最嚴(yán)格水資源管理制度考核范文

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《中國(guó)水利雜志》2014年第十三期

一、監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制在實(shí)際工作中存在的問(wèn)題

在現(xiàn)實(shí)工作中，監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制由于種種原因，并不能被很好地運(yùn)用。一是職責(zé)權(quán)限關(guān)系不清的情況不同程度存在。主要表現(xiàn)為職責(zé)權(quán)限關(guān)系不夠清晰，有的部門(mén)職能分工過(guò)細(xì)，責(zé)任配置不合理，有權(quán)無(wú)責(zé)、有責(zé)無(wú)權(quán)，責(zé)任追究落實(shí)難。二是工作目標(biāo)、責(zé)任落實(shí)的細(xì)化量化程度不夠，倚重領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人素質(zhì)、經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行決策的情況還不同程度存在。三是執(zhí)行的協(xié)調(diào)機(jī)制還不健全。對(duì)涉及多個(gè)部門(mén)的任務(wù)目標(biāo)，有的協(xié)調(diào)部門(mén)不明確，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題不能及時(shí)調(diào)整，既影響整體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，又影響部門(mén)的積極性。四是責(zé)任追求中重執(zhí)行問(wèn)責(zé)，輕決策問(wèn)責(zé)；重事故問(wèn)責(zé)，輕日常問(wèn)責(zé)；重應(yīng)對(duì)問(wèn)責(zé)，輕預(yù)防問(wèn)責(zé)；重形式問(wèn)責(zé)，輕結(jié)果問(wèn)責(zé)。五是考核指標(biāo)設(shè)計(jì)不夠科學(xué)、全面、規(guī)范?？己说臉?biāo)準(zhǔn)比較籠統(tǒng)，對(duì)不同職務(wù)級(jí)別、不同工作崗位的被考核對(duì)象沒(méi)有進(jìn)行有針對(duì)性的細(xì)化。另外，考核的方法比較單一，對(duì)干部的考核，多以年度一次性集中考核為主要形式，缺乏平時(shí)工作績(jī)效的考核，出現(xiàn)平時(shí)不算賬、年終算總賬的現(xiàn)象，使得考核評(píng)價(jià)不夠客觀全面。六是決策的公眾參與度不夠。群眾參與決策、決策部門(mén)與群眾的利益對(duì)話(huà)機(jī)制等還不健全。七是監(jiān)督管理方面，柔性監(jiān)督多，剛性監(jiān)督少；對(duì)事監(jiān)督多，對(duì)人監(jiān)督少；對(duì)下監(jiān)督多，對(duì)上監(jiān)督少。

二、國(guó)內(nèi)外管理監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制借鑒

1.國(guó)外管理監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制（1）國(guó)外監(jiān)督機(jī)制國(guó)外，審計(jì)署、財(cái)政部門(mén)和審查委員會(huì)作為主要的政府監(jiān)督部門(mén)，在水資源管理與保護(hù)工作中起到不可或缺的作用。以澳大利亞為例，審計(jì)署、財(cái)政部、審查委員會(huì)分別從目標(biāo)完成情況、資金使用情況和工作效率三方面對(duì)政府公共管理工作進(jìn)行有效監(jiān)督。審計(jì)署通過(guò)提供獨(dú)立的審計(jì)服務(wù)并向議會(huì)報(bào)告以提高各個(gè)部門(mén)的責(zé)任，同時(shí)承擔(dān)績(jī)效管理系統(tǒng)的審計(jì)工作以評(píng)估其效益、效率和經(jīng)濟(jì)及其目標(biāo)達(dá)成情況；財(cái)政部門(mén)通過(guò)財(cái)政管理提高州政府的財(cái)政定位和經(jīng)濟(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)，來(lái)督促政府部門(mén)工作業(yè)績(jī)的進(jìn)展與成效；審查委員控制政府支出，對(duì)開(kāi)展工作進(jìn)行效率審查。由于水資源管理涉及不同層面和部門(mén)，涉及多方利益，因此，近幾年，歐洲部分國(guó)家和美國(guó)分別出臺(tái)了相應(yīng)的政策，促進(jìn)利益相關(guān)者和公眾等作為第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)協(xié)作開(kāi)展水資源管理與保護(hù)工作。例如為保護(hù)管理波羅的海地區(qū)建立的赫爾辛基委員會(huì)，建議“各國(guó)、各地區(qū)和當(dāng)?shù)卣约按砻耖g社會(huì)的組織（從政府部門(mén)、工業(yè)界、非政府組織一直到公民個(gè)人以及私營(yíng)行業(yè)和公共行業(yè)的各種組織），將公眾和利益相關(guān)者吸納到有關(guān)活動(dòng)中，以促進(jìn)波羅的海的健康，并積極推動(dòng)公眾參與決策”。多瑙河流域國(guó)家通過(guò)推動(dòng)利益相關(guān)者的積極參與，在平衡多方面利益上取得了顯著進(jìn)展，他們使用了三種主要的利益相關(guān)者參與機(jī)制，包括信息共享、協(xié)商和促進(jìn)利益相關(guān)團(tuán)體積極參與。在整個(gè)過(guò)程中，利用多瑙河保護(hù)國(guó)際委員會(huì)的網(wǎng)站作為信息工具，向大眾提供閱讀多瑙河管理相關(guān)文件的途徑，通過(guò)組織圓桌討論會(huì)、舉辦論壇等協(xié)商方式，邀請(qǐng)利益相關(guān)者參與流域管理，各利益相關(guān)者團(tuán)體可以被賦予委員會(huì)觀察員的身份，參與多瑙河保護(hù)國(guó)際委員會(huì)的會(huì)議及其專(zhuān)家小組。（2）管理問(wèn)責(zé)制框架進(jìn)入21世紀(jì)，西方政府較為普遍地建立起整體性的績(jī)效管理框架，拓展了績(jī)效管理的發(fā)展空間，推進(jìn)績(jī)效管理發(fā)育成熟。以加拿大為例，10多年來(lái)，加拿大政府一直在努力采取“面向結(jié)果”的公共管理方法，這種方法的關(guān)鍵是必須使用與預(yù)期成果相關(guān)的績(jī)效信息，將各種指標(biāo)作為對(duì)成果進(jìn)行績(jī)效衡量的補(bǔ)充。加拿大政府把用于這種“能力建設(shè)”的重要手段稱(chēng)為“管理問(wèn)責(zé)制框架”（MAF）。MAF是一種前景目標(biāo)，它清晰地定義了要確保政府出色運(yùn)轉(zhuǎn)和促進(jìn)良好管理的必要條件，被用來(lái)在政府范圍內(nèi)評(píng)估一個(gè)獨(dú)立部門(mén)或機(jī)構(gòu)在管理上的優(yōu)缺點(diǎn)，同時(shí)MAF確立了一種問(wèn)責(zé)機(jī)制，目的是確保高級(jí)官員為他們機(jī)構(gòu)中出色的公共管理提供相應(yīng)的條件，旨在通過(guò)強(qiáng)化問(wèn)責(zé)制來(lái)保證部門(mén)機(jī)構(gòu)的有效運(yùn)行。加拿大財(cái)政委員會(huì)秘書(shū)處每年要對(duì)大多數(shù)部門(mén)和機(jī)構(gòu)進(jìn)行一次“管理問(wèn)責(zé)制框架評(píng)估”，類(lèi)似于中國(guó)的考核制度。運(yùn)用評(píng)估得到的結(jié)果，讓高級(jí)官員參與對(duì)他們機(jī)構(gòu)中管理狀況的討論，并在合適的情況下，就具體的管理改進(jìn)行動(dòng)計(jì)劃簽訂相應(yīng)的聯(lián)合協(xié)議。近年，隨著MAF框架的不斷演變和進(jìn)化，它提供的管理愿景和分析框架對(duì)政府部門(mén)機(jī)構(gòu)的計(jì)劃制定和績(jī)效評(píng)估變得越來(lái)越重要。時(shí)至今日，MAF框架已經(jīng)從最初的愿景陳述逐漸進(jìn)化為有力的管理工具。（3）管理問(wèn)責(zé)手段研究國(guó)外的水資源管理問(wèn)責(zé)機(jī)制可以發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)上，各國(guó)政府在水資源管理中更多的是依靠行政和法律手段。以美國(guó)為例，1980年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責(zé)任法》，該法最大的制度創(chuàng)新在于通過(guò)設(shè)立“信托基金”的方式治理污染場(chǎng)地，因此被稱(chēng)為“超級(jí)基金法”?！俺?jí)基金法”規(guī)定的責(zé)任主體不僅包括污染物排放者和排放時(shí)的業(yè)主，還包括該不動(dòng)產(chǎn)當(dāng)前的業(yè)主或使用人。1996年“超級(jí)基金法”修正法案規(guī)定：“污染設(shè)施的信托人對(duì)保管期間的污染應(yīng)在其實(shí)際保管的財(cái)產(chǎn)價(jià)值范圍內(nèi)承擔(dān)責(zé)任。”對(duì)于污染事故負(fù)有責(zé)任的高管人員也被列入責(zé)任主體范圍。“超級(jí)基金法”以追溯既往的方式對(duì)整治和修復(fù)義務(wù)規(guī)定了嚴(yán)格的無(wú)限連帶法律責(zé)任。任何一個(gè)責(zé)任方均可以被要求向政府或受害人賠償全部污染治理和損害賠償?shù)馁M(fèi)用。無(wú)論某一責(zé)任方主觀上是否有過(guò)錯(cuò)，均應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。該責(zé)任并不會(huì)因?yàn)樨?zé)任方屬于責(zé)任有限的組織形式而受到限制，任何對(duì)其控股或參股的組織或個(gè)人均可能成為責(zé)任主體。即使法律行為或法律事實(shí)發(fā)生在“超級(jí)基金法”頒布之前，并在當(dāng)時(shí)被認(rèn)為是合法的，也不能免責(zé)。同時(shí)，歐美等國(guó)家對(duì)行使國(guó)家職能的公職人員考核也很?chē)?yán)格。譬如在國(guó)外的公務(wù)員考核規(guī)定中，更關(guān)注具體行政的執(zhí)行行為，考核制度具有較強(qiáng)的企業(yè)管理色彩，尤其在指標(biāo)的設(shè)定中強(qiáng)調(diào)客觀公正，考核指標(biāo)不多，但規(guī)定細(xì)致，難點(diǎn)在于指標(biāo)的量化。其考核多涉及政府部門(mén)的績(jī)效考核，注重個(gè)人能力甚至是潛能的考核。通過(guò)工作分析與評(píng)價(jià)建立考核標(biāo)準(zhǔn)，明確考核指標(biāo)含義，確定考核指標(biāo)權(quán)重，并設(shè)立專(zhuān)門(mén)的部門(mén)來(lái)進(jìn)行多項(xiàng)因素的測(cè)評(píng)，依此作為考核的依據(jù)。

2.國(guó)內(nèi)管理監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制近年，我國(guó)國(guó)家層面的考核越來(lái)越重視監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制的使用與落實(shí)，并且在各部委關(guān)系的協(xié)調(diào)與合作機(jī)構(gòu)的組成上有了較大改善。國(guó)土部《省級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法》明確，耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核結(jié)果，列為省級(jí)人民政府第一責(zé)任人工作業(yè)績(jī)考核的重要內(nèi)容。對(duì)考核確定為不合格的地區(qū)，由監(jiān)察部、國(guó)土資源部聯(lián)合對(duì)其審批用地情況進(jìn)行全面檢查，按程序依紀(jì)依法處理直接責(zé)任人，并追究有關(guān)人員的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。同時(shí)，在切實(shí)加強(qiáng)土地管理工作、完善土地執(zhí)法監(jiān)察體系上，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》建立國(guó)家土地督察制度，設(shè)立督察專(zhuān)員，對(duì)計(jì)劃單列市人民政府土地利用和管理情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，對(duì)過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督并提出整改措施。林業(yè)局《省級(jí)政府防沙治沙目標(biāo)責(zé)任考核辦法》規(guī)定，經(jīng)國(guó)務(wù)院審定后的省級(jí)政府防沙治沙目標(biāo)責(zé)任考核結(jié)果，交由中央干部主管部門(mén)，作為對(duì)各有關(guān)省級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核的重要依據(jù)。對(duì)在防沙治沙目標(biāo)責(zé)任考核工作中弄虛作假、瞞報(bào)、虛報(bào)情況的，予以通報(bào)批評(píng)，對(duì)直接責(zé)任人依法依紀(jì)進(jìn)行處理，并追究有關(guān)人員的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任?！短烊涣仲Y源保護(hù)工程“四到省”考核辦法(試行)》提出管護(hù)責(zé)任落實(shí)率考核指標(biāo)，并賦予相當(dāng)?shù)姆种?。環(huán)保部《重點(diǎn)流域水污染防治專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃實(shí)施情況考核暫行辦法》規(guī)定，考核結(jié)果經(jīng)國(guó)務(wù)院同意后，交由干部主管部門(mén)，依照中央組織部印發(fā)的《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)試行辦法》的規(guī)定，作為對(duì)各省(自治區(qū)、直轄市)人民政府領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。對(duì)未通過(guò)考核且整改不到位或因工作不力造成重大社會(huì)影響的，監(jiān)察部門(mén)按照《環(huán)境保護(hù)違法違紀(jì)行為處分暫行規(guī)定》（監(jiān)察部、環(huán)保總局令第10號(hào)）追究有關(guān)人員責(zé)任。不難看出，我國(guó)政府問(wèn)責(zé)制度體系形成的實(shí)質(zhì)是最大限度地整合和利用原有的制度基礎(chǔ)，以求在最短時(shí)間內(nèi)取得目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)通過(guò)問(wèn)責(zé)制度這個(gè)平臺(tái)，將原有零散的責(zé)任制度基礎(chǔ)納入到統(tǒng)一的考核框架內(nèi)，推動(dòng)我國(guó)政府監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制在考核工作中的規(guī)范化和系統(tǒng)化。

三、監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制在水資源管理考核中的應(yīng)用

各國(guó)家水資源狀況、水資源管理所面臨的問(wèn)題、管理體制以及歷史文化背景等各不相同，中國(guó)必須立足于自己的政治體制和水資源特點(diǎn)，走出一條適合中國(guó)實(shí)際情況、具有中國(guó)特色的水資源管理之路。2013年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法》中明確規(guī)定，實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核的責(zé)任主體是省級(jí)政府主要負(fù)責(zé)人，這說(shuō)明了水資源管理工作的重要性和復(fù)雜性，也說(shuō)明了水資源管理工作具有全局性。為了充分發(fā)揮監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制在水資源管理考核中的作用，建議如下：

1.強(qiáng)化利益相關(guān)者及公眾參與，構(gòu)筑嚴(yán)格監(jiān)督機(jī)制由于水資源具有外部性和公共性，往往涉及多個(gè)不同地區(qū)、不同部門(mén)、不同利益群體。為避免過(guò)去多頭管理、部門(mén)分割、各自為政的管理模式造成政出多門(mén)、彼此矛盾和沖突等問(wèn)題，通過(guò)整合涉水管理部門(mén)、協(xié)調(diào)流域與省區(qū)管理機(jī)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)信息共享等措施，大力推進(jìn)水資源管理科學(xué)決策和民主決策，完善公眾參與機(jī)制，在水資源管理中越來(lái)越多地采用各種經(jīng)濟(jì)手段、鼓勵(lì)私營(yíng)部門(mén)和公眾參與，引入社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)等新媒體的作用，暢通監(jiān)督渠道，形成自上而下和自下而上雙重監(jiān)督，鼓勵(lì)群眾參與，積極發(fā)揮媒體的輿論監(jiān)督作用，將多種手段結(jié)合起來(lái)，從組織機(jī)構(gòu)、人員管理等方面保障水資源的高效、公平、公正的分配和利用。同時(shí)可以效仿國(guó)土部設(shè)置督察專(zhuān)員的做法，設(shè)立水資源管理督察專(zhuān)員，對(duì)各級(jí)政府和相關(guān)部門(mén)、企業(yè)等的水資源管理工作實(shí)施有效監(jiān)督。

2.調(diào)動(dòng)各級(jí)政府積極性，建立分級(jí)管理問(wèn)責(zé)機(jī)制堅(jiān)持分級(jí)管理問(wèn)責(zé)原則，各級(jí)政府應(yīng)層層抓落實(shí)，強(qiáng)化在問(wèn)責(zé)工作上專(zhuān)職機(jī)構(gòu)的綜合作用。問(wèn)責(zé)質(zhì)問(wèn)的是“責(zé)”，追究的是具體問(wèn)題的具體過(guò)錯(cuò)，不搞將功抵過(guò)，要真正做到獎(jiǎng)懲分明，同時(shí)在問(wèn)責(zé)形式上應(yīng)注重懲戒性。完善問(wèn)責(zé)制度建設(shè)，盡快出臺(tái)相關(guān)問(wèn)責(zé)機(jī)制的法律、法規(guī)，使得問(wèn)責(zé)行為有法可依、有制可循。

3.以問(wèn)責(zé)機(jī)制為手段，以監(jiān)督機(jī)制為保障，努力打造合理考核體系在水資源管理監(jiān)督考核上，要健全取用水計(jì)量和監(jiān)控體系，建立目標(biāo)考核、干部問(wèn)責(zé)和監(jiān)督檢查機(jī)制，充分發(fā)揮“三條紅線(xiàn)”的約束作用。考核監(jiān)督應(yīng)對(duì)管理全過(guò)程的監(jiān)督，以使各項(xiàng)管理活動(dòng)能在既定的軌道上正常運(yùn)行，確保目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?？己吮O(jiān)督體系的框架，應(yīng)該根據(jù)決策責(zé)任、執(zhí)行責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任主體的不同，涵蓋干部監(jiān)督、政務(wù)監(jiān)督、業(yè)務(wù)監(jiān)督、績(jī)效考核等多方面。在考核指標(biāo)設(shè)計(jì)上，要按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，統(tǒng)籌考慮。在責(zé)任考核上，要嚴(yán)格按照“突出重點(diǎn)、注重效率、嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)、客觀公正”的要求，完善考核辦法，優(yōu)化考核程序。在監(jiān)測(cè)體系上，明確規(guī)定考察范圍、考察內(nèi)容和對(duì)考察結(jié)果的運(yùn)用，擴(kuò)大考核過(guò)程中的民主和透明度，增強(qiáng)考核的導(dǎo)向、激勵(lì)和約束作用。在考核方式上要注重多樣化、多元化，既注重工作結(jié)果，又注重過(guò)程監(jiān)督，全面、客觀地進(jìn)行考核評(píng)價(jià)。

4.妥善處理地方政府與水行政主管部門(mén)的關(guān)系，避免“水利”考核“水利”行政問(wèn)責(zé)的根本目的在于強(qiáng)化行政監(jiān)督，引起地方政府的重視。問(wèn)責(zé)機(jī)制并不僅僅是為了懲罰設(shè)置，而是為了避免不利結(jié)果的發(fā)生。實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核中，要妥善處理地方政府與水行政主管部門(mén)的關(guān)系，避免“水利”考“水利”現(xiàn)象的發(fā)生，建議建立考核專(zhuān)家學(xué)者庫(kù)，除健全涵蓋不同領(lǐng)域、不同行業(yè)、不同專(zhuān)業(yè)的專(zhuān)家?guī)?，還要建立紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)等部門(mén)以及群眾代表參與的監(jiān)督指導(dǎo)人員庫(kù)，建立實(shí)際參與考核工作的工作人員庫(kù)，實(shí)行科學(xué)分類(lèi)、動(dòng)態(tài)管理，為考核工作提供智力支持和制衡監(jiān)督。在年度考核和期末考核中，成立考核專(zhuān)家組，由部委行政管理人員、當(dāng)?shù)厮姓鞴懿块T(mén)負(fù)責(zé)人、相關(guān)領(lǐng)域技術(shù)人員等組成，聽(tīng)取地方政府相關(guān)負(fù)責(zé)人考核期內(nèi)工作情況的匯報(bào)，并提出整改意見(jiàn)，真正將工作責(zé)任落實(shí)到地方政府。

5.深入推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，努力做到信息共享公開(kāi)透明是保證權(quán)力不被濫用的有效辦法，加強(qiáng)對(duì)水資源管理重大決策的監(jiān)督與制約，要深入推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，完善政府信息公開(kāi)制度、決策的公開(kāi)聽(tīng)證制度和社會(huì)公示制度；進(jìn)一步健全決策法規(guī)體系。在加強(qiáng)決策監(jiān)督中，創(chuàng)造條件讓公眾、企業(yè)等更好地了解政府、監(jiān)督政府、批評(píng)政府，在政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站中設(shè)置最嚴(yán)格水資源管理制度考核專(zhuān)項(xiàng)，建立公眾監(jiān)督平臺(tái)，如實(shí)反映最嚴(yán)格水資源管理制度在各地的落實(shí)情況，針對(duì)反映問(wèn)題，相關(guān)部門(mén)要引起重視，及時(shí)處理，并在有限時(shí)間內(nèi)對(duì)外公布處理及整改結(jié)果。

作者：李昊孫婷單位：黃河流域水資源保護(hù)局水利部水資源管理中心