成的特定的人與人之間的關(guān)系。毛乾梅(2006)提出審計(jì)的本質(zhì)是獨(dú)立地確保受托責(zé)任有效履行的一種社會(huì)控制機(jī)制。陳建(2009)的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)論。這些觀點(diǎn)是基于審計(jì)產(chǎn)生的直接原因在于所有者與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，審計(jì)是基于委托受托關(guān)系產(chǎn)生的。

(四)系統(tǒng)論。這種觀點(diǎn)主要有信息系統(tǒng)論和免疫系統(tǒng)論。趙磊認(rèn)為審計(jì)的本質(zhì)是經(jīng)濟(jì)信息系統(tǒng)論。2008年以后，隨著對(duì)審計(jì)認(rèn)識(shí)的逐步深入，審計(jì)長(zhǎng)劉家義對(duì)國(guó)家審計(jì)本質(zhì)提出了新的論斷，指出國(guó)家審計(jì)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)的“免疫系統(tǒng)”，而后在2011年又提出，審計(jì)本質(zhì)是國(guó)家治理系統(tǒng)中的“免疫系統(tǒng)”，它具有預(yù)防功能、揭示功能和抵御功能。之后，贊同這一觀點(diǎn)的學(xué)者為數(shù)眾多，如王加燦(2012)《國(guó)家審計(jì)“免疫系統(tǒng)論”的本質(zhì)與路徑》，肖振東(2008)《關(guān)于審計(jì)本質(zhì)的思考》、李凱(2008)《從公共受托責(zé)任演進(jìn)看國(guó)家審計(jì)本質(zhì)變遷》等多位學(xué)者持這種觀點(diǎn)。系統(tǒng)論的觀點(diǎn)反映出審計(jì)工作者對(duì)審計(jì)本質(zhì)的認(rèn)識(shí)又邁向了一個(gè)新高度。

(五)治理工具論。前任審計(jì)長(zhǎng)李金華曾提出，國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理的工具，是推動(dòng)民主與法治的工具。彭勝華(2005)《國(guó)家審計(jì)本質(zhì)初探》提出國(guó)家審計(jì)本質(zhì)是國(guó)家政治統(tǒng)治的工具。治理工具論突出反映了國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理中的地位和作用，是對(duì)國(guó)家審計(jì)本質(zhì)的新認(rèn)識(shí)。通過(guò)分析上述觀點(diǎn)可知:眾多學(xué)者一直致力于審計(jì)本質(zhì)的探討;隨著審計(jì)領(lǐng)域的不斷擴(kuò)展，對(duì)于審計(jì)本質(zhì)的認(rèn)識(shí)不斷深化;學(xué)者對(duì)于審計(jì)本質(zhì)與國(guó)家審計(jì)本質(zhì)并沒(méi)有嚴(yán)格區(qū)分。而審計(jì)監(jiān)督體系是由國(guó)家審計(jì)、注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)組成，三者各司其職，彼此間既相互聯(lián)系，又有明顯的不同，在不同領(lǐng)域發(fā)揮不同的功能和作用。因此國(guó)家審計(jì)本質(zhì)與審計(jì)本質(zhì)不能混為一談。

二、漸進(jìn)式實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋

(一)審計(jì)全覆蓋的內(nèi)涵。一般認(rèn)為，審計(jì)全覆蓋是指國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員依法開(kāi)展審計(jì)活動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)所有公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源的監(jiān)督，不留盲區(qū)，不留死角，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督。如何理解審計(jì)全覆蓋的內(nèi)涵呢?劉家義對(duì)審計(jì)全覆蓋進(jìn)行過(guò)詮釋，指出審計(jì)全覆蓋”，一要有深度，不能走馬觀花、一味追求數(shù)量、在面上把所有單位走一遍，要對(duì)每個(gè)項(xiàng)目都審深審?fù)?二要有重點(diǎn)，不是所有領(lǐng)域、所有項(xiàng)目平均用力，“眉毛胡子一把抓”，要緊緊圍繞黨和政府工作中心，全面把握相關(guān)領(lǐng)域的總體情況，確定審計(jì)的重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題;三要有步驟，不是一步到位、大干快上，走、跳躍式路子，要統(tǒng)籌部署，有計(jì)劃推進(jìn)，確保實(shí)現(xiàn)對(duì)重點(diǎn)對(duì)象每年審計(jì)一次、其他對(duì)象五年至少審計(jì)一次;四要有成效，要在做到審計(jì)覆蓋面“廣”的同時(shí)，力爭(zhēng)反映情況“準(zhǔn)”、查處問(wèn)題“深”、原因分析“透”、措施建議“實(shí)”。由此可見(jiàn)，審計(jì)全覆蓋并不是大大小小一起抓，方方面面一起查，所有單位過(guò)篩子，而是有重點(diǎn)、有步驟、有計(jì)劃、有深度，見(jiàn)成效地依法監(jiān)督。

(二)我國(guó)現(xiàn)代國(guó)家審計(jì)的發(fā)展歷程。國(guó)家審計(jì)全覆蓋是審計(jì)監(jiān)督發(fā)展到一定階段的必然趨勢(shì)。審計(jì)全覆蓋可以從縱向和橫向兩個(gè)角度來(lái)理解:一是縱向角度。這與我國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)的體制相聯(lián)系。我國(guó)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)分為中央和地方兩級(jí)，其中地方機(jī)關(guān)包括省(自治區(qū))、市、縣、鎮(zhèn)和村。國(guó)家機(jī)關(guān)的這種機(jī)制決定了國(guó)家審計(jì)也必然要對(duì)各級(jí)政府及其財(cái)政資金進(jìn)行審計(jì)，審計(jì)全覆蓋應(yīng)該是涵蓋中央和地方各級(jí)的全面審計(jì)。二是從橫向來(lái)看，國(guó)家審計(jì)應(yīng)該涵蓋國(guó)家資金運(yùn)用的各行各業(yè)，如財(cái)政、金融、企業(yè)、三農(nóng)等。可以說(shuō)，審計(jì)全覆蓋不僅包括監(jiān)督宏觀調(diào)控政策的跟蹤審計(jì)、促增節(jié)約的績(jī)效審計(jì)、監(jiān)督和制約權(quán)力運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、維護(hù)人民群眾利益的民生資金和生態(tài)環(huán)保審計(jì)，還包括促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)的反腐敗審計(jì)。從我國(guó)現(xiàn)代國(guó)家審計(jì)的發(fā)展歷程來(lái)看，實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋不是一蹴而就，而是一個(gè)漸進(jìn)式過(guò)程。1．國(guó)家審計(jì)恢復(fù)階段(新中國(guó)成立～1995年)。在新中國(guó)成立初期的一段時(shí)間，我國(guó)國(guó)家審計(jì)空位，沒(méi)有設(shè)立專職審計(jì)機(jī)構(gòu)，對(duì)財(cái)政財(cái)務(wù)收支的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督由財(cái)政、稅務(wù)、銀行等部門(mén)通過(guò)其業(yè)務(wù)處理流程在一定范圍內(nèi)進(jìn)行。1982年12月第五屆全國(guó)人大第五次會(huì)議通過(guò)的《憲法》明確規(guī)定，國(guó)務(wù)院設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)，對(duì)國(guó)家財(cái)政財(cái)務(wù)收支實(shí)施審計(jì)監(jiān)督。1983年9月正式成立了審計(jì)署，各省設(shè)計(jì)了審計(jì)局，配備了專職審計(jì)人員，我國(guó)國(guó)家審計(jì)開(kāi)始恢復(fù)，并陸續(xù)頒布了相關(guān)法規(guī)。1984年12月，中國(guó)審計(jì)學(xué)會(huì)宣告成立，為審計(jì)理論與實(shí)務(wù)研究提供了平臺(tái)。1985年8月，國(guó)務(wù)院并實(shí)施《關(guān)于審計(jì)工作的暫行規(guī)定》，這是我國(guó)新中國(guó)成立以來(lái)的第一個(gè)審計(jì)法規(guī)，同年一些地方審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)始探索實(shí)行廠長(zhǎng)(經(jīng)理)離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。1988年國(guó)務(wù)院頒布了《中華人民共和國(guó)審計(jì)條例》，自1989年開(kāi)始實(shí)施。1994年8月頒布《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》，并于1995年1月開(kāi)始實(shí)施。《審計(jì)法》全面規(guī)定了審計(jì)監(jiān)督的基本原則、審計(jì)主體的職責(zé)、審計(jì)程序以及法律責(zé)任等，這就從法律上確定了國(guó)家審計(jì)的地位，標(biāo)志著我國(guó)國(guó)家審計(jì)正式走上法治軌道。2．國(guó)家審計(jì)風(fēng)暴階段(1996年～2005年)。人們用審計(jì)風(fēng)暴一詞來(lái)形容審計(jì)署大量曝光各部委預(yù)算執(zhí)行審計(jì)情況中所存在的問(wèn)題。自國(guó)家審計(jì)恢復(fù)以來(lái)，人們對(duì)于國(guó)家審計(jì)還存在一定誤區(qū)，因此這一階段開(kāi)展審計(jì)工作阻力較大，審計(jì)監(jiān)督的內(nèi)容比較單一，主要是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。至1996年12月審計(jì)署先后了38個(gè)審計(jì)規(guī)范，并于1997年1月起實(shí)施。1999年我國(guó)要求縣級(jí)以下黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)暫行規(guī)定。1999年6月，審計(jì)長(zhǎng)李金華作《關(guān)于1998年中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政審計(jì)情況》的報(bào)告，報(bào)告指出，審計(jì)署審計(jì)了國(guó)務(wù)院53個(gè)部門(mén)和直屬單位，發(fā)現(xiàn)有43個(gè)部門(mén)存在擠占挪用財(cái)政資金問(wèn)題，金額高達(dá)31．24億元。人們稱李金華所作的審計(jì)報(bào)告為“審計(jì)風(fēng)暴”，“審計(jì)風(fēng)暴”讓人們對(duì)國(guó)家審計(jì)給予了高度認(rèn)可和肯定。2004年審計(jì)署對(duì)醫(yī)院違規(guī)收費(fèi)問(wèn)題曝光。

2005年，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)象擴(kuò)大到廳級(jí)。3．國(guó)家審計(jì)完善階段(2006～2012年)。2006年2月28日頒布了新修訂的《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》，并于2006年6月1日起施行。新《審計(jì)法》為我國(guó)國(guó)家審計(jì)開(kāi)創(chuàng)新局面，取得新成果奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。隨著世界經(jīng)濟(jì)趨同態(tài)勢(shì)的擴(kuò)大，國(guó)家審計(jì)日益與國(guó)際接軌。此階段在強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的同時(shí)，不斷擴(kuò)大審計(jì)領(lǐng)域。如金融審計(jì)、環(huán)境審計(jì)、民生審計(jì)日益成為重要的審計(jì)領(lǐng)域。《2008～2012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》提出對(duì)于大型投資項(xiàng)目、特殊資源開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)重大事項(xiàng)開(kāi)展跟蹤審計(jì)。在2009年全國(guó)兩會(huì)上，就指出，行政權(quán)力運(yùn)行到哪里，監(jiān)督就落實(shí)到哪里，財(cái)政資金運(yùn)用到哪里，審計(jì)就跟進(jìn)到哪里。2010年2月2日國(guó)務(wù)院第100次常務(wù)會(huì)議修訂的《中華人民共和國(guó)審計(jì)法實(shí)施條例》公布，自2010年5月1日起施行。國(guó)家審計(jì)規(guī)章制度日趨完善。4．國(guó)家審計(jì)全覆蓋階段(2013～)。2013年12月，劉家義在全國(guó)審計(jì)工作會(huì)議上指出，要實(shí)現(xiàn)審計(jì)目標(biāo)，就必須努力實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋，使所有公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源都在審計(jì)監(jiān)督之下。2014年1月國(guó)家總理聽(tīng)取了審計(jì)署工作匯報(bào)，強(qiáng)調(diào)指出要加強(qiáng)依法審計(jì)，實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋。2014年11月開(kāi)始，國(guó)家審計(jì)部門(mén)臨時(shí)追加了對(duì)彩票資金的管理使用的審計(jì)。2015年3月環(huán)境保護(hù)部下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展政府環(huán)境審計(jì)試點(diǎn)工作的通知》，強(qiáng)調(diào)國(guó)家審計(jì)是捍衛(wèi)國(guó)家財(cái)政資金使用合法性、經(jīng)濟(jì)性和效益性的重要手段。因此審計(jì)對(duì)象全覆蓋階段要求審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員要大力開(kāi)展財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)、財(cái)經(jīng)法紀(jì)審計(jì)、民生審計(jì)、環(huán)境審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)及反腐審計(jì)等，以實(shí)現(xiàn)對(duì)所有財(cái)政資金、公共資金的監(jiān)督和控制。

(三)實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋的障礙。我國(guó)現(xiàn)代審計(jì)從恢復(fù)到全覆蓋提出歷經(jīng)三十多年，從最初的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)到現(xiàn)在的金融審計(jì)、民生審計(jì)、環(huán)保審計(jì)、反腐審計(jì)等，審計(jì)對(duì)象、審計(jì)方法、審計(jì)目標(biāo)都發(fā)生了一系列的變化。審計(jì)全覆蓋是確保我國(guó)國(guó)家治理深化的重要工具。但從我國(guó)國(guó)家審計(jì)現(xiàn)狀來(lái)看，實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋存在著一系列的障礙問(wèn)題，如審計(jì)力量不足、審計(jì)手段相對(duì)落后，審計(jì)制度不完善、審計(jì)法規(guī)不健全等，這些障礙的消除還需要一個(gè)相對(duì)較長(zhǎng)的時(shí)期，因此做到審計(jì)“準(zhǔn)深透實(shí)廣”，實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋還需要各行各界的共同努力，將是一個(gè)漸進(jìn)式過(guò)程。

三、審計(jì)全覆蓋實(shí)現(xiàn)過(guò)程中對(duì)國(guó)家審計(jì)本質(zhì)認(rèn)識(shí)的升華

從我國(guó)現(xiàn)代國(guó)家審計(jì)的發(fā)展歷程可以看出，國(guó)家審計(jì)始終服務(wù)于國(guó)家治理，在不同的社會(huì)發(fā)展階段，國(guó)家審計(jì)在審計(jì)重點(diǎn)、審計(jì)方法、審計(jì)領(lǐng)域等各方面都始終圍繞國(guó)家治理這一主體而不斷進(jìn)步和完善。在我國(guó)新中國(guó)成立之始，國(guó)家治理的重點(diǎn)是鞏固政權(quán)，維護(hù)人民當(dāng)家作主的主人翁地位，建設(shè)社會(huì)主義新中國(guó)。因此在這段時(shí)期內(nèi)我國(guó)并沒(méi)有設(shè)立專門(mén)的國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)和人員，而是由業(yè)務(wù)部門(mén)根據(jù)業(yè)務(wù)流程進(jìn)行國(guó)家財(cái)政資金的監(jiān)督。十一屆三中全會(huì)以后，我國(guó)進(jìn)行了大范圍的經(jīng)濟(jì)體制改革，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，逐步實(shí)施改革開(kāi)放政策。我國(guó)國(guó)家審計(jì)制度開(kāi)始恢復(fù)，設(shè)立了中央和地方審計(jì)機(jī)關(guān)，逐步開(kāi)展離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。現(xiàn)階段，《中華人民共和國(guó)國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則》明確將“推進(jìn)民主法治、促進(jìn)廉政建設(shè)”作為我國(guó)政府審計(jì)的重要任務(wù)之一。國(guó)家審計(jì)服務(wù)于國(guó)家腐敗治理。審計(jì)機(jī)關(guān)要將反對(duì)腐敗作為審計(jì)參與國(guó)家治理的重要途徑，將反腐作為自身的重要任務(wù)并落實(shí)于具體項(xiàng)目的審計(jì)目標(biāo)之中，經(jīng)常性、持續(xù)性地介入腐敗治理之中。實(shí)踐表明，審計(jì)對(duì)于腐敗的預(yù)防、發(fā)現(xiàn)、懲戒及預(yù)警和控制方面都具有重要意義。由此可見(jiàn)，國(guó)家審計(jì)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的重要工具。國(guó)家治理深化必然要求審計(jì)監(jiān)督全覆蓋，國(guó)家審計(jì)就是通過(guò)監(jiān)督、評(píng)價(jià)和鑒證職能來(lái)促進(jìn)國(guó)家治理，不斷發(fā)揮促進(jìn)、證明、制約和建設(shè)作用，實(shí)現(xiàn)國(guó)家的善政良治。因此國(guó)家審計(jì)是國(guó)家權(quán)力的體現(xiàn)，國(guó)家審計(jì)本質(zhì)應(yīng)該從國(guó)家意志和國(guó)家權(quán)力中去揭示。國(guó)家審計(jì)本質(zhì)上就是國(guó)家治理的工具。

【參考文獻(xiàn)】

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作者：馬向梅 張蕾 單位：石家莊學(xué)院