農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)困境范文

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摘要：

近年來(lái)，隨著我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)速度和新農(nóng)村建設(shè)步伐的加快，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題日益受到全社會(huì)關(guān)注。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模日漸擴(kuò)大、方式日益多樣、市場(chǎng)化趨勢(shì)明顯。但是，由于農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要性認(rèn)識(shí)不足，加上我國(guó)社會(huì)保障制度不健全，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的持續(xù)推進(jìn)面臨現(xiàn)實(shí)困境。要破解困境，必須明晰土地產(chǎn)權(quán)和明確土地物權(quán)歸屬、完善農(nóng)村土地治權(quán)結(jié)構(gòu)、規(guī)范土地流轉(zhuǎn)中介組織、深化現(xiàn)有社會(huì)保障制度改革。

關(guān)鍵詞：

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；市場(chǎng)化；現(xiàn)實(shí)困境；破解之策

所謂農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，其實(shí)就是農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，即通過(guò)市場(chǎng)和中介服務(wù)組織實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的部分或全部轉(zhuǎn)讓。近年來(lái)，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)速度的加快，非農(nóng)建設(shè)占地現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致農(nóng)村土地資源日益緊缺。因此，必須依法有序地推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)村土地多種形式的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，以利于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、全面深化農(nóng)村改革和持續(xù)增加農(nóng)民收入。

一、當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

1.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模擴(kuò)大且形式日益多樣化我國(guó)從2007年開始，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的數(shù)量和規(guī)模就逐年呈增長(zhǎng)趨勢(shì)。據(jù)農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)顯示，截至2014年上半年，我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積就已達(dá)到3.8億畝，占全國(guó)耕地總面積的28,8%，是2008年農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積的3.5倍。[1]尤其可喜的是，各地都能夠因地制宜，積極探索和創(chuàng)新農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式，使我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式日顯多樣化發(fā)展趨勢(shì)。2007年我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)基本是出租、轉(zhuǎn)讓、入股、互換等四種形式，而且當(dāng)年四種流轉(zhuǎn)形式的占比分別為78%、8.3%、3.8%、4.5%。而到2014年，農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式更加多樣化，有出租、轉(zhuǎn)讓、互換、入股、委托第三方經(jīng)營(yíng)、反租倒包等形式，占比分別達(dá)到15.3%、11.3%、14.1%、6.9%、6.6%、4.1%。此外，一些較發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村還探索實(shí)施了如土地信托、季節(jié)性流轉(zhuǎn)等形式。

2.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平緊密相關(guān)且流轉(zhuǎn)過(guò)程日趨市場(chǎng)化就全國(guó)范圍而言，農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模日益呈現(xiàn)出和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平緊密相關(guān)的趨勢(shì)。東部經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)比例明顯高于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的中部和西部地區(qū)。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2014年我國(guó)東部地區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)比例高達(dá)34.2%，而中部和西部地區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)比例分別是25.7%、33.4%。不過(guò)，就西部地區(qū)來(lái)講，農(nóng)村勞動(dòng)力多的重慶和四川，農(nóng)地流轉(zhuǎn)比例還是比較高的。2014年重慶和四川的農(nóng)村勞動(dòng)力比重高達(dá)48.8%、44.6%，明顯高過(guò)全國(guó)33.5%的平均水平，因這兩地勞動(dòng)力充足，農(nóng)地流轉(zhuǎn)比例分別達(dá)到了37.4%、35.2%，也高過(guò)全國(guó)28.8%的平均水平。而且，農(nóng)地流轉(zhuǎn)逐步兼顧“效率”和“公平”兩個(gè)方面，流轉(zhuǎn)過(guò)程日益向市場(chǎng)化趨勢(shì)發(fā)展。

3.農(nóng)戶的法律意識(shí)日益增強(qiáng)推動(dòng)了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化近年來(lái)，由于地方政府和村集體的大力宣傳，農(nóng)戶的法律意識(shí)明顯增強(qiáng)，推動(dòng)了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化。農(nóng)業(yè)部有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)地流轉(zhuǎn)主要以簽訂合同為主，2014年全國(guó)簽訂農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同的份數(shù)比上年增長(zhǎng)了14.2%。抽樣調(diào)查表明，有93.3%的縣已經(jīng)制定了統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同文本，有85.5%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)建立起了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織，而農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同簽訂率也高達(dá)82%。這充分說(shuō)明了，隨著農(nóng)戶法律意識(shí)的增強(qiáng)，地方政府推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)工作也日益規(guī)范化，從而減少了爭(zhēng)議和糾紛，使農(nóng)地流轉(zhuǎn)朝著穩(wěn)定健康方向發(fā)展。

二、當(dāng)前推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面臨的現(xiàn)實(shí)困境

1.由于土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰，導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)利益主體的缺位甚至虛化當(dāng)前，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，因土地產(chǎn)權(quán)主體或人沒(méi)有明確，致使利益主體出現(xiàn)缺位甚至虛化狀態(tài)。主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一方面，農(nóng)地的權(quán)屬關(guān)系很模糊。雖然我國(guó)法律明確規(guī)定，農(nóng)村地區(qū)的土地歸集體所有。但是，這個(gè)“集體”界定不明確，這導(dǎo)致在實(shí)踐中，政府相關(guān)部門可能變成了農(nóng)村土地所有權(quán)主體，而虛化了農(nóng)村土地所有權(quán)的集體所有本質(zhì)。另一方面，因地方政府、村（社區(qū)）委、村民小組等利益主體直接或間接參與土地流轉(zhuǎn)，致使農(nóng)地的權(quán)屬邊界相當(dāng)模糊。按照我國(guó)相關(guān)法律的規(guī)定，農(nóng)村土地歸集體所有，這很容易成為如上相關(guān)主體爭(zhēng)奪土地利益的借口，這必然會(huì)造成在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中農(nóng)戶的利益主體地位難以確定。

2.由于農(nóng)戶對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)難以有效推進(jìn)推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的真正目的，就是要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?、集約化經(jīng)營(yíng)，創(chuàng)造農(nóng)業(yè)的規(guī)模效益，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展。然而，從當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本情況來(lái)看，雖然流轉(zhuǎn)方式日益呈多元化發(fā)展趨勢(shì)，但土地大多數(shù)還是處于小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)的狀態(tài)，這在很大程度上與農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要性認(rèn)識(shí)不足有關(guān)。很多地方因?yàn)閷?duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化認(rèn)識(shí)不足，部分農(nóng)戶認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)出去和不流轉(zhuǎn)出去都差不多，而且流轉(zhuǎn)出去還擔(dān)心要不回來(lái)，所以導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)展緩慢。有關(guān)抽樣調(diào)查得出的數(shù)據(jù)顯示，有22.8%的農(nóng)戶感覺(jué)務(wù)農(nóng)太辛苦，但也不想將自己的土地流轉(zhuǎn)出去；有18.8%的農(nóng)戶在自己的土地上耕種，但是土地經(jīng)營(yíng)效益很低；有17.9%的農(nóng)戶因家庭勞動(dòng)力不足，土地沒(méi)有充分利用；有16.6%的農(nóng)戶長(zhǎng)期在外務(wù)工，土地長(zhǎng)期拋荒。這些情況表明，當(dāng)前一些農(nóng)戶仍然沒(méi)有從小農(nóng)經(jīng)濟(jì)中走出來(lái)，對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的重要性不理解，造成其對(duì)流轉(zhuǎn)土地的不積極。

3.由于土地供求信息不對(duì)稱，導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)推進(jìn)緩慢只有土地供求信息通暢、對(duì)稱，確保農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程的公開、透明，才能提高農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的積極性，實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化。土地流轉(zhuǎn)供求信息是農(nóng)業(yè)信息化建設(shè)的重要內(nèi)容。當(dāng)前，農(nóng)地流轉(zhuǎn)基本還是停留在散戶和散戶之間進(jìn)行的狀態(tài)，這對(duì)農(nóng)地的規(guī)?；⑿б婊?jīng)營(yíng)是非常不利的，進(jìn)而阻礙了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。究其原因，主要是農(nóng)地流轉(zhuǎn)供求信息不對(duì)稱造成的。事實(shí)上，一方面，分散經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶本身承包的土地就不多，他們?cè)诹鬓D(zhuǎn)過(guò)程中往往更傾向于親戚和鄰里；另一方面，種養(yǎng)大戶一般都對(duì)土地的需求量很大，需要的是已經(jīng)成片的土地，以方便他們規(guī)模化、集約化經(jīng)營(yíng)，而不愿意挨家挨戶去和每位農(nóng)戶進(jìn)行談判。而且，有時(shí)候散戶和大戶之間在生產(chǎn)規(guī)模、管理理念、效益等方面也存在著不同看法，供求信息不對(duì)稱導(dǎo)致他們雙方都難以達(dá)成雙贏的目的。因此，近年來(lái)，地方政府積極探索土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)，以解決農(nóng)地供求信息不對(duì)稱的矛盾。

4.由于當(dāng)前我國(guó)社會(huì)保障發(fā)展滯后，導(dǎo)致農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性不高雖然說(shuō)，近些年來(lái)我國(guó)社會(huì)保障制度不斷健全和完善，社會(huì)保障的覆蓋率也呈逐年上升趨勢(shì)。但因?yàn)殚L(zhǎng)期以來(lái)的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，造成社會(huì)保障在農(nóng)村地區(qū)的覆蓋率仍然很低，城鄉(xiāng)福利差距仍然較大。因此，當(dāng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益低于預(yù)期時(shí)，多數(shù)農(nóng)民將會(huì)放棄土地流轉(zhuǎn)，更愿意搞傳統(tǒng)的土地分散經(jīng)營(yíng)模式。據(jù)我國(guó)農(nóng)村發(fā)展研究院2014年的一份調(diào)查資料顯示，有38.4%的農(nóng)民因?qū)ι铑A(yù)期沒(méi)有信心，所以選擇繼續(xù)保留土地承包權(quán)而不愿意流轉(zhuǎn)出去，他們認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)出去以后生活無(wú)法得到有效保障。還有高達(dá)48.6%的農(nóng)戶希望政府能夠給予適當(dāng)?shù)酿B(yǎng)老保障并提供就業(yè)機(jī)會(huì)，他們才愿意流轉(zhuǎn)土地。這一情況表明，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)保障體系還相當(dāng)不健全、不完善，影響農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的積極性。

三、破解推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)困境的有效之策

1.明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系和土地物權(quán)屬性，切實(shí)保障農(nóng)民土地合法權(quán)益當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)已經(jīng)形成了所有權(quán)（集體所有）、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分離”的局面。實(shí)際上，農(nóng)地流轉(zhuǎn)是農(nóng)民根據(jù)自己意愿將其承包期內(nèi)的土地使用權(quán)讓渡給他人，從而獲取土地租金收益。因此，從這一點(diǎn)來(lái)講，農(nóng)戶擁有的土地承包權(quán)應(yīng)該是有物權(quán)屬性的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。2014年的中央一號(hào)文件明確提出，“在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。”[2]我國(guó)法律也明確規(guī)定了農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體所有，因此農(nóng)民讓渡承包地獲得的收益應(yīng)該和“集體”相分離。但是，我們常說(shuō)的“集體”這一概念比較模糊，從而導(dǎo)致糾紛時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)地的自由流轉(zhuǎn)。要有效推進(jìn)農(nóng)地合理化流轉(zhuǎn)，必須充分實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分離”，明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系。并且通過(guò)明確土地物權(quán)屬性，使農(nóng)戶無(wú)需再和集體一起來(lái)分土地流轉(zhuǎn)收益，這有利于提高農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的積極性。

2.完善農(nóng)村土地治權(quán)結(jié)構(gòu)，維護(hù)農(nóng)民土地合法權(quán)益不受損害雖然在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，農(nóng)村土地的經(jīng)濟(jì)功能已日漸顯現(xiàn)，但因?yàn)橥恋刂螜?quán)結(jié)構(gòu)的缺失，所以導(dǎo)致了農(nóng)村土地的部分功能被忽視，這在一定程度上損害了農(nóng)民土地權(quán)益。因此，要想有效推動(dòng)農(nóng)地的合理化流轉(zhuǎn)，必須改革和完善現(xiàn)有農(nóng)村土地治權(quán)結(jié)構(gòu)，確保農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地過(guò)程中合法權(quán)益不受損害。其一，要充分認(rèn)識(shí)到農(nóng)村土地治權(quán)結(jié)構(gòu)的重要性。深化社會(huì)保障制度改革，推進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的實(shí)施，保護(hù)農(nóng)民合法的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。其二，要建構(gòu)科學(xué)的農(nóng)村土地治權(quán)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。以有效處理各種權(quán)益關(guān)系和維護(hù)農(nóng)民合法土地權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)，建構(gòu)起包括產(chǎn)權(quán)屬性、功能屬性、供求關(guān)系在內(nèi)的三維土地治權(quán)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。其三，要建構(gòu)明確的農(nóng)村土地治權(quán)結(jié)構(gòu)。按照農(nóng)地流轉(zhuǎn)業(yè)已形成的“三權(quán)分離”格局，建構(gòu)起政府、中介組織、集體、農(nóng)戶“四位一體”的土地治權(quán)結(jié)構(gòu)。

3.規(guī)范土地流轉(zhuǎn)中介組織，形成土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化高效運(yùn)作機(jī)制農(nóng)地流轉(zhuǎn)的實(shí)質(zhì)是私人利益和公共利益的有機(jī)整合。從農(nóng)民的角度來(lái)看，土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)民生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)方面的自主決定，這屬于私人利益。從整個(gè)社會(huì)的角度來(lái)看，土地流轉(zhuǎn)涵蓋了資源環(huán)境、生態(tài)保護(hù)、政治制度制定等公共利益。因此，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)“三權(quán)分離”格局下，要想推進(jìn)農(nóng)地的合理化流轉(zhuǎn)，必須在以下幾個(gè)方面努力：其一，要規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介組織，形成科學(xué)合理的農(nóng)地流轉(zhuǎn)機(jī)制。其二，要建立便捷、高效的農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，建構(gòu)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的聚集機(jī)制。必須構(gòu)建土地供求信息平臺(tái)，并且及時(shí)更新信息，解決好供求雙方信息不對(duì)稱的問(wèn)題。其三，要推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化、組織化、有序化運(yùn)作。充分利用中介組織提供的土地供求信息平臺(tái)，為散戶和大戶搭建科學(xué)有效的溝通平臺(tái)，促進(jìn)農(nóng)村土地順利流轉(zhuǎn)。

4.健全社會(huì)保障制度，提高農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性要想推進(jìn)農(nóng)村土地合理化、有序化、市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，必須完善農(nóng)村社會(huì)保障制度，使農(nóng)民心里踏實(shí)，愿意流轉(zhuǎn)自家承包地。其一，中央和地方政府要相互配合，逐步建立起覆蓋全民的統(tǒng)一的社會(huì)保障制度。現(xiàn)階段，我國(guó)正在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，旨在消除城鄉(xiāng)不平等的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，若要提高農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性，必須建立全民統(tǒng)一的基本社會(huì)保障制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民福利待遇的平等。其二，地方政府要根據(jù)本地實(shí)際情況，逐步建立科學(xué)合理的區(qū)域社會(huì)保障制度。目前，中央財(cái)政已經(jīng)承擔(dān)了居民基本醫(yī)療保障、基本養(yǎng)老保障中的部分資金，地方政府也應(yīng)該根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，逐步增加社會(huì)保障投入，從而形成央地協(xié)調(diào)的社會(huì)保障制度體系。其三，要逐步探索推行“土地?fù)Q社保”的政策，有效運(yùn)用土地的社會(huì)保障功能。對(duì)那些經(jīng)濟(jì)條件不好的農(nóng)村地區(qū)，要想有效解決農(nóng)民的基本社會(huì)保障問(wèn)題，可以嘗試性探索“土地?fù)Q社?！钡闹贫?，以利于推進(jìn)農(nóng)地自由流轉(zhuǎn)。

參考文獻(xiàn)：

[1]農(nóng)業(yè)部.全國(guó)土地流轉(zhuǎn)面積已達(dá)3.8億畝.

[2]2014年中央一號(hào)文件公布(全文).

作者：譚宗梅 單位：中共廣西龍勝縣委黨校