生態文明制度建設探索與啟示范文

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摘要:作為“綠水青山就是金山銀山”理念的誕生地,湖州在生態文明制度建設領域先行先試、長期探索,形成了立法、標準、體制“三位一體”制度體系。這一體系包括生態文明“1+N”地方法規體系、生態文明建設標準體系、生態文明八大領域體制改革等。湖州的生態文明建設成效顯著,但還存在一些不足,例如制度創新能力需要提升、制度效能發揮需要加強、制度體系完善需要深化。基于此,湖州生態文明制度建設的經驗與啟示主要有:堅持構建動力機制、堅持政策指導和理論應用、堅持體現地方特色、堅持完善組織機制。

關鍵詞:生態文明制度;湖州;“三位一體”制度體系

2015年,中共中央、國務院相繼印發了《關于加快推進生態文明建設的意見》和《生態文明體制改革總體方案》,提出了加快建立系統完整的生態文明制度體系的部署和要求。作為“兩山”理念誕生地,近年來,湖州明確“制度創新實驗區”的戰略定位[1],按照“先行示范地區要以制度創新為核心任務”的基本要求[2],先行先試、長期探索,形成了立法、標準、體制“三位一體”的生態文明制度體系,確立了可復制、可推廣的生態文明建設“湖州模式”。

一、湖州生態文明制度建設的成效

(一)立法上:探索建立生態文明“1+N”地方法規體系2015年7月,湖州市獲得地方立法權,市人大按照“地方立法講管用”的原則,制定出臺了一系列地方法規,逐步形成了生態文明“1+N”地方法規體系:“1”是指《湖州市生態文明先行示范區建設條例》(201607),這是全國首部專門就生態文明先行示范區建設進行立法的地方法規,是湖州市生態文明先行示范區建設的重要里程碑;“N”是指《湖州市市容和環境衛生管理條例》(201701)、《湖州市禁止銷售燃放煙花爆竹規定》(201801)、《湖州市電梯使用安全條例》(201804)等生態文明各個領域的地方法規。

(二)標準上:探索推進生態文明標準化建設2015年6月,湖州市委辦、市府辦印發《湖州市生態文明先行示范區標準化建設方案》,明確了全市生態文明先行示范區標準化建設“1171”行動:構建1個體系(生態文明先行示范區標準體系),搭建1個平臺(生態文明先行示范區標準信息服務平臺),制定7類標準(空間布局、城鄉融合、產業發展、資源利用、生態環境、生態文化、機制建設),建成1個示范(《生態文明先行示范區建設指南》)。經過努力,湖州了全國首個《生態文明標準體系編制指南》地方標準,在全國率先建立了包含7個子體系、26個方面、144個子類別、4858項標準的生態文明標準體系[3],包含了5項國家標準,其中《美麗鄉村建設指南》為全國各地開展美麗鄉村建設提供了框架性技術指導,湖州生態文明標準化建設工作走在了全國前列。

(三)體制上:探索推進生態文明八大領域體制改革湖州以空間規劃編制、環境資源利用、資源有償使用和生態補償、績效評價考核和責任追究等為重點,大力推進生態文明體制改革,形成了一系列可復制可推廣的制度成果。例如:積極推進自然資源資產產權制度改革(自然資源統一確權登記)、德清縣“多規合一”改革、自然資源資產負債表編制、領導干部自然資源資產離任審計等;建立水源地保護生態補償、礦產資源開發補償、排污權有償使用和交易等制度[4]第9版。具體改革情況見下表(參見表1)。

二、湖州生態文明制度建設存在的不足

(一)制度創新能力需要提升一些舊的制度亟需修訂,有關生態補償機制、用能總量控制、排污權使用交易等方面的制度已經出臺了十年左右時間,一些制度已經滯后于實踐發展,與現實脫節,需要根據實踐和理論的發展不斷完善、推陳出新,修訂出高質量的生態文明制度。一些新的制度亟需完善,根據湖州市生態辦以2014年以來出臺的制度為對象編輯的《湖州市生態文明建設重點制度匯編》,湖州生態文明重點制度中,有一半的制度屬于“暫行”“試行”“試點”類,剩下的制度多屬于“意見”類,總體上看,生態文明制度建設需要加快探索、創新完善,盡快實現制度的成熟化。生態文明體制改革試點工作亟需創新突破。例如,自然資源資產產權制度改革推進難度較大,還處在“確權登記試點(長興)”階段,確權登記還存在“自然資源界線有爭議”等困難;自然資源資產負債表編制的類目內容、數據來源、價值量計算需改進完善,以便真正“摸清自然資源資產家底”;領導干部自然資源資產離任審計存在“審計取證難”“責任界定難”等問題,需要進一步增強審計的可操作性。

(二)制度效能發揮需要加強湖州生態文明制度的作用在經濟社會發展和生態環境保護中發揮得還不夠,制度設定的目標任務、完成質量還需要進一步改進提升,有關“生態+”、環境資源利用等方面的制度還需要進一步細化落地。例如,根據湖州市統計局《關于我市經濟趕超發展的優勢、短板及原因簡析》(201708),在能源資源消耗方面,與全省相比,湖州的能源資源消耗強度大。2016年,湖州市單位GDP能耗0.56噸標煤,高于全省27.3%,僅次于衢州;單位GDP水耗67.9立方米,高于全省74.1%,也僅次于衢州[5]42。在資源循環利用方面,湖州已出臺《關于市區生活垃圾分類收集處置及直運試點工作的實施意見》(201011)、《關于進一步加強市區生活垃圾分類處理與直運工作的意見》(201106)等制度,但是生活垃圾回收處理工作還存在較大的推進空間,而工業垃圾、建筑業垃圾,尤其是電子、醫藥、農藥、化工等行業的有毒垃圾的回收處理工作尚需逐步啟動。

(三)制度體系需要深化完善制度建設存在較多空白。湖州在生態文明具體領域立法、自然資源資產產權制度、國土空間開發保護制度、自然資源資產管理和生態環境保護制度、生態環境損害賠償制度、生態保護市場體系等方面還存在較多空白和較大改革空間,一些制度機制亟需建立完善。已有的制度尚未體系化。制度要形成體系,需要制度之間能夠很好地銜接、協調、配合,而湖州生態文明部分領域制度尚未體系化。例如關于“自然資源資產產權制度”“自然資源資產負債表編制”“領導干部自然資源資產離任審計”三項制度,理論上“產權制度”建立有利于“負債表”編制,“負債表”編制好了有利于開展“離任審計”。但在實踐中,“離任審計”辦法已出臺,但是“負債表”編制尚不成熟,無法給予“離任審計”充分支持,而“產權制度”建設尚未真正展開,在一定程度上制約了“負債表”編制,這三項制度并沒有呈現出體系化的特征。

三、湖州生態文明制度建設的經驗啟示

(一)堅持構建動力機制1996年,諾貝爾經濟學獎獲得者威廉•維克里和詹姆斯•米爾利斯提出,制度安排和制度設計需要激勵相容,如果集體目標與個人目標相一致,則更有益于工作推進。湖州是“兩山”理論誕生地,生態文明建設得到了中央、省、市領導的高度重視,湖州充分發揮這一獨特優勢,獲得了若干生態文明體制改革試點任務。湖州將生態文明納入縣區績效考核,權重占37%以上,調動了各級干部參與生態文明制度建設的積極性。現階段,湖州人民的美好生活需要中,非常重要的內容就是獲得優質生態產品,湖州生態文明制度建設得到了群眾支持。各級領導和干部群眾在生態文明建設上具有高度的利益一致性,有效構建了生態文明制度建設的動力機制。

(二)堅持政策指導和理論應用制度建設大多屬于專業化程度較高的工作,為確保質量,湖州在生態文明制度建設中,始終堅持政策指導和理論應用。1.在政策指導方面中共中央、國務院《關于加快推進生態文明建設的意見》提出健全生態文明制度體系,為湖州構建立法、標準、體制“三位一體”的生態文明制度體系指明了思路方向。中共中央、國務院《生態文明體制改革總體方案》和浙江省委、省政府《浙江省生態文明體制改革總體方案》,為湖州推進生態文明體制改革提供了路徑方案。國家發改委等六部委《關于印發浙江省湖州市生態文明先行示范區建設方案的通知》和《關于開展生態文明先行示范區建設(第一批)的通知》,明確了湖州市生態文明先行示范區制度建設的要求任務。另外,《綠色發展指標體系》《生態文明建設目標評價考核辦法》《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法(試行)》等,對湖州生態文明績效評價考核和責任追究制度建設提供了有益參考。2.在理論應用方面湖州市人大在生態文明立法工作中,著力發揮立法專家庫作用,邀請省人大實時指導把脈,強化立法智力支撐;湖州市質監局在生態文明標準制定中,加強與中國標準化研究院、浙江省標準化研究院、湖州市生態文明標準化研究中心的技術合作,聯合開展標準技術審查;在湖州市自然資源資產負債表編制過程中,湖州市政府與中科院地理科學與資源研究所合作開展工作,充分利用國內外關于自然資源資產負債表編制的最新研究成果,創造性地運用了“實物與價值并重、數量與質量并重、存量和流量并重,加法與減法結合、分類與綜合結合、科學與實用結合”等編制策略[6]9。這些都具有重要的理論價值和示范意義。

(三)堅持體現地方特色在生態文明制度建設中,湖州注重結合地方發展實踐,引導公眾參與到生態文明法規、標準、規劃等建設中來,體現了制度建設的地方特色。例如,在生態文明立法方面,湖州將“銷售燃放煙花爆竹”“電梯使用安全管理”“城鄉河道治理”“美麗鄉村建設”“歷史文化街區保護”“物業管理”“文明行為促進”等納入立法議程,這都與湖州發展實踐高度相關;在生態文明標準化建設方面,湖州重點在水生態文明建設、鄉村旅游發展、工礦廢棄地復墾利用等領域展開,大力推進安吉縣“美麗鄉村”全國農村綜合改革標準化試點等工作;在生態文明體制改革方面,湖州對縣區鄉鎮實行差異化績效評價考核,取消了重要生態功能區、源頭地區主要經濟指標考核,此外,老虎潭水庫水源地生態保護、吳興區環境保護委員會、“四級河長制”“四級林長制”“綠色GDP考核”等,均注重結合湖州實際。

(四)堅持完善組織機制為有效推進生態文明先行示范區建設,湖州成立了生態文明先行示范區建設領導小組,統籌全市的生態文明建設。小組下設辦公室,明確職能定位,發揮了對全市生態文明制度建設的統籌謀劃、協調監督等作用;市各職能部門負責生態文明具體領域的制度建設,確立了生態文明制度建設的組織保障機制。例如,湖州市人大健全市委領導、人大主導、政府協同、社會參與的立法工作格局,確立了調研研究、專家論證、公眾參與、風險評估、合法性審查等程序在生態文明立法中的應用;湖州市質監局注重發揮專業研究機構的作用,推動成立了市生態文明標準化研究院,建立了市旅游標準化技術委員會、市農業標準化技術委員會等;湖州市審計局與市測繪院建立了長期合作機制,在領導干部自然資源資產離任審計試點工作中成立了跨部門審計組,并與國土、環保等部門建立了協作配合機制。

作者：譚顏波 單位：中共湖州市委黨校