農村閑散土地盤活利用的問題和策略范文
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核心提示：隨著城鎮化進程加快，大量農村宅基地長期閑置，荒廢院落、廢棄坑塘等明顯增多，甚至出現了“空心村”現象，導致農村土地資源巨大浪費，成為制約鄉村振興戰略實施的一大瓶頸。本文從完善農村閑散土地盤活利用制度機制、探索多元化利用方式、落實實施保障措施等方面，對農村閑散土地盤活利用提出了建議。農村閑散土地主要是指農村無建筑物或建筑物已坍塌的宅基地、廢棄坑塘、殘次林地、歷史遺留工礦倉儲廢棄地及利用粗放、布局散亂的其他建設用地。近年來，隨著城鎮化進程加快，大批農村人口涌向城市，大量農村宅基地長期閑置，造成農村土地資源巨大浪費。
一、目前面臨的主要問題
土地利用布局散亂。長期以來，由于缺少全面科學的村莊規劃引導，農村閑散土地存在分布廣、零碎分散、單塊面積小等特點，在空間上難以集中成片形成用地規模。有的村莊一戶多宅、超面積占地、建新不拆舊等現象突出，一些廢棄房屋、河沿、道路、坑塘、場院無償使用或閑置荒蕪，雜草叢生、污水橫流，不僅影響村容村貌、浪費土地資源，也帶來了安全隱患，堵塞了集體增收渠道。具體盤活程序不規范。目前，關于農村閑置土地盤活利用的政策多屬于原則性指導，對盤活利用主體、征求群眾意見、盤活利用流程、騰退廢棄房屋和宅基地檔案管理，以及土地盤活利用收益分配等具體內容涉及較少。有的地方對于農戶騰退的閑散土地未及時進行影像、書面簽字等材料的保存歸檔，給閑散土地的權屬歸屬、拆遷補償留下了風險隱患。閑散土地盤活利用收益不高。當前，一些地方盤活農村閑散土地的方式較為單一，經濟效益有限。有的地方廢棄房屋拆除復墾后的土壤質量不高，所種植的經濟作物難以實現高產；有的地方缺少農業專業技術人員，閑散土地發展產業的管理比較粗放，抗風險能力較差；一些地方的閑散土地過于分散零碎，加上基礎設施條件欠缺，導致灌溉用水保障不足，冬季保溫效果差，造成種植作物旱死、凍死。主動退出閑置宅基地和農房的較少。農村閑散土地盤活利用工作推進較快的村莊，主要集中在城區周邊村、生態景區村、鄉鎮駐地及重點支持發展的試點村。這些村莊退出的閑散土地較多，而一些村莊受地理區位、經濟補償不高等因素影響，主動退出閑置宅基地和農房的比例明顯較低。
二、原因分析
內生動力不足。一是農村地區受傳統鄉土觀念影響，往往將閑置的土地視為老家祖業，一般不愿主動退出多余的閑散土地。二是有的村民即便進入城區購買了商品房，但仍將閑置宅基地作為家庭儲備資產，期待以后獲取拆遷補償、租金收益。三是一些村集體組織認為盤活農村閑散土地會觸及村內多方利益，易產生矛盾糾紛，造成村情不穩，工作中有畏難情緒，致使工作較為被動。盤活利用資金缺口大。農村閑散土地盤活利用工作涉及廢舊房屋拆除、坑塘整治、土地整理、后期管護等，需要大量資金投入。農村集體經濟普遍較為薄弱，導致部分村莊閑散土地盤活利用工作推進緩慢。配套措施不健全。農村閑散土地成因復雜，與農村土地制度息息相關，是一項長期性、系統性、綜合性工作。目前，地方各級政府部門制定出臺的農村閑散土地盤活利用的相關政策措施越來越多，但其政策“含金量”仍有差距。主要表現在：未設置相對獨立的閑散土地盤活利用項目作為支撐，農村閑散土地盤活利用經常掛靠城鄉建設用地增減掛鉤等項目實施，造成一些項目在推進中“水土不服”。
三、對策建議
突出規劃引領，強化政策激勵。筆者建議如下。一是注重規劃引導，科學合理布局。以編制村莊規劃為契機，在縣域總體規劃和國土空間總體規劃框架內，圍繞村莊節約集約用地，科學修訂村莊布局規劃，引導土地空間資源要素重新配置，合理安排農村生產、生活、生態用地，適度形成連片閑散土地。二是注重政策激勵，兌現獎懲措施。加大資金投入力度，制定出臺閑散土地盤活利用的獎補辦法，規定騰退一定畝數土地給予獎補資金，對開展不力的管區、村實行年度考核“一票否決”。同時，提高群眾盤活閑散土地的收益分成，調動基層群眾參與閑散土地盤活利用的積極性。堅持因地制宜，推動多元利用。筆者建議：在土地整治類型上，對村莊周邊與大田相連的閑散建設用地，實施增減掛鉤項目，將閑置宅基地和相鄰散亂土地統一復墾為耕地，騰出土地指標，增加土地收益；在綜合利用類型上，將廢棄房屋、坑塘、荒片綜合整治利用，打造“閑地經濟”，種植綠化苗木、果樹、茶葉、藥材等，增加村集體收入，收益由村委會、農戶協商分成；在發展產業類型上，利用閑散土地建設廠房、冷鏈倉儲，或對外租賃，統一對外招標，讓創業青年以租賃形式入駐鄉村，或將老舊房屋改建成精品民宿，建設農家樂、休閑游樂場所；在入股收益類型上，農戶可將整理出的閑散土地以土地入股的方式交給農村股份合作社經營，并參與收益分紅；在設施改善類型上，通過拆除退出閑置農房，收回閑置或超占宅基地，建設停車場、文化活動廣場，改善村莊基礎設施。細化工作環節，保障群眾權益。筆者建議如下。首先，搭建農村閑散土地盤活利用平臺。新《土地管理法實施條例》第十條第二款明確規定，縣、鄉（鎮）人民政府應當積極組織農村集體經濟組織，實施土地整理方案，對閑散地和廢棄地有計劃地整治、改造。筆者認為，在具體實施中，可探索建立縣、鄉（鎮）級自然資源管理平臺，將分散在農戶手中的自然資源經營權、使用權等，通過租賃、購買、托管等形式在管理平臺上流轉運營，形成集中連片的土地資產，增強抗風險能力，提高專業化管理水平，實現農村土地資產保值增值。其次，實行閉環管理。堅持“公開公平公正、科學有序、規范操作”原則，以維護群眾利益為前提，建立摸排底數“清”、群眾工作“細”、簽訂協議“實”、清理整治“活”、收益分配“明”的工作操作流程。最后，對盤活退出的閑散土地逐戶建立檔案，作為今后收益、補償的重要依據，解決村民的后顧之憂。健全管理機制，細化保障措施。筆者建議：一是單獨建立農村閑散土地盤活利用項目報批機制，對于可復耕的連片閑散土地，簡化報批程序，明確項目立項、規劃、施工、驗收各階段具體步驟和要求，加快農村閑散土地盤活利用數據庫建設，推動信息化管理，精準支持農村農業發展；二是做好項目結合文章，依托全域土地綜合整治、增減掛鉤、集體經營性建設用地流轉等措施，科學合理盤活農村閑散土地，形成土地利用的疊加效益；三是探索退出宅基地或廢棄農房基金管理辦法，根據農戶意愿，將退出補償金存入基金，作為村民在城區購買商品房、獲取低息貸款的重要依據；四是加強執法監管，堅守耕地紅線，強化用途管制，堅決防止違法占地和農地“非農化”，著力保障農村土地利用健康持續發展。
作者：郭宗亮 單位：山東省汶上縣自然資源和規劃局
