農村養老體系法律規制試析范文

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內容摘要:農村養老體系的構建事關我國新農村建設與和諧社會的構建,也是我國進入老齡社會后亟待解決的問題。在當前社會經濟條件下,構建多渠道的農村養老途徑是現實選擇。而這首先要求分析各種養老方式的法律性質,從而準確定位其在農村養老體系中的作用,并使用不同的法律手段調整;其次需要分析其可能面臨的法律問題,以法律對其加以規范,從而使農村養老體系的構建符合法治要求。

關鍵詞:農村養老體系法律規制

在新農村建設與和諧社會構建的今天,農村養老體系的構建已經成為不可忽視的重要環節。預計到2025年,我國老年人將達2.8億,占全國人口總數的18.46%;2050年將達4億多,占全國人口總數的四分之一。論文百事通同時,國家統計局統計的數據表明,我國的國民人均收入在2001年僅為890美元,即便在經過高速發展后的2005年,國民人均收入也僅為1740美元。而西方發達國家在進入老齡型社會時其人均收入大都在5000美元左右。相對而言,我國農村的人均收入更為低下。據人民網援引2006《農村經濟綠皮書》的數據,2005年我國城鄉收入差距進一步拉大,達到3.22∶1;2005年農民人均純收入僅為3255元,農村居民消費水平也遠低于城市居民,2004年農村居民人均生活性消費支出僅為2185元。因此,如何在經濟尚不發達的情況下構建一個相對完善的農村養老體系是當前亟待解決的現實問題。在農村,老年人基本生活保障難以落實的根本原因還是在于資金的短缺,而且這種情況在短期內還無法根本解決。雖然我國當前正在穩步推進農村社會養老保險,但由于其實行的是自我賬戶積累的方式,所以無法解決現有老年人的養老問題。

針對這一現實,本文認為,當前我國農村養老體系的構建應朝著多渠道方式發展,這是在二元制經濟結構模式下,國家和社會沒有對農村養老投入足夠資金的前提下現實的選擇。而要構建多元化、多渠道的養老模式必須首先分析各種養老模式的性質、作用和利弊,從而準確界定其在我國農村養老體系中的地位以及國家的政策;其次,養老體系的構建應當以法律為基礎,因此,必須依法有據,將其納入法治軌道,從而使各種養老模式的內容符合法律的要求和法治的理念。

傳統家庭養老的扶持

家庭養老是我國農村傳統的養老方式,也是我國農村社會保障體制不健全的條件下最為現實的選擇,其除了可以給予老年人基本的生活保障外,還可以給予農村老年人其他養老模式所不能給予的精神慰藉。尤其在農村,受傳統觀念影響,這種精神慰藉的作用更大。所以,這也是農村老年人最常見的養老方式。

但是,憲法中規定我國公民應當享有生存和社會保障的權利,國家也應當建立起和社會發展相適應的社會保障體制;而在農村,國家的這一義務實際上完全轉嫁給了老年人子女。因此,對于家庭養老,國家和集體應當給予政策和經濟的支持以真正承擔起其憲法規定的義務。即由國家和集體經濟組織對養老家庭以金錢、實物或勞務形式的支持為補充,扶持家庭養老模式的發展以體現國家在農村老年人社會保障中的義務。

例如對于養老家庭住房宅基地的申請,在面積和位置的審批上適當給予照顧。對于家有老人尤其是多個老人的家庭在繳納稅費和攤派集體勞務等方面給予減免。同時,為鼓勵子女贍養老人,可以由農村集體經濟組織在每年組織其全部成員,尤其是被贍養的老人本人對該子女的贍養情況進行評價,根據其所獲得的評價而決定對其經濟和勞務的扶助標準。

尤其應當注意的是,那些響應國家計劃生育政策的獨生子女或純女戶老人,國家應當通過立法明文規定其應享有的特殊保障,如集體經濟組織應當允許其自由決定是否到其出嫁女兒家庭所在集體經濟組織落戶并享有與其他成員同樣的權益。對于這種落戶的老人或其入贅的女婿應當由所在的集體經濟組織及時分配耕種土地及宅基地,同時國家應當設立相應的資金作為其安家費用,對其子女家庭給予相對于一般養老家庭更為優惠的費用減免和勞務扶助。這既符合公平原則,又可以為社會樹立良好榜樣,從而有助于我國計劃生育國策的進一步推進。因此,已的《全國農村部分計劃生育家庭獎勵扶助制度管理規范》的覆蓋面和扶助力度應該進一步擴大。

總之,在現實條件下,國家承擔全部農村養老義務并不現實;但是國家必須承認并盡量履行其憲法義務。而其折中的選擇就是在現階段仍然堅持家庭養老模式,但給予農村養老家庭,尤其是某些特殊家庭以更多優惠政策,以部分的承擔國家應盡的養老義務。

社會福利化養老的改進

在維持和改進現有的家庭養老模式的同時,可以根據實際情況積極探索在農村可行的其他養老模式。在當前農村勞動力過剩,農村青壯年人口大量流入城市的情況下,如果堅持單一的家庭養老模式,不僅不現實,而且也將限制農村人口的流動,加劇城鄉二元經濟結構的差距,而在市場經濟條件下勞動力只有能自由流動才能實現其價值。

許多學者提出要通過政府扶持在農村發展社會福利產業的方式,引進企業化經營模式從事農村老年人福利事業,但是本文認為這種模式是難以完成農村老年人福利事業的。首先,企業營利的目的性和老年人福利事業中的公益性之間存在根本性的沖突。同時,農村老年人的經濟狀況較差,往往難以支付企業化養老中相對較高的費用。因此,即便這種模式在城市養老中能行得通,在農村老年人福利事業中缺乏可行性。

因此,本文認為,對于社會福利產業的養老方式,國家只能將其作為農村養老的一種補充形式,而不能將其作為基本養老途徑。同時,應當加強對社會化養老的監督管理,尤其是監督其定價和日常服務,以防止侵害老年人合法權益事件的發生。

家庭互助式養老模式的規制

(一)家庭互助式養老模式及其存在的問題

近期有學者提出可以實行“家庭互助型”養老模式進行農村老年人福利事業,即由一個壯年勞動力家庭同時供養幾個老人家庭,老人家庭以其土地、其他生產資料和勞力加入養老互助家庭中,老人家庭的子女每年向互助家庭交納一定補償費用,互助家庭組織實行自我積累、自我發展,老人在喪失勞動能力后由核心家庭和核心家庭組織其他老人家庭進行照顧,在老人去世后將土地的使用權作為遺產交家庭互助組織,國家在可能的情況下為家庭互助組織的老人醫療保障提供必要的資助。這種思路是值得參考借鑒的,但是這種做法在現實生活中也存在問題。首先是農村土地的承包經營權在目前的法律框架內還是不能作為遺產進行繼承或遺贈的。因此將土地使用權作為遺產交互助組織作為報償實際上是不能通過合法途徑實現的。其次,由于老人在未喪失勞動能力時還要勞動,其勞動內容和勞動強度的合理標準如何界定?在實際履行過程中應由誰來對履行行為進行監督?由于合作的雙方應以相互的信任和感情為基礎,因此在發生糾紛時直接以訴訟的方式解決肯定是不合適的,那么通過何種方式及時有效化解糾紛?可能有人提出可以由雙方自由解除合作協議,但是土地的經營具有長期性,而老年人的扶養也需要具有相對的穩定性,任意解除合同對這些都是不利的。那么對于這種互助式的養老模式的合理退出機制應當如何設計?論文百事通

(二)家庭互助式養老模式內容的補充和完善

當然,對于家庭互助式養老模式,筆者是持贊成態度的,但是對其內容必須加以補充和完善。對此可以借鑒我國繼承法制度中的遺贈扶養協議的內容。其養老對象不僅應包括子女在外務工的老年人,也應包括無子女的“五?！崩先嘶蚯拔乃f的不愿意去女兒家中落戶的純女戶老人等。由老人和互助核心家庭在就有關內容充分協商和完全自愿的基礎上簽訂協議。當前許多行業都有樣本合同,因此為避免雙方協商內容的遺漏和不公平情況的發生,民政部門或其他部門可以在科學論證的基礎上制定該類合同的規范樣本,供雙方在此基礎上具體明確其各自權利義務。同時考慮由基層民政部門、司法調解機構或農村集體經濟組織作為第三方參與合同,一方面為合同的合理制定提供指導,另一方面對合同的履行過程進行監督,對發生的糾紛及時加以協調解決。由于其作為合同的參與者全程參與合同訂立和執行過程,因此其調解能夠更為及時、有針對性和公正。

在具體內容的設計上,由老人以其土地承包經營權和其他生產資料加入養老互助家庭,但不能要求老人繼續勞動,因為老人加入互助家庭就是為了養老,如果要求其繼續勞動不僅其養老質量不能保證,還容易產生糾紛。其生活費用主要源自其轉移的土地收入,如有不足由老人子女交納,“五?！崩先撕图兣畱衾先说牟蛔阗M用由國家或集體經濟組織通過金錢、稅費減免或勞務幫助的方式補貼。在老人去世后其遺產按照雙方協議規定的內容歸核心家庭所有。當然,對于老年人生活水平保證、子女交納或國家和集體經濟組織補償的標準,以及核心家庭可以獲得的遺產的范圍和數額可以根據當地的生活水平以及各方當事人的意愿加以具體協商確定。

尤其應注意的是,筆者認為應規定老人具有可以隨時解除合同的權利,而核心家庭不能任意解除合同。這從表面上看似乎不公平,但是,要考慮到老年人在該合同中及合同履行過程中處于相對弱勢的地位。而核心家庭組織的成立本身即具有一定地開放接納老年人的目的,雖然具體老年人的加入還需要雙方的協商,但是其最終達成協議即表明其對于接納的條件是認可接受的,因此在無法定或雙方約定的解約事由時,其不能解除合同。如果有老年人的子女或集體經濟組織未能按約定履行義務的,核心家庭可以通過起訴等方式要求老年人的子女或集體經濟組織承擔違約責任,但不能因此而即刻解除合同。新晨

同時,為平衡雙方權利,也為了維持農業生產的連續性,可以限制老年人在解除合同后不得收回其土地承包經營權和生產資料的所有權,而將土地承包經營權以轉包的方式由核心家庭繼續經營,由核心家庭按照評估的價格給老年人按月支付生活費用。另外,為監督核心家庭的供養質量,可以由當地集體經濟組織組織當地村民和受供養的老年人對其供養質量進行評價,并將其結果與費稅減免和勞務幫助掛鉤。

這種養老模式一方面可使老年人能夠老有所養,另一方面可解除農村外出務工人員的后顧之憂。另外,還可以使農村土地相對集中,有利于開展農業的規模化經營和現代農業科技的運用;避免了農村大規模興辦福利院、養老院等福利機構的資金投入。在現階段應當說是相對較為現實的農村基本養老模式。但是,這只是解決了農村老年人基本生活的需求,卻解決不了老年人的醫療問題。因此,對于老年人的醫療費用必須通過其他渠道另行籌措資金解決。除了老年人子女提供資金以外,農村新型合作醫療以及國家的扶助將必不可少。

社區式養老的最終保障

對于不能進行家庭養老和互助型養老的農村老年人,由國家和集體進行社區式養老是最終的解決手段。但是,從目前我國現實的財政狀況和農村集體經濟組織的情況來看,資金問題是國家和集體養老中面臨的最大問題。對于該問題的解決,江西省通過的《江西省實施〈中華人民共和國老年人權益保護法〉辦法》中的規定可以加以借鑒。其規定對戶口在農村的無勞動能力、無生活來源、無贍養和扶養人,或者其贍養人、扶養人確無贍養、扶養能力的老年人,由鄉鎮人民政府負責組織實施保吃、保穿、保住、保醫、保葬的五保供養。而農村有條件的地方可以將未承包的集體所有的部分土地、山林、水面、灘涂等作為養老基地,或者提供開辦經濟實體的場所,由基層老年人組織經營或者管理,也可以從集體收益中拿出一部分,用于補充老年人養老或者發展老年福利事業。農村老年人不承擔村內集體生產和公益事業的勞務。

但是鄉鎮人民政府目前財政狀況緊張,因而其資金如何得到保證是應當考慮的問題。對此筆者認為應由國家進行專項投入,尤其應注意城市對農村、工業對農業、發達地區對貧困地區的“反哺”。有了家庭養老和互助式養老的分流,實際上要求以該種方式養老的老年人數量并不會太多,而且在社區養老步入正軌后,其后期投入要求并不高,只是對前期投入要求稍高。同時可以通過發動社會捐助成立農村基本養老基金,發行農村養老基金彩票等方式通過社會援助緩解財政撥款的壓力。同時,筆者認為國家對農村老年人福利的扶持應改傳統的“輸血”式扶持為“造血”式扶持,將每年的固定資金投入改為通過投資扶持一個產業或經濟實體,通過產業或實體的經營持續供社區福利事業的維持,同時輔以國家少量的后期投入,即可維持老年人基本的生活需要。

綜上所述,農村養老體系的構建已經成為我國新農村建設與和諧社會構建的重要組成部分。在現階段要根據不同情況分析各種養老方式的性質和作用,以法律對其加以合理規制,從而構建多渠道養老方式是現實的選擇。

參考文獻:

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