流域生態(tài)系統(tǒng)管理的法規(guī)體系思考范文
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摘要:
在借鑒國內(nèi)外相關(guān)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合黑河流域管理中存在的問題，以機構(gòu)能力建設(shè)為主線，提出構(gòu)建“一大一小一中”三套黑河流域法規(guī)體系框架的思路。通過比對，指出折中方案較為可行，該方案包括充實流域管理內(nèi)容、明確各級責(zé)任主體及部門間協(xié)作機制、加強流域機構(gòu)能力建設(shè)并強化社會公眾監(jiān)督和穩(wěn)妥推進流域立法工作四個方面的內(nèi)容。該方案設(shè)計根據(jù)流域生態(tài)系統(tǒng)管理的要求，符合流域生態(tài)系統(tǒng)管理的思想，體現(xiàn)了流域生態(tài)系統(tǒng)管理的內(nèi)容。
關(guān)鍵詞:
流域生態(tài)系統(tǒng)管理;黑河流域;法規(guī)體系;框架
由于黑河流域的地形地貌復(fù)雜、氣候條件多變、熱點問題突出等特征，黑河流域水資源保護、開發(fā)、利用以及可持續(xù)管理日益受到重視。黑河治理在各方共同努力下取得了較為顯著的成果。據(jù)統(tǒng)計，自2002年7月17日至今，已連續(xù)12年29次調(diào)水進入曾干涸10年之久的黑河尾閭東居延海［1］。但是，隨著全球變暖和社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，黑河流域管理中存在的問題日益突出，法規(guī)建設(shè)薄弱，已成為制約黑河流域社會、經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的瓶頸。本文通過構(gòu)建黑河流域法規(guī)體系框架，為建立科學(xué)、高效、可持續(xù)的黑河流域管理實踐體系提供有益探索。
1黑河流域法規(guī)體系框架構(gòu)建的必要性
1．1戰(zhàn)略需求
1．1．1戰(zhàn)略地位重要黑河是我國第二大內(nèi)陸河，跨青海、甘肅、內(nèi)蒙古三省區(qū)，流域面積約14.30萬km2。黑河中游的張掖地區(qū)，地處古絲綢之路和今歐亞大陸橋之要地，下游的額濟納旗與蒙古國形成了507km邊境線，黑河流域還有我國重要的國防和軍事科研基地。同時黑河流域又是一個以農(nóng)牧業(yè)為主的漢、蒙、回、藏、裕固族等多民族聚居地區(qū)，戰(zhàn)略地位十分重要。
1．1．2水事矛盾突出黑河流域氣候干燥，降水稀少、集中且蒸發(fā)量大，為典型的資源缺水型流域，流域水資源難以滿足區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)平衡的需要，水事矛盾相當(dāng)突出。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，近年來流域水資源供需矛盾更趨凸顯，加上涉及的利益主體眾多且跨區(qū)域，協(xié)調(diào)管理難度大。
1．1．3生態(tài)危機嚴峻作為西北地區(qū)灌溉農(nóng)業(yè)開發(fā)最早的流域，急劇惡化的水環(huán)境明顯影響黑河流域的可持續(xù)發(fā)展，水循環(huán)過程的微小波動往往對該流域生態(tài)系統(tǒng)造成強烈影響。特別是近50年來，隨著人類活動持續(xù)增強，中下游地區(qū)嚴重荒漠化，居延海干枯，黑河流域已經(jīng)成為我國兩大生態(tài)危急區(qū)之一和沙塵暴的主要策源地之一。
1．2實踐需求
1．2．1理順流域管理體制的需要黑河流域管理局作為黃河水利委員會的派出機構(gòu)，是在黑河流域依法行使水行政管理職責(zé)的具有行政職能的事業(yè)單位。而黃河水利委員會又是水利部的派出機構(gòu)，相關(guān)權(quán)限依托于水利部授權(quán)，這就在一定程度上限制了黑河流域管理局議事及綜合協(xié)調(diào)能力的發(fā)揮，削弱了流域管理機構(gòu)的權(quán)威性。為了貫徹實施《中華人民共和國水法》等法律法規(guī)，更好地處理與現(xiàn)行法律、法規(guī)，尤其是與地方性法規(guī)和政府規(guī)章的關(guān)系，亟須加強以流域為單元的生態(tài)系統(tǒng)管理，通過流域立法劃分流域管理機構(gòu)和相關(guān)各級政府、水行政主管部門、環(huán)境保護行政部門及其他配合主體的管理職責(zé)和權(quán)限，在區(qū)域管理服從流域統(tǒng)一管理的原則下對黑河流域?qū)嵭薪y(tǒng)一管理。
1．2．2加強流域管理手段的需要實現(xiàn)流域統(tǒng)一管理、協(xié)調(diào)行政區(qū)域管理和行業(yè)管理，是流域管理機構(gòu)的主要職責(zé)，其中涉及大量行政許可、監(jiān)督和必要的處罰行為，需要依法具備相應(yīng)的行政資格和能力。目前，黑河水量調(diào)度僅僅依靠單純的行政手段實施“全線閉口、集中下泄”，正義峽斷面下泄指標(biāo)的完成和流域水資源的配置主要取決于上游天然來水過程。國家改革和發(fā)展委員會于2013年批復(fù)了《黑河黃藏寺水利樞紐工程項目建議書》，旨在對天然來水過程進行有效調(diào)控，保證正義峽斷面下泄指標(biāo)并科學(xué)配置水資源，但還沒有相應(yīng)的制度保障。由于現(xiàn)有的法律保障不足，流域管理機構(gòu)在協(xié)調(diào)部門利益和區(qū)域利益上調(diào)控手段不足，力不從心。
1．2．3流域與區(qū)域統(tǒng)一管理的需要黑河流域管理局通過協(xié)調(diào)地方政府及地方水務(wù)部門、用水單位及用水戶行使其水資源管理和調(diào)度職能，但現(xiàn)行法律法規(guī)在管理職責(zé)和權(quán)限方面沒有明確的法律界定，造成在具體實踐中流域利益和區(qū)域利益容易產(chǎn)生沖突。2012年4月黑河調(diào)水期間對黑河上、中、下游部分地區(qū)進行實地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)中下游的用水矛盾十分突出，黑河流域管理局協(xié)調(diào)處理難度較大。2013年11月再次對黑河中游張掖市的甘州區(qū)、高臺縣和臨澤縣的部分地區(qū)進行實地調(diào)研，通過機構(gòu)訪談以及入戶訪談，發(fā)現(xiàn)黑河流域管理局和地方水務(wù)部門的聯(lián)系主要發(fā)生在調(diào)水事務(wù)上，且具有階段性，和其他部門諸如法制、環(huán)境保護、農(nóng)牧等的聯(lián)系較少。在張掖，灌溉與調(diào)水的矛盾十分突出，但由于缺乏相應(yīng)的補償機制，其區(qū)域利益與流域利益必然在一定程度上不協(xié)調(diào)。因此，尋找“流域與區(qū)域相結(jié)合的流域水資源統(tǒng)一管理”模式的結(jié)合點顯得尤為重要和緊迫［2］。
1．2．4流域管理制度體系建設(shè)不斷完善的需要國家層面的立法還不足以支持流域的統(tǒng)一管理［3］。由于缺乏上位法的支撐，現(xiàn)行流域管理制度的有些規(guī)定過于籠統(tǒng)和原則［4］。而且，黑河流域?qū)崉?wù)工作中常用的法規(guī)制度大多是水利部的規(guī)章和國務(wù)院、水利部及黃河水利委員會出臺的規(guī)范性文件，層級較低，約束力有限，多為應(yīng)急立法，這種分散性、不完整的立法，已不適應(yīng)新形勢下流域管理實踐［5］。同時，現(xiàn)行法規(guī)制度大多是實體性規(guī)定而缺少相應(yīng)的程序性規(guī)定，導(dǎo)致實體法所規(guī)定的目標(biāo)難以實現(xiàn)。流域所經(jīng)省區(qū)的相關(guān)地方性法規(guī)、省政府規(guī)章和規(guī)范性文件大都是圍繞國家立法制定的實施性立法和規(guī)范性文件，有效期短，延續(xù)性差。由于缺乏一部真正意義上的流域法，同位層級的流域管理立法(甚至是低層級的)無法協(xié)調(diào)水資源保護、水污染防治、水土保持、防洪等一系列問題。流域管理制度與地方性法規(guī)和政府規(guī)章、法律沖突較為突出，如取水許可權(quán)的沖突。
2國內(nèi)外流域法制化管理的啟示
2．1國際啟示通過梳理主要發(fā)達國家和國家聯(lián)盟，包括英國、美國、澳大利亞和歐盟對泰晤士河、田納西河、墨累－達令河、萊茵河以及歐盟水框架指令治理的經(jīng)驗，其流域法制化管理的啟示如下。
2．1．1重視制定和完善相應(yīng)的法律法規(guī)體系各國往往都以一部基本法為基礎(chǔ)，具體制定并實施相關(guān)系列立法，不斷細化和增加規(guī)范范圍，通過區(qū)域立法與流域立法的有機結(jié)合、嘗試區(qū)際立法等保障流域的可持續(xù)發(fā)展［6］。
2．1．2注重流域機構(gòu)能力建設(shè)大多數(shù)國家都建立了完善而有力的流域管理機構(gòu)，賦予流域管理機構(gòu)一定的自主權(quán)，如英國的泰晤士河水管理局，美國的田納西河流域管理局(TVA)。同時注重協(xié)商機制，建立和完善州內(nèi)、國內(nèi)乃至國際水資源管理機構(gòu)的協(xié)商機制，有力推動流域管理制度的順利實施，最大限度地減少執(zhí)行阻力［7－9］。
2．1．3綜合規(guī)劃先行各國普遍注重流域管理開發(fā)的整體規(guī)劃，規(guī)劃涉及面廣，綱領(lǐng)性強，有一定的前瞻性，對流域內(nèi)包括水資源在內(nèi)的各類資源進行保護和可持續(xù)利用，以使流域內(nèi)各項與自然資源有關(guān)的活動相互協(xié)調(diào)。
2．1．4注重行政、法制、經(jīng)濟、科技手段等方法的綜合運用各國大都利用水權(quán)、水價的杠桿作用，注重市場機制，以及工程和非工程手段的運用。同時重視水資源數(shù)據(jù)和情報的利用與分享，致力于建立完備的水資源數(shù)據(jù)庫及先進的預(yù)警和監(jiān)測系統(tǒng)［10－11］。
2．1．5強調(diào)公眾參與機制流域管理中許多問題的有效解決都離不開公眾的參與，各國大都注重公眾參與且制定相應(yīng)的參與機制，包括環(huán)境教育等內(nèi)容，依法保障其權(quán)益的實現(xiàn)［9－10］。
2．1．6流域管理制度要有重點、分階段地落實流域管理內(nèi)容涉及面廣，所流經(jīng)區(qū)域的人口、經(jīng)濟和社會等背景各不相同，各區(qū)域的履行能力也各不相同。因此流域管理在總時間表可控的情況下，要分步驟、分階段、有重點地逐步落實［12］。
2．2國內(nèi)啟示目前我國在國家層面、流域?qū)用婧褪^(qū)層面均制定有相關(guān)制度并設(shè)立相關(guān)機構(gòu)。通過對《中華人民共和國水法》等國家立法以及《黃河水量調(diào)度條例》、《太湖流域管理條例》、《新疆維吾爾自治區(qū)塔里木河流域管理條例》和《甘肅省石羊河流域水資源管理條例》等重要流域的水資源管理法規(guī)制度進行梳理、歸納和總結(jié)，其制度建設(shè)的啟示如下。
2．2．1強調(diào)流域統(tǒng)一管理，樹立流域機構(gòu)的權(quán)威性在《中華人民共和國水法》“國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制”規(guī)定的基礎(chǔ)上，流域法規(guī)制度進一步明確“行政區(qū)域管理應(yīng)當(dāng)服從流域管理”，更加符合流域水資源統(tǒng)一管理的實際需要。
2．2．2水量與水質(zhì)管理并重強調(diào)水資源保護，加強水功能區(qū)監(jiān)測和治理，完善水量的統(tǒng)一分配、調(diào)度管理及用水管理規(guī)定，做好流域水量分配方案，加強城鄉(xiāng)生活污水的收集處理等制度。同時，重視地下水和地下水環(huán)境的保護，規(guī)范地下水開發(fā)的管理，禁止擅自開采承壓地下水。
2．2．3常規(guī)管理和應(yīng)急管理相結(jié)合嚴格改建或者擴大排污口的審查制度，完善工程建設(shè)項目的立項、審批及項目資金管理等日常管理。同時，制定流域突發(fā)污染事件的應(yīng)急預(yù)案和旱情緊急情況下的水量調(diào)度預(yù)案等，建立應(yīng)急水量調(diào)度的處置制度。
2．2．4注重生態(tài)用水保護，建立生態(tài)補償機制各流域一般都要求推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，干流禁止開荒，防止生態(tài)用水被擠占，促進流域生態(tài)恢復(fù)。同時，建立區(qū)域間的生態(tài)補償機制，明確上、下游在排污超限，水質(zhì)不達標(biāo)方面的相互補償標(biāo)準，對減排企業(yè)和轉(zhuǎn)產(chǎn)農(nóng)民，由政府通過財政補貼等方式予以扶持。
2．2．5圍繞流域管理立法，制定配套措施根據(jù)國家立法，結(jié)合流域?qū)嶋H，制定流域管理立法的系列配套制度或措施，使整個管理工作利于操作和執(zhí)行。
2．2．6強化法律責(zé)任，增大處罰力度明確管理部門及其工作人員的法律責(zé)任，做到權(quán)責(zé)一致。同時，加大對違法行為的處罰力度，對違反禁止性規(guī)定的行為，規(guī)定較為全面的流域管理責(zé)任條款。
3黑河流域法規(guī)體系框架設(shè)計
通過法規(guī)體系建設(shè)，旨在通過公平協(xié)商，建立一套既能實現(xiàn)資源共享，各方互相讓步，又留有充分的發(fā)展余地，并有共同遵守愿望的一系列法規(guī)制度。本文提出黑河流域法規(guī)體系框架設(shè)計的三套方案，即“一大一小一中”的立法規(guī)劃體系思路。
3．1方案一:大方案———應(yīng)然法體系大方案是按照法理和流域管理實際中存在的問題設(shè)計的一種應(yīng)然法體系，即從黑河流域生態(tài)系統(tǒng)管理的角度提出黑河流域法規(guī)體系框架。該方案重點考慮以下問題:需要超越黑河流域管理局及其上級主管部門(水利部、黃河水利委員會)現(xiàn)有職能和上位法的部分規(guī)定;管理主體不僅以黑河流域管理局為主，還應(yīng)包括國家水行政主管部門、環(huán)境保護部門及其他相關(guān)部門、黃河水利委員會、流域所在三省區(qū)縣級以上人民政府和相關(guān)部門等。通過列舉式規(guī)定和原則性規(guī)定相結(jié)合的方式明確賦予這些管理主體以相應(yīng)的職責(zé);制定一部黑河流域管理的綜合性和基礎(chǔ)性立法，即《黑河流域管理條例》。《黑河流域管理條例》需要對流域管理涉及的內(nèi)容做出原則性的規(guī)定，對流域機構(gòu)的地位、管理職責(zé)及法律責(zé)任做出明確規(guī)定，使流域管理機構(gòu)的地位更加明確，權(quán)威性及協(xié)調(diào)能力增強。《黑河流域管理條例》也能為流域管理相關(guān)配套法規(guī)制度，流域內(nèi)地方性法規(guī)和政府規(guī)章及規(guī)范性文件的制定、修訂和廢除提供依據(jù)和指導(dǎo)，這樣才能從根本上促進黑河流域管理更趨科學(xué)合理和綜合高效。綜合考慮黑河流域的地位和影響力以及國內(nèi)其他流域立法的先例，該條例定位為國務(wù)院制定的行政法規(guī)較為科學(xué)合理。
3．2方案二:小方案———實然法體系小方案則是按照國家三定方案規(guī)定的黑河流域管理局職責(zé)，在現(xiàn)行流域管理體制下，按照《中華人民共和國水法》相關(guān)規(guī)定，結(jié)合流域?qū)嶋H設(shè)計的一種實然法體系，即管理主體包括黃河水利委員會、黑河流域管理局、流域所在三省區(qū)縣級以上水行政主管部門，管理主體按照現(xiàn)行的法律規(guī)定，履行好水行政管理的相應(yīng)職責(zé)。該方案重在流域管理法規(guī)體系的梳理、拓展、補充和提升，重點考慮以下問題:將《黑河干流水量調(diào)度管理辦法》拓展提升為《黑河流域水資源管理條例》，增加除水量調(diào)度之外的其他相關(guān)內(nèi)容，形成流域統(tǒng)一管理的基礎(chǔ)性制度，并爭取將其上升為國務(wù)院行政法規(guī);完善現(xiàn)有制度體系，爭取把有條件和成熟的制度上升層級，把職責(zé)范圍內(nèi)還沒有制定的制度盡快開展調(diào)研以促進制定出臺;做好兩個溝通，一方面積極與水利部和黃河水利委員會溝通，爭取拓展黑河流域管理機構(gòu)的有關(guān)業(yè)務(wù)，即在水利部和黃河水利委員會的職權(quán)范圍內(nèi)拓寬授權(quán)，不僅涉及水量調(diào)度，還應(yīng)加入水質(zhì)管理、地下水管理、水土流失管理、水利工程管理以及水行政管理等內(nèi)容，另一方面積極加強與各省區(qū)立法部門和政府部門的溝通與協(xié)調(diào)，做到地方法規(guī)體系建設(shè)和黑河流域法規(guī)體系建設(shè)能夠有機銜接。
3．3方案三———折中方案折中方案主要考慮以下問題:根據(jù)現(xiàn)行水資源管理上位法(《中華人民共和國水法》等)，在黑河流域管理局上級主管部門(水利部、黃河水利委員會)職能范圍內(nèi)給黑河流域管理局拓展授權(quán);在管理主體上不僅包括黑河流域管理局，還包括國家水行政主管部門及其他相關(guān)部門、黃河水利委員會、流域所在三省區(qū)縣級以上人民政府和相關(guān)部門等;以水利部為主，環(huán)境保護部配合，協(xié)調(diào)多部門和地方政府共同擬定《黑河流域管理條例》，仍然定位為國務(wù)院行政法規(guī)，以《黑河流域管理條例》制定為核心，以相關(guān)配套制度體系建設(shè)和機構(gòu)建設(shè)為補充。
4推薦方案及其主要內(nèi)容
大方案涉及內(nèi)容和范圍較廣，小方案只屬于改良方案。考慮到操作難度和可行性、流域管理實際和效果需求，本文推薦方案三即折中方案。該框架體系的設(shè)計按照流域生態(tài)系統(tǒng)管理的要求，盡可能體現(xiàn)其思想，但又必須兼顧流域管理實際需求和現(xiàn)實操作性。流域生態(tài)系統(tǒng)管理是基于流域綜合管理模式，應(yīng)用生態(tài)系統(tǒng)方法，通過具體的行動、過程和實踐，促進和實現(xiàn)流域的可持續(xù)發(fā)展［13］。折中方案涉及的主要內(nèi)容有:a．充實流域管理內(nèi)容。以流域為單元，以流域的生態(tài)系統(tǒng)健康和可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，在已有的流域規(guī)劃、水文監(jiān)測、水量分配與調(diào)度、取水許可、工程管理、水事糾紛協(xié)調(diào)與處理等基礎(chǔ)上，爭取水利部、黃河水利委員會擴大授權(quán)，增加排污許可和水質(zhì)監(jiān)測、地下水管理、水資源保護和綜合開發(fā)利用管理、河道管理、防洪管理、水土保持管理、水利工程管理、監(jiān)督處罰及相關(guān)法律責(zé)任等內(nèi)容。明確建立流域內(nèi)的生態(tài)補償機制，通過設(shè)立國家生態(tài)補償基金對資源調(diào)出區(qū)給予相應(yīng)經(jīng)濟補償以促進流域治理目標(biāo)的實現(xiàn)和鞏固治理成果。明確調(diào)水的生態(tài)目標(biāo)，確保中游節(jié)約的水用于下游的生態(tài)治理而不是生產(chǎn)建設(shè)。加快黑河流域綜合規(guī)劃的制定工作。b．明確各級責(zé)任主體及部門間協(xié)作機制。根據(jù)各主體本身管理權(quán)限和在流域管理活動中可能發(fā)揮的最大實際效益，明確各主體責(zé)任，形成以水利部、黃河水利委員會為領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任主體，黑河流域管理局為協(xié)調(diào)責(zé)任主體，流域所在三省區(qū)縣級以上人民政府及水行政主管部門和其他相關(guān)配合部門、流域內(nèi)的國防軍工部門等為執(zhí)行責(zé)任主體的流域管理主體格局。實行最嚴格的水資源管理制度，明確水資源管理用水總量、用水效率和水功能區(qū)限制納污“三條紅線”目標(biāo)，建立黑河流域管理行政首長責(zé)任制，確保流域目標(biāo)在區(qū)域內(nèi)得到支持。c．加強流域機構(gòu)能力建設(shè)，強化社會公眾監(jiān)督。明確或成立地方的流域管理機構(gòu)和人員配備，加強機構(gòu)管理能力建設(shè)，開辟社會公眾監(jiān)督渠道，形成綜合化、層次化、專業(yè)化、責(zé)任化、社會化的流域管理體制。給農(nóng)民用水者協(xié)會一定的經(jīng)費支持，以鼓勵其有效參與流域節(jié)水，提高用水效率以及其自治水平和能力。d．穩(wěn)妥推進流域立法工作。各層面依據(jù)輕重緩急，有計劃、分步驟，通過完善已有立法，協(xié)調(diào)相關(guān)立法，爭取新立法，制定流域和地方政府的配套制度等措施，逐步構(gòu)建法規(guī)體系設(shè)計的框架和內(nèi)容，制定或修訂不同層級的法規(guī)制度，形成以《黑河流域管理條例》為基礎(chǔ)的黑河流域法規(guī)體系框架。研究認為，折中方案的內(nèi)容設(shè)計符合流域生態(tài)系統(tǒng)管理的思想，較為科學(xué)合理，體現(xiàn)了流域生態(tài)系統(tǒng)管理的重要內(nèi)容，包括:注重流域生態(tài)系統(tǒng)特征;適當(dāng)調(diào)整機構(gòu)和組織以適應(yīng)流域生態(tài)系統(tǒng)管理的需要，加強機構(gòu)能力建設(shè);采用適應(yīng)性管理方法，從實踐中積累經(jīng)驗，及時調(diào)整行動;鼓勵各利益相關(guān)主體共同參與、協(xié)商、討論和決定流域事務(wù);采用多學(xué)科方法和多種手段進行流域管理;注重制定流域中長期規(guī)劃等。
作者：張大偉 王聰 王道席 莫文春 徐輝 單位：蘭州大學(xué)生命科學(xué)學(xué)院 水利部黃河水利委員會黑河流域管理局 蘭州大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院
