論政府審計保障國家經濟安全的必然性范文

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政府審計歷來被認為是一種重要的國家監督活動，是重要的國家治理工具，可以成為維護國家經濟安全的“利器”。這個利器能否被用來維護國家經濟安全，或者是說是否已經在行使維護功能，如何在更大范圍、領域，更深層次維護經濟安全應該成為政府審計實務工作者和理論研究者的關注重點。本文力圖在總結前人研究成果基礎上，對于政府審計和國家經濟安全的聯系與相互作用進行挖掘，揭示政府審計的內在特性和外在需求，確定了其必將成為保衛經濟安全的重要措施，并展望未來政府審計的建設方向。

政府審計保障國家經濟安全的文獻綜述

目前對于國家經濟安全的研究隨著經濟全球化成為各國熱點，截止2011年底，僅從中國知識資源庫中就可以檢索到5000多篇，但從政府審計角度研究經濟安全成果僅有百篇。主要的觀點綜述如下：1．政府審計視角的國家經濟安全的內涵：在政府審計領域內，國家經濟安全應側重于財政安全、金融安全、國有資產安全、治理經濟腐敗、經濟信息安全等內容［1］。還有學者認為國家經濟安全的內涵是指在世界經濟分工演進的趨勢中，一國應當通過加強自身體制和機制的建設，使該國經濟在參與國際經濟大循環的過程中能夠具備足夠的應對外界因素變化和抵御外來風險沖擊的能力［1］。2．政府審計為什么可以保障國家經濟安全？如蔡春等認為政府審計從審計歷史層面、理論層面、法律層面、國際經驗層面以及現實層面5個方面維護國家經濟安全［3］，張慶龍、謝志華從審計本質、政府監管和制度均衡3個方面論述了政府審計維護國家經濟安全的根據［4］。3．政府審計從哪些領域實現維護保障作用？有學者認為應該從4個方面入手：財政安全；金融安全；國有資產安全；民生安全，從而有重點的確定審計范圍，防范相關風險。還有學者建議從9個方面入手保障國家經濟安全［5］。4．實現的方法：有學者指出，在強化財政審計、金融審計、國有企業審計、社保基金審計與經濟責任審計，維護國家財政安全、金融安全、產業安全、社會類經濟安全與權利運行安全的同時，應著力推行資源環境審計、制度合理性審計、政策執行效果審計以及信息安全審計等以維護國家資源環境安全、制度與政策安全以及信息安全。另外還有學者建議進行預警與監控系統的設計［6］24－50。劉成立等認為應該從兩個層面分析我國國家安全面臨的形勢以及國家審計的免疫系統功能作用。然后，以系統論和協同論為理論基礎，從我國現實國情出發，論證建立審計協作機制的必要性和可行性［7］。5．其他：橫縱向比較研究，比如對于澳大利亞、英國、日本等國家的審計體系（包括審計制度）的介紹以及對于我國建設審計制度的啟示等。審計制度的制定原則與改進路徑：有學者提出了審計制度建設中應遵循契約平等原則，注重審計的獨立性，遵循成本－效益原則，注重審計制度的合理性等［8，9］。

上述研究成果對于保障國家經濟安全產生了積極的推動作用，但是對于保障日益增長的國家經濟安全的需要還存在巨大的差距。主要問題是：（1）研究過多集中于國家經濟安全的內容，對于政府審計為什么能保障國家經濟安全，主要著眼于政府審計的內在特性，缺少對于外部保障需求的討論。（2）沒有從戰略的角度進行政府審計制度建設，不能明確提供政府審計活動指南。（3）審計制度框架的系統研究不健全，審計制度的推出缺乏可持續性。

政府審計保障國家經濟安全的內在特性

國家經濟安全的內容繁多，責任重大。如何維護國家經濟安全是各國政府必須面對的現實挑戰，各個國家和地區都會充分利用本國的資源，運用多種手段維護經濟安全。這些手段包括加快產業結構調整轉型，大力發展高新技術產業，增強競爭力；適應金融全球化的潮流，合理安排外資，提高利用效率，加快和完善金融監管，防止因投資結構不合理和金融投機而造成的金融危機；在資源問題上，開源與節流并重，走資源消耗低的集約型的可持續發展的道路，等等。而政府審計維護國家經濟安全是政府審計自身職能的內在要求，可以從政府審計發展的歷史、政府審計存在的主要理論支持、政府審計的實踐等層面進行進一步闡釋：

（一）從政府審計發展歷史看其具備維護國家經濟安全職能

我國的政府審計源遠流長，或者說我國的審計實踐就發端于政府審計，因為不管是以《周禮》為線索，認為審計始于西周，通過設“宰夫”之職，執行審計監督；還是以司馬遷《史記•夏本紀》的“會稽者，會計也”為依據，認為我國早在夏禹時代就產生了以會稽為標志的審計萌芽論斷［6］24－50，這些觀點指向的審計實踐主要是政府審計活動。其后的秦漢時期建立的“上計”制度則用來審查監督財政收支有無錯弊，并用以評價官吏的業績；辛亥革命后北洋政府于1914年設立了審計院頒布《審計法》，而南京國民政府于1920年設立了審計院后又改為隸屬于監察院的審計部；在新民主主義革命時期，中央蘇區和革命根據地也都成立了審計組織頒布了審計法規以實施審計監督工作。在我國，可以說審計的發展歷史就是政府審計的發展歷史。比如，在唐朝律令的基礎上，宋代又進一步規定“有隱漏重復，收支不實，應干系官吏科杖一百罪。”這表明，政府審計的工作范圍得到了進一步的擴展，已覆蓋了國家所有的支出領域。顯然，宋比以往任何朝代都重視國家審計的經濟監督作用［10］30－37。這種監督主要是一種經濟監督，其監督的對象十分廣泛，不僅包括權力機構及其成員的經濟行為，而且還包括取得和使用國家經濟資源所完成的政治行為和行政行為。而這些對象正是構成對國家經濟安全造成主要威脅的因素，因此可見政府審計就其發展歷史而言，一直是和國家利益緊密相連，其作用對象對國家經濟安全起到直接或是間接的重要作用。

（二）從政府審計存在的主要理論支持看其具備的維護國家經濟安全職能

解釋政府審計存在依據的主要包括關系理論、產權理論、委托－理論、契約理論、保險理論等。其中受托責任理論是目前審計界最廣泛接受的理論。項俊波、文碩等認為，審計的產生和發展是在財產所有權與管理權相分離，多層次管理分權體制所形成的經濟責任關系下，基于經濟監督的需要而產生和發展起來的，楊時展認為審計是由受托責任的發生而發生的，也是由這種受托責任的發展而發展；姚世忠認為政府審計隨著國家活動中經濟責任關系的形成，為了促使經濟權力的承擔者更嚴格地履行經濟責任而誕生的。依據傳統的審計理論，政府審計的本質是對公共受托經濟責任履行情況進行獨立的監督，即經濟監督論。其對象表現為對政府財政、財務收支的審計監督。這一傳統政府審計本質說明了政府審計本身就是關注國家財經秩序，打擊經濟犯罪，維護國家經濟安全不可或缺的重要組成部分。伴隨著社會公眾對責任人受托責任的要求越來越高，受托責任關系越來越復雜，依據馬斯洛的需求層次理論，可以將個人的需求分為：生理需求；安全需求；社交需求；尊重需求；自我實現需求，那么社會公眾或是國家的需求也可以有類似的分類，在最初的階段，感覺能滿足基本要求即可，比如，將此階段概括為審計監督顯性合規性，也就是說需要符合已經明確頒布的法規，而在法律界，都認可“法律是最低要求的道德標準”，因此，可以將其看為最基本的要求。更高層次的要求是對于安全性的要求，應該是和社會安全、經濟均衡發展等國家戰略性目標一致的目標－效果式審計。因為經濟安全是國家發展的基本基石和重要戰略，因此其必然也應該成為政府審計的重要著力點之一，正如蔡春等學者認為的那樣，政府審計維護國家經濟安全是審計原始動因與目標的應有之意，是公共受托經濟責任進一步拓展的現實需要。

（三）從政府審計的實踐看其具備維護國家經濟安全職能

前審計長李金華在其學術報告中曾提出了政府審計戰略思考兩大重點的新觀點：“審計這雙眼睛要看什么，一個是維護經濟安全，一個是關注政府效率”。在面對公眾解釋審計職能時，又提到：“就是要通過審計維護國家財政國家財產的安全和有效。”應當說，近年來各級審計機關努力探索，逐漸在這方面取得了越來越多、越來越大的成效。目前，政府審計對于大多數與“維護國家安全”相關的部門、單位、個人、項目、資金，都可以安排直接審計，以便發現“不安全”因素，糾正“危險”操作行為，處罰“事故”責任人，排除“安全隱患”，還可以從教育、監督和懲治等方面促其“安全作業”。政府審計通過對預算執行情況、決算及預算外資金的管理和使用情況進行審計，維護財政安全；通過對金融機構的財務收支進行審計，維護金融安全；通過對國有資產的保值增值情況進行審計，維護國有資產安全；通過對黨政領導干部及企業領導人進行任期經濟責任審計，維護權利運行安全，通過對經濟活動起重要作用的經濟信息進行審計，維護經濟信息安全；通過對環境項目等進行審計，維護環境安全。比如，審計部門迅速介入的四川汶川抗震救災資金物資審計、新農合資金、新農保資金以及節能減排等審計項目，均事關民生安全和國家安寧，作用毋容置疑且無可替代。通過結果公告、公開審計過程發揮“公眾監督”作用。將“危害國家安全”的審計案例或調查結果向社會公布，充分發揮公眾和輿論的監督作用。例如，2010年以來，有計劃、分批次地組織《人民日報》、新華社、《光明日報》、中央人民廣播電臺、中央電視臺、《經濟日報》、《法制日報》、《中國青年報》等中央主要媒體對審計項目的跟蹤采訪報道，及時公開審計進展情況，都收到很好的效果。而這些只有政府審計能夠做到。

（四）從政府審計的人員配置和組織構建看其具備維護經濟安全職能

維護國家經濟安全的責任重大，而政府審計的人員配置和組織構建方面有獨有的優勢。1．政府審計機關的行政級別高。以我國的政府審計機構審計署為例，審計署是國務院28個組成部門之一，在國務院總理領導下，主管全國的審計工作。審計長是審計署的行政首長，是國務院組成人員之一。受國務院委托向全國人大常委會提出中央預算執行和其他財政收支情況的審計工作報告、審計發現問題的糾正和處理結果報告。相較于其他保障手段，政府審計機關的行政級別高，不僅便于協調不同部門展開工作，而且便于審計結果的及時反映和有效落實。2．內設機構與經濟安全的內容相對應。審計署具有13個內設機構：辦公廳（經濟責任審計司）、法規司、財政審計司、行政事業審計司、農業與資源環保審計司、固定資產投資審計司、金融審計司、企業審計司、社會保障審計司、外資運用審計司、境外審計司、國際合作司、人事教育司。還有25個派出審計局，這些部門與國家經濟安全的主要內容形成對應關系。比如金融審計司可以對應金融安全，財政審計司可以對應財政安全；社會保障審計司對應社會保障安全，有關于養老金的投資增值情況等問題要在它的監督下，老百姓的養老的錢袋子才能多一分安全保障。

（五）從政府審計的地理區域布局看政府審計具有維護國家經濟安全的優勢

駐各地審計特派辦能夠密切關注我國各地的經濟情況，審計署有18個特派辦，分別是京津冀特派員辦事處、太原特派員辦事處、沈陽特派員辦事處、哈爾濱特派員辦事處、上海特派員辦事處、南京特派員辦事處、武漢特派員辦事處、廣州特派員辦事處、鄭州特派員辦事處、濟南特派員辦事處、西安特派員辦事處、蘭州特派員辦事處、昆明特派員辦事處、成都特派員辦事處、長沙特派員辦事處、深圳特派員辦事處、長春特派員辦事處、重慶特派員辦事處。其所在地均為各區域的政治、經濟中心，交通樞紐。是審計署在各地的眼睛，這些眼睛能幫助審計署掌握地方經濟安全的異動，這種組織設計是其他部門無法比擬的。（六）政府審計人員的素質較好，有助于完成保障國家經濟安全的任務我國政府審計實施人員主要屬于國家公務員系統，近年來都是通過面向全國公開招考的形式選拔錄用人才。錄用的大部分是審計、財經等相關專業的優秀大學本科畢業生、碩士或是博士。國外的情況也基本類似，英國國家審計署每年都要招聘不同專業的優秀大學畢業生，他們首先要在署內接受入職教育，課程包括會計學、審計學、統計學、經濟學、和法律等。美國審計署（GAO）在批準的預算范圍內為員工提供培訓以及其他職業發展活動，使得員工具備并保持相應的資格去執行審計、評估及其他GAO的工作。GAO持續職業教育（CPE）包括各種能夠提高審計師的審計和鑒證業務熟練精通程度的培訓專題。

政府審計保障國家經濟安全的外在需求

政府審計保障國家經濟安全的外在需求主要表現在為政府各級部門和相關利益方提供決策支持，并且由政府審計提供的信息具有較好的信譽和準公共產品特性。

（一）政府各級部門和相關利益方需要政府審計為其提供決策支持

政府要有效地行使監管國家經濟安全的職能，最重要的是調動政府的各個職能部門，建立民主、科學的國家經濟安全防御－發現－決策－實施機制，以及對應的信息獲取和傳遞機制，公民與獨立機構對政府維護國家經濟安全行為的監督機制，政府職能部門履行經濟安全監管職能的責權對稱機制，才能真正保證經濟安全監管職能作用的發揮和決策效率的提高，防范其中可能發生的道德風險和信息不對稱。政府審計是政府經濟監督職能的載體，政府職能變化到一定程度，必然要引起政府審計的變革。政府審計在這個過程中，要逐步從監督型，向監督－服務型發展，也就是說在鞏固監督職能的基礎上，為政府各級部分和相關利益方提供服務，這種服務主要是提供一種決策支持。比如，2012年，審計署組織的對各個城市債務平臺的審計，詳細地掌握了各個城市融資、負債情況，對于2012年的政府把握未來的貨幣政策、財政政策提供了有力的支持。

（二）政府審計提供的信息具有準公共產品的特性和較好的聲譽

現代經濟學中廣泛接受的關于公共產品的定義提出了判斷是否為公共物品或是私人物品的兩個標準：消費的排他性和競爭性。如果一種物品同時具有消費的排他性和競爭性，這種物品就是私人物品；如果一種物品同時具有消費的非排他性和非競爭性，這種物品就是公共物品。根據公共物品的概念，政府審計應當屬于公共物品。因為政府審計相關信息一旦被提供，便有眾多的受益者，很難將其中的任何人排除在該消費之外，同時一個人對這種物品的消費不會減少其他任何人對這一物品的消費，即增加一名消費者的政府審計邊際成本為零。進一步來看，政府審計有時具有特定的目標，有時還涉及國家安全和機密，并非所有公眾都能擁有這一物品。比如有時審計報告不公開或者只在一定范圍內公開，限定了消費政府審計這一公共物品的身份資格，這就使政府審計具有了一定程度的排他性。所以說政府審計是一種準公共物品，是一種不存在消費的競爭性而存在消費的排他性的準公共物品。

2010年，審計署全年審計結果公告24期，涉及70多個項目和單位的審計結果，在網上的同時，還向全國人大、政協、中央國家機關、地方政府、審計系統以及國家檔案館、國家圖書館等贈閱。組織開展了一系列新聞工作，全年共在主要媒體刊發審計宣傳稿件4000多篇（次），各網站轉載審計稿件3萬多條，公開內容不斷豐富。以這樣的體量提供準公共產品的樣本并不是很多，而且這些信息基于上面提到的政府審計的內在特點，其信息質量有一定保障，具有較好的外部信譽。這些報告有的本身就涉及到經濟安全，有的間接幫助其他部門和機構去保障國家經濟安全。

總之，維護保障國家經濟安全是一項系統工程，需要多部門協作，公共產品的特性和較好的信譽，讓政府審計在維護國家經濟安全的系列活動中，成為大家矚目的焦點和希望所在。（本文作者：徐向真、吳娜單位：天津財經大學、濟南大學管理學院）