農(nóng)村養(yǎng)老體系法律規(guī)制試析范文

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內(nèi)容摘要:農(nóng)村養(yǎng)老體系的構建事關我國新農(nóng)村建設與和諧社會的構建,也是我國進入老齡社會后亟待解決的問題。在當前社會經(jīng)濟條件下,構建多渠道的農(nóng)村養(yǎng)老途徑是現(xiàn)實選擇。而這首先要求分析各種養(yǎng)老方式的法律性質(zhì),從而準確定位其在農(nóng)村養(yǎng)老體系中的作用,并使用不同的法律手段調(diào)整;其次需要分析其可能面臨的法律問題,以法律對其加以規(guī)范,從而使農(nóng)村養(yǎng)老體系的構建符合法治要求。

關鍵詞:農(nóng)村養(yǎng)老體系法律規(guī)制

在新農(nóng)村建設與和諧社會構建的今天,農(nóng)村養(yǎng)老體系的構建已經(jīng)成為不可忽視的重要環(huán)節(jié)。預計到2025年,我國老年人將達2.8億,占全國人口總數(shù)的18.46%;2050年將達4億多,占全國人口總數(shù)的四分之一。論文百事通同時,國家統(tǒng)計局統(tǒng)計的數(shù)據(jù)表明,我國的國民人均收入在2001年僅為890美元,即便在經(jīng)過高速發(fā)展后的2005年,國民人均收入也僅為1740美元。而西方發(fā)達國家在進入老齡型社會時其人均收入大都在5000美元左右。相對而言,我國農(nóng)村的人均收入更為低下。據(jù)人民網(wǎng)援引2006《農(nóng)村經(jīng)濟綠皮書》的數(shù)據(jù),2005年我國城鄉(xiāng)收入差距進一步拉大,達到3.22∶1;2005年農(nóng)民人均純收入僅為3255元,農(nóng)村居民消費水平也遠低于城市居民,2004年農(nóng)村居民人均生活性消費支出僅為2185元。因此,如何在經(jīng)濟尚不發(fā)達的情況下構建一個相對完善的農(nóng)村養(yǎng)老體系是當前亟待解決的現(xiàn)實問題。在農(nóng)村,老年人基本生活保障難以落實的根本原因還是在于資金的短缺,而且這種情況在短期內(nèi)還無法根本解決。雖然我國當前正在穩(wěn)步推進農(nóng)村社會養(yǎng)老保險,但由于其實行的是自我賬戶積累的方式,所以無法解決現(xiàn)有老年人的養(yǎng)老問題。

針對這一現(xiàn)實,本文認為,當前我國農(nóng)村養(yǎng)老體系的構建應朝著多渠道方式發(fā)展,這是在二元制經(jīng)濟結(jié)構模式下,國家和社會沒有對農(nóng)村養(yǎng)老投入足夠資金的前提下現(xiàn)實的選擇。而要構建多元化、多渠道的養(yǎng)老模式必須首先分析各種養(yǎng)老模式的性質(zhì)、作用和利弊,從而準確界定其在我國農(nóng)村養(yǎng)老體系中的地位以及國家的政策;其次,養(yǎng)老體系的構建應當以法律為基礎,因此,必須依法有據(jù),將其納入法治軌道,從而使各種養(yǎng)老模式的內(nèi)容符合法律的要求和法治的理念。

傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的扶持

家庭養(yǎng)老是我國農(nóng)村傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式,也是我國農(nóng)村社會保障體制不健全的條件下最為現(xiàn)實的選擇,其除了可以給予老年人基本的生活保障外,還可以給予農(nóng)村老年人其他養(yǎng)老模式所不能給予的精神慰藉。尤其在農(nóng)村,受傳統(tǒng)觀念影響,這種精神慰藉的作用更大。所以,這也是農(nóng)村老年人最常見的養(yǎng)老方式。

但是,憲法中規(guī)定我國公民應當享有生存和社會保障的權利,國家也應當建立起和社會發(fā)展相適應的社會保障體制;而在農(nóng)村,國家的這一義務實際上完全轉(zhuǎn)嫁給了老年人子女。因此,對于家庭養(yǎng)老,國家和集體應當給予政策和經(jīng)濟的支持以真正承擔起其憲法規(guī)定的義務。即由國家和集體經(jīng)濟組織對養(yǎng)老家庭以金錢、實物或勞務形式的支持為補充,扶持家庭養(yǎng)老模式的發(fā)展以體現(xiàn)國家在農(nóng)村老年人社會保障中的義務。

例如對于養(yǎng)老家庭住房宅基地的申請,在面積和位置的審批上適當給予照顧。對于家有老人尤其是多個老人的家庭在繳納稅費和攤派集體勞務等方面給予減免。同時,為鼓勵子女贍養(yǎng)老人,可以由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在每年組織其全部成員,尤其是被贍養(yǎng)的老人本人對該子女的贍養(yǎng)情況進行評價,根據(jù)其所獲得的評價而決定對其經(jīng)濟和勞務的扶助標準。

尤其應當注意的是,那些響應國家計劃生育政策的獨生子女或純女戶老人,國家應當通過立法明文規(guī)定其應享有的特殊保障,如集體經(jīng)濟組織應當允許其自由決定是否到其出嫁女兒家庭所在集體經(jīng)濟組織落戶并享有與其他成員同樣的權益。對于這種落戶的老人或其入贅的女婿應當由所在的集體經(jīng)濟組織及時分配耕種土地及宅基地,同時國家應當設立相應的資金作為其安家費用,對其子女家庭給予相對于一般養(yǎng)老家庭更為優(yōu)惠的費用減免和勞務扶助。這既符合公平原則,又可以為社會樹立良好榜樣,從而有助于我國計劃生育國策的進一步推進。因此,已的《全國農(nóng)村部分計劃生育家庭獎勵扶助制度管理規(guī)范》的覆蓋面和扶助力度應該進一步擴大。

總之,在現(xiàn)實條件下,國家承擔全部農(nóng)村養(yǎng)老義務并不現(xiàn)實;但是國家必須承認并盡量履行其憲法義務。而其折中的選擇就是在現(xiàn)階段仍然堅持家庭養(yǎng)老模式,但給予農(nóng)村養(yǎng)老家庭,尤其是某些特殊家庭以更多優(yōu)惠政策,以部分的承擔國家應盡的養(yǎng)老義務。

社會福利化養(yǎng)老的改進

在維持和改進現(xiàn)有的家庭養(yǎng)老模式的同時,可以根據(jù)實際情況積極探索在農(nóng)村可行的其他養(yǎng)老模式。在當前農(nóng)村勞動力過剩,農(nóng)村青壯年人口大量流入城市的情況下,如果堅持單一的家庭養(yǎng)老模式,不僅不現(xiàn)實,而且也將限制農(nóng)村人口的流動,加劇城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構的差距,而在市場經(jīng)濟條件下勞動力只有能自由流動才能實現(xiàn)其價值。

許多學者提出要通過政府扶持在農(nóng)村發(fā)展社會福利產(chǎn)業(yè)的方式,引進企業(yè)化經(jīng)營模式從事農(nóng)村老年人福利事業(yè),但是本文認為這種模式是難以完成農(nóng)村老年人福利事業(yè)的。首先,企業(yè)營利的目的性和老年人福利事業(yè)中的公益性之間存在根本性的沖突。同時,農(nóng)村老年人的經(jīng)濟狀況較差,往往難以支付企業(yè)化養(yǎng)老中相對較高的費用。因此,即便這種模式在城市養(yǎng)老中能行得通,在農(nóng)村老年人福利事業(yè)中缺乏可行性。

因此,本文認為,對于社會福利產(chǎn)業(yè)的養(yǎng)老方式,國家只能將其作為農(nóng)村養(yǎng)老的一種補充形式,而不能將其作為基本養(yǎng)老途徑。同時,應當加強對社會化養(yǎng)老的監(jiān)督管理,尤其是監(jiān)督其定價和日常服務,以防止侵害老年人合法權益事件的發(fā)生。

家庭互助式養(yǎng)老模式的規(guī)制

(一)家庭互助式養(yǎng)老模式及其存在的問題

近期有學者提出可以實行“家庭互助型”養(yǎng)老模式進行農(nóng)村老年人福利事業(yè),即由一個壯年勞動力家庭同時供養(yǎng)幾個老人家庭,老人家庭以其土地、其他生產(chǎn)資料和勞力加入養(yǎng)老互助家庭中,老人家庭的子女每年向互助家庭交納一定補償費用,互助家庭組織實行自我積累、自我發(fā)展,老人在喪失勞動能力后由核心家庭和核心家庭組織其他老人家庭進行照顧,在老人去世后將土地的使用權作為遺產(chǎn)交家庭互助組織,國家在可能的情況下為家庭互助組織的老人醫(yī)療保障提供必要的資助。這種思路是值得參考借鑒的,但是這種做法在現(xiàn)實生活中也存在問題。首先是農(nóng)村土地的承包經(jīng)營權在目前的法律框架內(nèi)還是不能作為遺產(chǎn)進行繼承或遺贈的。因此將土地使用權作為遺產(chǎn)交互助組織作為報償實際上是不能通過合法途徑實現(xiàn)的。其次,由于老人在未喪失勞動能力時還要勞動,其勞動內(nèi)容和勞動強度的合理標準如何界定?在實際履行過程中應由誰來對履行行為進行監(jiān)督?由于合作的雙方應以相互的信任和感情為基礎,因此在發(fā)生糾紛時直接以訴訟的方式解決肯定是不合適的,那么通過何種方式及時有效化解糾紛?可能有人提出可以由雙方自由解除合作協(xié)議,但是土地的經(jīng)營具有長期性,而老年人的扶養(yǎng)也需要具有相對的穩(wěn)定性,任意解除合同對這些都是不利的。那么對于這種互助式的養(yǎng)老模式的合理退出機制應當如何設計?論文百事通

(二)家庭互助式養(yǎng)老模式內(nèi)容的補充和完善

當然,對于家庭互助式養(yǎng)老模式,筆者是持贊成態(tài)度的,但是對其內(nèi)容必須加以補充和完善。對此可以借鑒我國繼承法制度中的遺贈扶養(yǎng)協(xié)議的內(nèi)容。其養(yǎng)老對象不僅應包括子女在外務工的老年人,也應包括無子女的“五?！崩先嘶蚯拔乃f的不愿意去女兒家中落戶的純女戶老人等。由老人和互助核心家庭在就有關內(nèi)容充分協(xié)商和完全自愿的基礎上簽訂協(xié)議。當前許多行業(yè)都有樣本合同,因此為避免雙方協(xié)商內(nèi)容的遺漏和不公平情況的發(fā)生,民政部門或其他部門可以在科學論證的基礎上制定該類合同的規(guī)范樣本,供雙方在此基礎上具體明確其各自權利義務。同時考慮由基層民政部門、司法調(diào)解機構或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為第三方參與合同,一方面為合同的合理制定提供指導,另一方面對合同的履行過程進行監(jiān)督,對發(fā)生的糾紛及時加以協(xié)調(diào)解決。由于其作為合同的參與者全程參與合同訂立和執(zhí)行過程,因此其調(diào)解能夠更為及時、有針對性和公正。

在具體內(nèi)容的設計上,由老人以其土地承包經(jīng)營權和其他生產(chǎn)資料加入養(yǎng)老互助家庭,但不能要求老人繼續(xù)勞動,因為老人加入互助家庭就是為了養(yǎng)老,如果要求其繼續(xù)勞動不僅其養(yǎng)老質(zhì)量不能保證,還容易產(chǎn)生糾紛。其生活費用主要源自其轉(zhuǎn)移的土地收入,如有不足由老人子女交納,“五?！崩先撕图兣畱衾先说牟蛔阗M用由國家或集體經(jīng)濟組織通過金錢、稅費減免或勞務幫助的方式補貼。在老人去世后其遺產(chǎn)按照雙方協(xié)議規(guī)定的內(nèi)容歸核心家庭所有。當然,對于老年人生活水平保證、子女交納或國家和集體經(jīng)濟組織補償?shù)臉藴?以及核心家庭可以獲得的遺產(chǎn)的范圍和數(shù)額可以根據(jù)當?shù)氐纳钏揭约案鞣疆斒氯说囊庠讣右跃唧w協(xié)商確定。

尤其應注意的是,筆者認為應規(guī)定老人具有可以隨時解除合同的權利,而核心家庭不能任意解除合同。這從表面上看似乎不公平,但是,要考慮到老年人在該合同中及合同履行過程中處于相對弱勢的地位。而核心家庭組織的成立本身即具有一定地開放接納老年人的目的,雖然具體老年人的加入還需要雙方的協(xié)商,但是其最終達成協(xié)議即表明其對于接納的條件是認可接受的,因此在無法定或雙方約定的解約事由時,其不能解除合同。如果有老年人的子女或集體經(jīng)濟組織未能按約定履行義務的,核心家庭可以通過起訴等方式要求老年人的子女或集體經(jīng)濟組織承擔違約責任,但不能因此而即刻解除合同。新晨

同時,為平衡雙方權利,也為了維持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的連續(xù)性,可以限制老年人在解除合同后不得收回其土地承包經(jīng)營權和生產(chǎn)資料的所有權,而將土地承包經(jīng)營權以轉(zhuǎn)包的方式由核心家庭繼續(xù)經(jīng)營,由核心家庭按照評估的價格給老年人按月支付生活費用。另外,為監(jiān)督核心家庭的供養(yǎng)質(zhì)量,可以由當?shù)丶w經(jīng)濟組織組織當?shù)卮迕窈褪芄B(yǎng)的老年人對其供養(yǎng)質(zhì)量進行評價,并將其結(jié)果與費稅減免和勞務幫助掛鉤。

這種養(yǎng)老模式一方面可使老年人能夠老有所養(yǎng),另一方面可解除農(nóng)村外出務工人員的后顧之憂。另外,還可以使農(nóng)村土地相對集中,有利于開展農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技的運用;避免了農(nóng)村大規(guī)模興辦福利院、養(yǎng)老院等福利機構的資金投入。在現(xiàn)階段應當說是相對較為現(xiàn)實的農(nóng)村基本養(yǎng)老模式。但是,這只是解決了農(nóng)村老年人基本生活的需求,卻解決不了老年人的醫(yī)療問題。因此,對于老年人的醫(yī)療費用必須通過其他渠道另行籌措資金解決。除了老年人子女提供資金以外,農(nóng)村新型合作醫(yī)療以及國家的扶助將必不可少。

社區(qū)式養(yǎng)老的最終保障

對于不能進行家庭養(yǎng)老和互助型養(yǎng)老的農(nóng)村老年人,由國家和集體進行社區(qū)式養(yǎng)老是最終的解決手段。但是,從目前我國現(xiàn)實的財政狀況和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的情況來看,資金問題是國家和集體養(yǎng)老中面臨的最大問題。對于該問題的解決,江西省通過的《江西省實施〈中華人民共和國老年人權益保護法〉辦法》中的規(guī)定可以加以借鑒。其規(guī)定對戶口在農(nóng)村的無勞動能力、無生活來源、無贍養(yǎng)和扶養(yǎng)人,或者其贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人確無贍養(yǎng)、扶養(yǎng)能力的老年人,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負責組織實施保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬的五保供養(yǎng)。而農(nóng)村有條件的地方可以將未承包的集體所有的部分土地、山林、水面、灘涂等作為養(yǎng)老基地,或者提供開辦經(jīng)濟實體的場所,由基層老年人組織經(jīng)營或者管理,也可以從集體收益中拿出一部分,用于補充老年人養(yǎng)老或者發(fā)展老年福利事業(yè)。農(nóng)村老年人不承擔村內(nèi)集體生產(chǎn)和公益事業(yè)的勞務。

但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府目前財政狀況緊張,因而其資金如何得到保證是應當考慮的問題。對此筆者認為應由國家進行專項投入,尤其應注意城市對農(nóng)村、工業(yè)對農(nóng)業(yè)、發(fā)達地區(qū)對貧困地區(qū)的“反哺”。有了家庭養(yǎng)老和互助式養(yǎng)老的分流,實際上要求以該種方式養(yǎng)老的老年人數(shù)量并不會太多,而且在社區(qū)養(yǎng)老步入正軌后,其后期投入要求并不高,只是對前期投入要求稍高。同時可以通過發(fā)動社會捐助成立農(nóng)村基本養(yǎng)老基金,發(fā)行農(nóng)村養(yǎng)老基金彩票等方式通過社會援助緩解財政撥款的壓力。同時,筆者認為國家對農(nóng)村老年人福利的扶持應改傳統(tǒng)的“輸血”式扶持為“造血”式扶持,將每年的固定資金投入改為通過投資扶持一個產(chǎn)業(yè)或經(jīng)濟實體,通過產(chǎn)業(yè)或?qū)嶓w的經(jīng)營持續(xù)供社區(qū)福利事業(yè)的維持,同時輔以國家少量的后期投入,即可維持老年人基本的生活需要。

綜上所述,農(nóng)村養(yǎng)老體系的構建已經(jīng)成為我國新農(nóng)村建設與和諧社會構建的重要組成部分。在現(xiàn)階段要根據(jù)不同情況分析各種養(yǎng)老方式的性質(zhì)和作用,以法律對其加以合理規(guī)制,從而構建多渠道養(yǎng)老方式是現(xiàn)實的選擇。

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